◎盧淼

以頂層設(shè)計(jì)引領(lǐng)國有資產(chǎn)管理體制改革
——文宗瑜訪談

◎盧淼

編者按：在全面深化改革的推進(jìn)中，包括國企改制、國有經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、國資管理職能轉(zhuǎn)變等在內(nèi)的國有資產(chǎn)管理體制改革，不僅涉及面廣，而且難度大，屬于攻堅(jiān)克難的重中之重。與其他各項(xiàng)改革如何推進(jìn)相類似，中共十八屆三中全會(huì)《決議》中已經(jīng)對(duì)國資改革及國企改革提出了綱領(lǐng)性要求。那么應(yīng)該如何正確理解《決議》中提到的要求，本刊記者訪談了財(cái)政部財(cái)科所國有經(jīng)濟(jì)研究室主任文宗瑜博士，請(qǐng)他就相關(guān)問題作出分析和解讀。

文宗瑜

文宗瑜，民革黨員，民革中央經(jīng)濟(jì)委員會(huì)委員，博士生導(dǎo)師，清華大學(xué)客座教授；主要從事政策研究與管理咨詢工作，現(xiàn)任財(cái)政部財(cái)科所國有經(jīng)濟(jì)研究室主任。

記者：國有資產(chǎn)管理體制改革的核心是產(chǎn)權(quán)制度，中共十八屆三中全會(huì)《決議》明確了將國有資本運(yùn)營權(quán)授權(quán)給國有資本運(yùn)營公司和國有資本投資公司。您是如何解讀這一授權(quán)的呢？

文宗瑜：首先，我們要明確，國家是國有資產(chǎn)的所有者，而各級(jí)政府分別代表國家行使國有資本所有權(quán)，所以，各級(jí)政府是國有資本的所有權(quán)代表，政資分離、政企分離，決定了政府不得直接從事國有資本的運(yùn)營、國有企業(yè)的經(jīng)營，你

不能又是監(jiān)管者，又是經(jīng)營者！因此，要通過國有資本的授權(quán)經(jīng)營體制改革，實(shí)行國有資本的專業(yè)化運(yùn)營與國有企業(yè)的市場化競爭。所謂國有資本授權(quán)經(jīng)營體制改革，就是通過制度性變革，把國有資本運(yùn)營權(quán)授給市場化經(jīng)營主體，保證其國有資本運(yùn)營權(quán)，通過國有資本的專業(yè)化運(yùn)營與國有企業(yè)或國有控參股公司有償占用使用國有資產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)國有資本保值增值。但是，受各種因素影響，國有資本授權(quán)經(jīng)營體制改革長期陷于停滯狀態(tài)。

由于政策沒有明確授權(quán)給誰，一些學(xué)者、相關(guān)職能部門等就開始爭論，爭論主要有兩種觀點(diǎn)：第一種觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)將國有資本運(yùn)營權(quán)授給國資管理機(jī)構(gòu)；第二種觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)將國有資本運(yùn)營權(quán)授給國有企業(yè)尤其是做大的國有集團(tuán)。但是，無論是“雙重身份”的國資管理機(jī)構(gòu)，還是習(xí)慣與擅長盲目擴(kuò)張規(guī)模的國有集團(tuán)，都難以承擔(dān)國有資本專業(yè)化與市場化運(yùn)營的職責(zé)。大家在爭吵的同時(shí)，學(xué)術(shù)界也一直進(jìn)行認(rèn)真探索、一些地方也在進(jìn)行局部的嘗試性試點(diǎn)，力求搞明白國有資本運(yùn)營權(quán)授給誰的問題。

經(jīng)過多年不斷探索并總結(jié)相關(guān)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，國資授權(quán)經(jīng)營體制改革方向逐漸明晰。中共十八屆三中全會(huì)《決議》明確了將國有資本運(yùn)營權(quán)授權(quán)給國有資本運(yùn)營公司和國有資本投資公司（簡稱“國有資本運(yùn)營公司和投資公司”），這就意味著，按照“完善國有資產(chǎn)管理體制，以管資本為主加強(qiáng)國有資產(chǎn)監(jiān)管，改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制，組建若干國有資本運(yùn)營公司，支持有條件的國有企業(yè)改組為國有資本投資公司”的改革思路，國有資本運(yùn)營公司和投資公司應(yīng)成為國有資本運(yùn)營的市場化主體。至此，關(guān)于“誰有資格成為國有資本出資者代表授權(quán)的運(yùn)營主體”的爭論正式結(jié)束！在明確了國有資本授權(quán)運(yùn)營主體的基礎(chǔ)上，國有資產(chǎn)管理體制深化改革的頂層設(shè)計(jì)還需要解決國有資本授權(quán)的程序、步驟及配套的制度等一系列問題。

