李軍國　宗宇翔

劃撥渠道過長、分配機制分割、財權(quán)與事權(quán)不匹配、官員考核與監(jiān)督機制不完善、決策機制不科學(xué)，是財政支農(nóng)資金使用效益不高的主要因素

進入21世紀(jì)以來，中央在全部實現(xiàn)農(nóng)業(yè)稅費減免的基礎(chǔ)上，開始加大對農(nóng)業(yè)的投入。以2004年開始，中央每年出臺的一號文件中，都有財政支農(nóng)強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)的舉措。無論是從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域，糧食直補、良種補貼、農(nóng)機具購置補貼、農(nóng)資綜合補貼等方面的各項補貼，還是在新農(nóng)村建設(shè)、農(nóng)村扶貧、支持農(nóng)村義務(wù)教育、發(fā)展農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)、建立農(nóng)村社會保障制度等領(lǐng)域，都有國家財政投入的影子。

縱觀十年來，中央出臺的財政支農(nóng)惠農(nóng)強農(nóng)的一系列政策，其密度之高，種類之全，力度之大，超過了新中國成立以來的任何一個時期。據(jù)財政部網(wǎng)站公布的數(shù)據(jù)，2013年全國公共財政支出14.02萬億，而財政用于上述領(lǐng)域的支農(nóng)支出已超過1.5萬億，財政支農(nóng)支出已占財政總支出的比重10%以上。然而，受現(xiàn)行行政管理體制和運行機制的束縛和制約，以及財政支農(nóng)資金管理運行中諸多漏洞的影響，大量財政支農(nóng)惠農(nóng)資金沒能發(fā)揮出預(yù)期效益。財政支農(nóng)資金“跑、冒、滴、漏”現(xiàn)象十分突出，浪費極為嚴(yán)重。每年國家審計署公布的審計報告中都涉及到財政支農(nóng)資金的嚴(yán)重違紀(jì)違規(guī)使用問題，包括項目尋租、擠占、挪用、截留、虛報冒領(lǐng)、貪污腐敗等。

這些問題已引起中央領(lǐng)導(dǎo)的高度重視和社會各界的高度關(guān)注，近幾年來中央出臺的一號文件中多次強調(diào)：“加強對財政支農(nóng)資金的管理和使用，創(chuàng)新涉農(nóng)資金運行機制，改革涉農(nóng)轉(zhuǎn)移支付制度，下放審批權(quán)限，有效整合財政農(nóng)業(yè)農(nóng)村投入，杜絕任何形式的擠占挪用、層層截留、虛報冒領(lǐng)，確保資金使用見到實效?！比绾谓鉀Q當(dāng)前財政支農(nóng)資金使用效益不高問題？筆者認為，必須要尋找現(xiàn)象背后的深層次原因，通過觀察、研究、分析，尋找到解決問題的途徑和辦法。

財政支農(nóng)惠農(nóng)資金劃撥渠道過長、層級過多

財政支農(nóng)惠農(nóng)資金的劃撥要經(jīng)過中央、省、市、縣、鄉(xiāng)甚至村委會的多級行政管理體系層層下?lián)埽绻畔⒉煌该?、監(jiān)管不到位，每一級都有可能發(fā)生“跑、冒、滴、漏”問題，最終出現(xiàn)“水到田頭干”的現(xiàn)象。而且這種組織管理體系是一種獨特的“黨政雙軌制”的組織管理模式和公共政策決策模式，因而，地方黨委掌握地區(qū)行政、社會、經(jīng)濟等各項事務(wù)的決策權(quán)。這種特殊的組織管理體系和決策模式，造成了財政支農(nóng)惠農(nóng)項目安排和資金使用在實際操作中的流通層級、渠道要比原先多，最終到達使用者或受益農(nóng)戶的手中時，支農(nóng)資金流失的規(guī)模和概率也將相應(yīng)增加。財政支農(nóng)資金劃撥渠道過長、涉及部門過多，使監(jiān)管無法實現(xiàn)全過程、全方位的無縫覆蓋，不僅增加了監(jiān)管的資金成本和技術(shù)難度，也導(dǎo)致財政支農(nóng)惠農(nóng)資金的流失。

