李曉 文一舒

（中央司法警官學院，河北 保定 071000）

淺談我國行政復議制度的不足及完善

李曉 文一舒

（中央司法警官學院，河北 保定 071000）

行政復議制度是行政糾紛解決機制，限制公權力侵害，保護公民合法權益，但在現(xiàn)實實踐中也存在諸多不足，本文擬對此簡要分析，并提出合理化建議，完善行政復議制度。

現(xiàn)實不足；完善

一、現(xiàn)實不足

（一）行政復議機構不統(tǒng)一，缺乏獨立性。

我國的行政復議指“行政相對人認為行政主體的行政行為侵犯其合法權益，依法向行政復議機關提出復查該具體行政行為申請，行政復議機關依照法定程序對被申請的具體行政行為進行合法、適當性審查，并做出行政復議決定的一種法律制度”。①據(jù)此，復議機關通常是做出行政行為的行政機關本身或者其上級機關，它們之間存在隸屬關系，再加上行政復議本質上是行政機關的自我糾錯的制度，難免會出現(xiàn)“官官相護”的現(xiàn)象，從而違背自然公正法則。這些層層設置的行政復議機構數(shù)量眾多但卻十分分散，給相對人申請復議造成了很多困難，也違背了精簡與高效原則。

（二）行政復議與訴訟銜接不流暢，反而增加了訴累。

行政復議與行政訴訟的銜接關系與行政相對人實現(xiàn)權利救濟息息相關。二者雖都具有救濟性質，但銜接不暢，主要表現(xiàn)在以下三點：首先體現(xiàn)在經(jīng)復議的案件進入訴訟前，必須具備的條件不明確，例如：什么是經(jīng)復議的案件？經(jīng)復議的案件是否必須是復議機關做出維持或改變的決定？哪些經(jīng)復議的案件屬于行政訴訟的受案范圍不明確等等。其次，銜接不暢還表現(xiàn)在設置的不合理和設置的正當性不足?！霸V愿與行政訴訟制度，均系用以救濟人民受行政權之侵害，以求其復原，從其目的而言，均屬相同，并不因為前者為自律，后者為他律，前者欠缺獨立性保障，而后者適用審判獨立，在其救濟價值有根本差別?！雹谝虼?，行政復議和行政訴訟之間的銜接關系直接反映了行政權與司法權的協(xié)調問題。如果銜接不好，行政權與司法權就會相互侵蝕，進而導致整個行政救濟體系的紊亂，同時，也會增加公民訴訟的額外負擔，不利于公民尋求法律手段保障自己的合法權益。

二、完善建議

（一）建立相對獨立、統(tǒng)一的行政復議機構。

由于我國行政復議機構自身缺乏獨立性，隸屬于各級人民政府或者行政部門，沒有獨立的人、財、物權，其職責僅限于查清事實，草擬辦理意見，不能以自己的名義直接做出行政復議決定，也使它在解決糾紛方面發(fā)揮的作用大打折扣。因此，應將行政復議機關從行政機關內(nèi)部分離出來，成為獨立的行政機構，具有獨立的法律地位，確立行政復議機關的獨立性，有利于提高行政效率，減少行政糾紛，提高行政復議行為的公正性和權威性。當然，這樣做的前提是必須保證行政復議人員的專業(yè)性，可以設置、提高行政復議人員的進入門檻，保障從業(yè)人員的專業(yè)素質，同時用《行政復議法》來明確規(guī)范行政復議人員的行為，保證行政復議行為客觀、中立。另外，筆者認為，在層層行政復議機構之間應該建立一個彼此能夠相互聯(lián)系的機構，保障不同層級之間的行政復議工作能夠順達，減少重復復議，越級復議，提高行政復議的實效性。同時，還應當精簡行政復議機構，減少不必要的工作人員的開支，降低財政成本。

（二）完善行政訴訟與行政復議的銜接。

1.重新設置復議前置型。

目前，我國立法關于復議前置型的規(guī)定比較隨意，缺乏明確、統(tǒng)一的標準，因而，可以重新設定?！拌b于我國目前行政復議案件居高不下的維持率和判決改變率，”③行政復議前置所具有的減輕法院負擔等的內(nèi)在功能不僅難以發(fā)揮，甚至還阻礙了當事人及時維護合法權益，因此，必須要減少目前單行立法中所規(guī)定的復議前置情形。具體設想如下，首先，修改法規(guī)中可以設置復議前置的情形，將復議前置的情形縮小到法律之中了；其次，將復議前置限定于某些具有極強專業(yè)性、技術性的案件中。以便充分發(fā)揮行政機關的專業(yè)優(yōu)勢。此外，鑒于目前我國的行政訴訟僅僅只限于合法性審查，因此，對涉及到合理性問題的案件也應設置復議前置，避免因法院判決駁回訴訟請求而導致當事人無法再獲得行政救濟。

2.尊重當事人的選擇自由。

就本質而言，行政復議和行政訴訟都是為了保護相對人的私益而設置的。因此，在程序設計上，應當相信相對人能夠通過程序來保護自己的權益，從而做出明智的選擇。如果復議委員會維持原具體行政行為，相對人不服的，應由相對人選擇，即其既可以選擇原行政機關為被告向人民法院提起行政訴訟，也可以選擇復議委員會為被告向人民法院提起行政訴訟。這樣做，既尊重了相對人的選擇自由，又有助于追究行政復議委員會形式不作為(逾期不作出復議決定)和實質不作為對復議案件不認真審查草率維持了事)的法律責任，使相對人的訴權得到了保護，還有助于取消行政復議法中復議終局的規(guī)定，使司法最終裁決原則在行政法領域得到全面貫徹，使行政復議和行政訴訟這兩種救濟手段更好地銜接起來。也只有在行政相對人的自由選擇中，行政復議與行政訴訟制度的優(yōu)劣才能為相對人實際感知，二者才能在彼此的激烈的競爭中獲得成長，并共同強大起來。

注釋：

①參見姜明安著《行政法與行政訴訟法》第279頁，北京大學出版社，1999年版。

②參見蔡志方：《論訴愿與行政訴訟之關系》，載翁岳生教授祝壽論文集編輯委員會編：《當代公法理論》，738頁，臺北，月旦出版社股份有限公司，1993。

③統(tǒng)計資料顯示，在2000年至2002年間，全國各級行政復議機關復議案件的維持率分別為15%、52%和53.7%；山東省各級行政復議機關所受理的復議案件經(jīng)復議后又起訴到法院的比重分別為26.6%、38.2%和38.8%，這些案件最終被法院判決維持的分別為52%、13%和48%。參見劉東生（山東省人民政府法制辦公室）：《行政復議制度發(fā)展障礙分析》，全國依法行政理論研討會（2003年8月，，呼和浩特）論文匯編之五。這些數(shù)據(jù)反映了當下性橫復議制度在彌息行政糾紛，保障相對人合法權益上的乏力。

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