但需要強(qiáng)調(diào)的是，在國有資本授權(quán)的程序上，應(yīng)實(shí)行直接授權(quán)，由政府直接把國有資本運(yùn)營權(quán)授給國有資本運(yùn)營公司和投資公司，從而打造“小行政管理機(jī)構(gòu)、大資本運(yùn)營市場”的以管資本為核心的新國資監(jiān)管模式。如果實(shí)行委托授權(quán)而委托國資管理機(jī)構(gòu)授權(quán)的“間接授權(quán)”，不僅與轉(zhuǎn)變政府職能改革相沖突，而且與使市場在資源配置中起決定性作用大改革方向相矛盾。

記者：您剛才談到國有資本授權(quán)經(jīng)營體制改革推進(jìn)，打開了國資管理體制改革的突破口，按政資分離、政企分離、資企分離的改革邏輯，實(shí)現(xiàn)了以產(chǎn)權(quán)紐帶連接國資管理、國有資本運(yùn)營、國有企業(yè)經(jīng)營三個(gè)主體。那這三個(gè)主體的產(chǎn)權(quán)紐帶是如何連接的呢？

文宗瑜：政府把國有資本運(yùn)營權(quán)授權(quán)給國有資本運(yùn)營公司和投資公司的同時(shí)，“小行政管理機(jī)構(gòu)”的國資管理機(jī)構(gòu)代表政府對(duì)國有資本運(yùn)營公司和投資公司進(jìn)行“事中”的監(jiān)督，國資管理機(jī)構(gòu)不再更多的介入到國有企業(yè)的具體事務(wù)中，把精力從管人與管事中擺脫出來，實(shí)現(xiàn)真正的政資分離、政企分離，可以說，如果沒有政府把國有資本運(yùn)營權(quán)直接授給國有資本運(yùn)營公司和投資公司這一產(chǎn)權(quán)紐帶關(guān)系，就無法改變國資管理機(jī)構(gòu)的“雙重身份”，就無法擺脫管人管事管資產(chǎn)的模式。通過授權(quán)經(jīng)營體制改革，國有資本運(yùn)營公司和投資公司的國有資本運(yùn)營與國有企業(yè)經(jīng)營之間也以產(chǎn)權(quán)紐帶進(jìn)行連接，國有企業(yè)要有償占用使用國有資產(chǎn)，國有企業(yè)經(jīng)營的低效甚至虧損，會(huì)導(dǎo)致國有資本運(yùn)營公司和投資公司所持國有股的減持甚至全部退出；當(dāng)然，也相應(yīng)要求國有企業(yè)加大混合所有制改革的力度。國有資本運(yùn)營與國有企業(yè)經(jīng)營之間以產(chǎn)權(quán)紐帶連接，實(shí)現(xiàn)了資企分離。

中共十八屆三中全會(huì)決定明確了國資管理要從管人管事管資產(chǎn)向以管資本為主轉(zhuǎn)變，意味著要正確處理國資管理與國有資本運(yùn)營及國有企業(yè)經(jīng)營之間的關(guān)系，從而構(gòu)建全新的國有資本管理及國有資本運(yùn)營體系。全新的國有資本管理及國有資本運(yùn)營

體系由三個(gè)層次構(gòu)成：第一個(gè)層次為國資管理的行政層次，該層次的主體為國資管理機(jī)構(gòu)，主要履行行政管理職能；第二個(gè)層次為國有資本的產(chǎn)權(quán)層次，該層次的主體為國有資本運(yùn)營公司和投資公司，主要是被授權(quán)從事國有資本的專業(yè)運(yùn)營；第三個(gè)層次為國有企業(yè)或國有公司的經(jīng)營層次，該層次的主體是要進(jìn)行混合所有制改革的國有企業(yè)或國有公司，主要是通過改革改制而更有效的增加利潤與創(chuàng)造價(jià)值。三個(gè)層次的國資管理及國有資本運(yùn)營體系，既能更有效的實(shí)行政資分離、政企分離，剝離了國資管理機(jī)構(gòu)的產(chǎn)權(quán)代表職能；又能打造市場化與專業(yè)化的國有資本運(yùn)營平臺(tái)，由國有資本運(yùn)營公司和投資公司履行國有資本保值增值職能；還能推動(dòng)國有企業(yè)或國有公司加快混合所有制改革的進(jìn)程，以產(chǎn)權(quán)紐帶連接國有資本運(yùn)營與國有企業(yè)經(jīng)營這兩個(gè)層次，更好的實(shí)現(xiàn)資企分離。