條塊分割的財政支農(nóng)惠農(nóng)資金分配機制

與財政支農(nóng)資金劃撥層次多、渠道長相對應(yīng)的是現(xiàn)行的財政支農(nóng)惠農(nóng)資金的“條塊分割”體制所帶來的問題?，F(xiàn)行財政支農(nóng)惠農(nóng)項目與資金分配，多數(shù)采取“切塊分割，順條劃撥”的分配機制。為照顧各部門的利益，有限的中央財政支農(nóng)惠農(nóng)資金被分配給十幾個部委，項目的決策權(quán)掌握在各個職能部門手中。由于處于決策頂層，項目安排只能規(guī)定投資方向，具體項目如何規(guī)劃，由誰負責(zé)，什么時間和地點實施，需要多少資金，各主管部門應(yīng)負擔(dān)多大比重等問題，在當(dāng)前部門職能分割的情況下無法統(tǒng)籌安排，造成項目資金使用出現(xiàn)撒胡椒面的情況。

在這種管理方式下，如果支農(nóng)資金在使用方向、實施范圍、建設(shè)內(nèi)容、項目安排等方面不能充分協(xié)調(diào)，不能明確責(zé)任或者各自強調(diào)部門利益，勢必導(dǎo)致支農(nóng)惠農(nóng)項目面廣、點多、單個項目投資額度小，甚至出現(xiàn)嚴(yán)重的重復(fù)投資和交叉管理問題，導(dǎo)致支農(nóng)項目效益低下，支農(nóng)資金浪費嚴(yán)重。

在現(xiàn)實中，就是如此。由于條塊分割的存在，政府各部門職責(zé)不清，出現(xiàn)問題相互推諉；政出多門，有時相互矛盾、相互沖突；多頭管理，條塊分割，力量分散，不便于資金的統(tǒng)一管理和統(tǒng)籌安排，不能形成合力；同一地區(qū)有多個項目，其中一個項目的資金來自多個渠道，項目管理混亂，不便于監(jiān)督檢查，難以開展科學(xué)準(zhǔn)確的績效考核，為地方政府和利益集團提供了設(shè)租尋租的機會，留下套取國家支農(nóng)惠農(nóng)項目資金的隱患，也增加了項目申請單位的邊際成本，造成資源無謂的流失。

財權(quán)與事權(quán)不相匹配的體制性矛盾

盡管1994年的分稅制改革對中央和地方進行了事權(quán)的劃分，但具體界定比較模糊，哪些事務(wù)由地方政府獨立行使，哪些是在中央領(lǐng)導(dǎo)下由地方政府實施，一直沒有明確劃分，導(dǎo)致各級政府之間的職責(zé)權(quán)限界定不清晰。很多中央負責(zé)事權(quán)的具體實施需要地方基層政府按中央決策去貫徹執(zhí)行或配合執(zhí)行，這種“中央請客，地方買單”的做法，無疑讓地方政府的財政負擔(dān)雪上加霜。

隨著行政體制改革的深入，政府職能從管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變，缺口呈現(xiàn)出逐漸擴大的趨勢。特別是取消農(nóng)業(yè)稅和各種面向農(nóng)民的不合理集資收費攤派后，徹底切斷了縣鄉(xiāng)基層政府的主要經(jīng)濟來源，直接削弱了鄉(xiāng)級政府財力和資源動員的能力與動力。

基層政府農(nóng)業(yè)投入資金短缺不僅導(dǎo)致新的公共品供給不足，而且造成已有公共品損毀嚴(yán)重，如農(nóng)田水利設(shè)施年久失修、農(nóng)村道路坑洼不平等現(xiàn)象在各地均普遍存在。與此同時，中央政府不斷出臺各種支農(nóng)惠農(nóng)的減收增支政策和達標(biāo)運動，超出眾多經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱地區(qū)基層縣鄉(xiāng)政府的財政承受能力，導(dǎo)致縣鄉(xiāng)財政狀況日益惡化。財權(quán)上收、事權(quán)下壓造成的巨大資金收支缺口，使基層政府既無力、也無心提供農(nóng)村公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。它們將主要精力放在彌補資金缺口上，將主要資金用于發(fā)放工資、保障機構(gòu)正常運轉(zhuǎn)、償還公共負債和完成上級分派、轉(zhuǎn)嫁的硬性指標(biāo)和任務(wù)，以至于地方基層政府不得不截留挪用上級部門下達的各種資金。