記者：在推動(dòng)授權(quán)經(jīng)營體制改革所構(gòu)建的三層次國有資產(chǎn)管理及國有資本運(yùn)營體系中，國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)的“瘦身”及職能轉(zhuǎn)變，是改革的難點(diǎn)之一。那國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)如何“瘦身”及實(shí)現(xiàn)職能轉(zhuǎn)變呢？

文宗瑜：“減肥”、“瘦身”的確是比較困難的事情。國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)的“瘦身”及職能轉(zhuǎn)變，是改革的難點(diǎn)之一。在某種意義上，與三個(gè)層次的國有資產(chǎn)管理及國有資本運(yùn)營體系相對(duì)應(yīng)的國資管理機(jī)構(gòu)，不可能再是當(dāng)下的模式與現(xiàn)在的形態(tài)，要適時(shí)進(jìn)行國資管理部門的機(jī)構(gòu)改革，打造新的國資管理機(jī)構(gòu)。過去十幾年的國資管理是管人管事管資產(chǎn)，國資管理機(jī)構(gòu)不僅介入國有企業(yè)或國有公司很多的具體事務(wù)中，并且養(yǎng)成了行政性管理的習(xí)慣和本能。但是“瘦”身不是單純的“瘦”下去。“瘦”了，還要健康。這就要求我們深化國有資產(chǎn)管理體制改革，要解決國資管理機(jī)構(gòu)兩方面的自身問題：一是國資管理機(jī)構(gòu)如何從管人管事管資產(chǎn)中擺脫出來；二是國資管理機(jī)構(gòu)的產(chǎn)權(quán)代表職能如何剝離。在某種意義上，國資管理機(jī)構(gòu)自身問題的根本性解決，不能單純依賴國資管理機(jī)構(gòu)自身，要從機(jī)構(gòu)調(diào)整著手，通過國資管理機(jī)構(gòu)的機(jī)構(gòu)改革及職能轉(zhuǎn)變解決問題。就是“瘦”下來后，還要有一個(gè)系統(tǒng)的調(diào)整，才能保證肌體的“健康”。

國資管理機(jī)構(gòu)職能轉(zhuǎn)變是指國資管理機(jī)構(gòu)不再履行行政管理與產(chǎn)權(quán)代表的雙重職能，而只履行行政管理職能。專門履行行政管理職能的國資管理機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)國資管理的政策制定、條例出臺(tái)、法律完善、監(jiān)督檢查及對(duì)國有資本運(yùn)營進(jìn)行方向性指導(dǎo)等。順應(yīng)使市場在資源配置中起決定性作用的要求，各級(jí)政府中行使行政管理職能的國資管理機(jī)構(gòu)不可能再是大機(jī)構(gòu)，而應(yīng)通過機(jī)構(gòu)調(diào)整“瘦身”由大機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)樾C(jī)構(gòu)，按照“小行政管理機(jī)構(gòu)，大資本運(yùn)營市場”的模式構(gòu)建國有資本管理及國有資本運(yùn)營體系的第一個(gè)層次。在改革推進(jìn)的設(shè)計(jì)上，可以考慮分兩步走：第一步是過渡階段，在此階段國資管理機(jī)構(gòu)不進(jìn)行調(diào)整或不進(jìn)行大調(diào)整；第二步是調(diào)整階段，在2017年中共十九大后新一輪大力度的政府機(jī)構(gòu)改革中進(jìn)行國資管理機(jī)構(gòu)的調(diào)整，設(shè)立新的國資管理機(jī)構(gòu)。

與“小行政管理機(jī)構(gòu)，大資本運(yùn)營市場”的模式相對(duì)應(yīng)，國資管理機(jī)構(gòu)的管理方式也應(yīng)發(fā)生轉(zhuǎn)變，按照“法無授權(quán)不可為”的原則行使行政管理職能?！胺o授權(quán)不可為”，是指國資管理機(jī)構(gòu)應(yīng)在法律框架內(nèi)依法行使權(quán)力，在法律沒有授權(quán)的情況下，不得設(shè)置行政審批事項(xiàng)，依法保留的“審批事項(xiàng)”，也應(yīng)由“前置”審批轉(zhuǎn)為“后置”審批，不介入國有經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的具體環(huán)節(jié)與具體事務(wù)中。隨著三層次的國資管理及國有資本運(yùn)營體系的構(gòu)建，國資管理機(jī)構(gòu)不再履行產(chǎn)權(quán)代表職能，國資管理機(jī)構(gòu)與國有資本運(yùn)營公司和投資公司、國有企業(yè)或國有公司之間，不再是“上下級(jí)”關(guān)系，國資管理機(jī)構(gòu)既不能直接對(duì)國有資本運(yùn)營公司和投資公司、國有企業(yè)或國有公司發(fā)號(hào)施令，也不得對(duì)國有資本運(yùn)營公司和投資公司運(yùn)營、國有企業(yè)或國有公司經(jīng)營的所謂“重大事項(xiàng)”進(jìn)行審批；國資管理機(jī)構(gòu)更多地是依法履行“事中”監(jiān)督的行政職能。

記者：那國有資本運(yùn)營公司和投資公司如何設(shè)立或組建，以及它們應(yīng)該擔(dān)負(fù)什么樣的職能，才能更好適應(yīng)改革的需要呢？

文宗瑜：國有資本運(yùn)營公司和投資公司作為專業(yè)化與市場化的國有資本運(yùn)營平臺(tái)，可以通過新設(shè)或重組的方式組建。具體而言，可以用新設(shè)方式組建國有資本運(yùn)營公司、用重組方式組建國有資本投資公司。所謂新設(shè)是指各級(jí)政府通過國有資本經(jīng)營預(yù)算支出的出資設(shè)立國有資本運(yùn)營公司，比如在中央政府層面，未來3～5年可以通過國有資本經(jīng)營預(yù)算支出300億～1000億，設(shè)立2～3家國有資本運(yùn)營公司，在國有資本運(yùn)營公司設(shè)立后，中央政府還可以分次把一些產(chǎn)業(yè)屬性不強(qiáng)、國有相對(duì)控股與參股公司的國有股權(quán)直接劃轉(zhuǎn)給國有資本運(yùn)營公司。所謂重組是指依托現(xiàn)有條件成熟的國有企業(yè)集團(tuán)，通過資產(chǎn)重組和少量國有資本增量注入而組建國有資本投資公司，國有資本投資公司在設(shè)立上要重視產(chǎn)業(yè)屬性及產(chǎn)業(yè)升級(jí)導(dǎo)向，尤其中央政府層面的央企不僅分布在國民經(jīng)濟(jì)的若干大產(chǎn)業(yè)，而且往往都處于各產(chǎn)業(yè)的上端或上游，因此，哪些央企集團(tuán)可以重組為國有資本投資公司、在中央政府層面重組設(shè)立多少家國有資本投資公司，要反復(fù)論證，傾聽多方面意見與建議。當(dāng)然，通過新設(shè)方式組建國有資本運(yùn)營公司、重組方式組建國有資本投資公司，是相對(duì)而言的，不具有絕對(duì)性。

國有資本運(yùn)營公司與投資公司雖然都是被授權(quán)從事國有資本運(yùn)營的市場化主體，但二者在職能上會(huì)有所不同，各有側(cè)重。國有資本運(yùn)營公司在職能上可定位于純資本運(yùn)營，是專業(yè)化的國有資本運(yùn)營公司，可以跨所有制、跨區(qū)域甚至跨國界從事國有資本運(yùn)營，不僅追求國有資本保值增值，而且追求國有資本收益最大化；在遵循市場公平競爭的大原則下，國有資本運(yùn)營公司可以依托國內(nèi)國際資本市場、專業(yè)化資本運(yùn)營人才、科學(xué)化的股權(quán)投資組合等，不斷提升競爭力與盈利能力。在具體運(yùn)營上，國有資本運(yùn)營公司可以通過國有資本的持股、國有股權(quán)的減持變現(xiàn)及各種資本運(yùn)營技巧的運(yùn)用而追求收益；國有資本運(yùn)營公司既可以對(duì)國有企業(yè)持股、增持、減持甚至變現(xiàn)退出，也可以對(duì)民營企業(yè)及外資企業(yè)持股、增持、減持或在獲取收益后全部變現(xiàn)退出；待其發(fā)展到一定階段還可以從事跨國投資和跨國資本運(yùn)營。國有資本投資公司在職能上定位于產(chǎn)業(yè)投資的國有股權(quán)經(jīng)營，其依托產(chǎn)業(yè)發(fā)展與產(chǎn)業(yè)競爭力提升；不同的國有資本投資公司在產(chǎn)業(yè)布局上會(huì)各有側(cè)重，就某一家國有資本投資公司而言，要在其國有股權(quán)分布的領(lǐng)域通過國有股權(quán)經(jīng)營支持產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與產(chǎn)業(yè)升級(jí)；大型或特大型國有資本投資公司可以跨1個(gè)以上或2個(gè)以上有關(guān)聯(lián)的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，并在這些產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域中發(fā)揮國有資本控制力、影響力及帶動(dòng)力的作用。

在國有資本運(yùn)營公司和投資公司設(shè)立及運(yùn)營過程中，應(yīng)取消行政級(jí)別，并實(shí)現(xiàn)其財(cái)務(wù)信息的公開透明，實(shí)行徹底的去行政化，使其成為專業(yè)化的市場主體。

記者：國有資產(chǎn)管理體制深化改革要求在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行宏觀層面推進(jìn)所有制改革，改革的重點(diǎn)是如何打破壟斷及國資絕對(duì)控制領(lǐng)域的單一所有制。那么，在單一所有制領(lǐng)域如何加大發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)力度呢？

文宗瑜：在新一輪的全面深化改革中，與國資改革相關(guān)聯(lián)的是混合所有制改革，其重點(diǎn)為單一所有制領(lǐng)域的混合所有制改革。在混合所有制改革上，要區(qū)分混合所有制經(jīng)濟(jì)、混合所有制企業(yè)兩種表述。發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的重點(diǎn)是所有制改革，難點(diǎn)是對(duì)非公有資本加大開放力度。在純粹的國有經(jīng)濟(jì)占絕對(duì)控制的領(lǐng)域，通過這些單一所有制領(lǐng)域向非公有資本的部分或全部開放，加大這些領(lǐng)域混合所有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的力度。

單一所有制領(lǐng)域的混合所有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展有兩種路徑，一是這些領(lǐng)域向非公有資本的開放，二是這些領(lǐng)域的國企引入非公有資本進(jìn)行產(chǎn)權(quán)多元化股份制改革。這兩種路徑應(yīng)該同步推進(jìn)。對(duì)于壟斷及國資絕對(duì)控制領(lǐng)域的發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，要防止改革被這些領(lǐng)域的國有企業(yè)所操縱。從目前壟斷及國資絕對(duì)控制領(lǐng)域的國企向媒體和社會(huì)釋放的信號(hào)來看，是把這些領(lǐng)域的單一所有制改革簡單化為由國有企業(yè)有選擇的引入非公有資本，如果默許并支持這種簡單改革行為，仍是

在保護(hù)這些領(lǐng)域國有企業(yè)的既得利益。因此，在政策導(dǎo)向上應(yīng)盡快允許壟斷及國資絕對(duì)控制領(lǐng)域向非公有資本開放，唯有如此，才能倒逼這些領(lǐng)域國有企業(yè)實(shí)行更大力度的產(chǎn)權(quán)多元化改革。與這些領(lǐng)域的國有企業(yè)有選擇的引入非公有資本相比，這些領(lǐng)域向非公有資本開放并允許非公有資本進(jìn)入設(shè)立公司，更有利于混合所有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

非公有資本進(jìn)入單一所有制領(lǐng)域如石油石化、電信、電網(wǎng)電力、煙草、鐵路等壟斷領(lǐng)域，既可以是入股參股甚至控股這些領(lǐng)域的國有企業(yè)，也可以是單獨(dú)設(shè)立公司進(jìn)行經(jīng)營。當(dāng)然，可以允許少數(shù)壟斷及國資絕對(duì)控制領(lǐng)域不向非公有資本開放，對(duì)于少數(shù)不向非公有資本開放的壟斷及國資絕對(duì)控制領(lǐng)域或行業(yè)，應(yīng)以“負(fù)面清單”的方式進(jìn)行公示。沒有列入“負(fù)面清單”的行業(yè)或領(lǐng)域，原則上都應(yīng)該允許非公有資本自由進(jìn)入。在混合所有制改革及加快混合所有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，壟斷及國資絕對(duì)控制領(lǐng)域向非公有資本開放，要堅(jiān)決摒棄行政準(zhǔn)入與行政批準(zhǔn)的思維及做法，引入“法無禁止即可入”的規(guī)則。壟斷及國資絕對(duì)控制的任何領(lǐng)域，只要沒有“負(fù)面清單”公示，非公有資本都可以按“法無禁止即可入”的規(guī)則進(jìn)入到這些領(lǐng)域進(jìn)行投資。

記者：謝謝您！

（責(zé)編 張棟）