現(xiàn)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核任用與監(jiān)督機制不完善

現(xiàn)行的黨政干部考核與晉升管理體制的異化激勵與約束所帶來的問題是不容忽視的。從激勵的角度看，如果官員希望在任期內(nèi)獲得晉升機會，就必須要超額完成上級下達的任務(wù)和指標(biāo)，在信息不對稱和業(yè)績無法直接比較的情況下，導(dǎo)致同級官員在支農(nóng)建設(shè)中，只重數(shù)量、不重質(zhì)量的惡性競爭和項目決策短期化、政績化問題。從約束角度看，崗位責(zé)任制和一票否決權(quán)對官員產(chǎn)生巨大政治壓力，他們必須想盡辦法完成上級分派的指標(biāo)任務(wù)，或者選擇性執(zhí)行那些在考核中占有重要位置、能決定個人政治前途的硬指標(biāo)。在無法完成上級任務(wù)的情況下，下級地方政府之間會形成共謀，采取虛報、編造數(shù)字等方式應(yīng)付上級分配的任務(wù)，欺騙上級的檢查，致使實際執(zhí)行背離政策初衷和目的。

問題的根源既有下級官員的貪污腐敗和不作為，也有來自上級的壓力和制度缺陷。譬如，黨政干部任期制和年齡要求也會對官員行為產(chǎn)生制約。如果各級官員在規(guī)定的年齡內(nèi)不能升遷，將會被科層制淘汰，各種權(quán)力和待遇隨之下降，這也迫使官員想盡辦法謀求晉升。

又如，地方領(lǐng)導(dǎo)干部的任期不穩(wěn)定，任職時間短，助長了干部追求政績的超常規(guī)短期行為。國內(nèi)學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)，縣委書記的任期平均為3.8年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記的任期更短，90%的人任期不滿3年。越是基層干部，任期越短，流動越快。任期短期化導(dǎo)致領(lǐng)導(dǎo)決策行為的短期化，追求見效快、看得見的形象工程、政績工程，便成為領(lǐng)導(dǎo)干部的理性選擇，而一把手負責(zé)制也為其決策提供了便利。

為完成上級部門下達的剛性任務(wù)，地方政府會不顧當(dāng)?shù)氐膶嶋H經(jīng)濟、社會、自然環(huán)境條件，采取各種合法或非法手段完成任務(wù)目標(biāo)，作為保住官位和進一步升遷的砝碼。項目規(guī)劃設(shè)計缺乏適用性和長期性，選擇決策機制缺乏民主性和科學(xué)性，必然造成低效或無效投資，產(chǎn)生極大的資金和資源浪費。

支農(nóng)項目的申請、審批缺乏科學(xué)化和民主化的決策機制

決策者如果在進行判斷性決策時不依賴公共知識和個人知識，缺乏前期的實地調(diào)研和科學(xué)論證，將會導(dǎo)致有些項目的決策取決于個人偏好和主觀愿望，領(lǐng)導(dǎo)人意志替代了農(nóng)民意愿，領(lǐng)導(dǎo)人的許諾和批示效果強于科學(xué)的論證，導(dǎo)致立項存在很大的盲目性。立項時易出現(xiàn)“人情項目、關(guān)系項目、面子項目、送錢項目”，拉關(guān)系、跑項目、權(quán)力尋租會成為立項審批獲得通過的捷徑。這種非規(guī)范的立項模式，一方面導(dǎo)致無法按照農(nóng)村實際需求科學(xué)安排項目實施的優(yōu)先序，急需建設(shè)的項目被無限期拖延，“政績工程”、“形象工程”被優(yōu)先立項；另一方面造成有關(guān)系、拉關(guān)系的地方投資立項扎堆，沒關(guān)系的地方長時間申請不到項目，從而造成項目投資的邊際效用遞減，資金配置低效，不公平程度加劇，資金浪費問題嚴(yán)重。

近年來國內(nèi)學(xué)者大量研究結(jié)果顯示，上級政府投資農(nóng)村公共項目數(shù)量與村委會到硬化公路的距離和本村在縣鄉(xiāng)政府工作的人數(shù)兩個變量正相關(guān)，證明在農(nóng)村公共物品供給中存在“面子工程”和“形象工程”，而且人際關(guān)系會顯著影響公共物品的供給。還有一些地方政府以社會公共需求為名，按照計劃經(jīng)濟的思路配置資源，將財政資金用于生產(chǎn)性和盈利性領(lǐng)域，大搞招商引資和政府公司化，出現(xiàn)了與民爭利的問題，財政支農(nóng)惠農(nóng)資金的使用偏離了公共財政的職能和目的。

信息、權(quán)力與責(zé)任不對稱導(dǎo)致政府決策失誤

非對稱信息條件下出臺“一刀切”的政策，導(dǎo)致中央政策的無效率，甚至出現(xiàn)破壞性結(jié)果。中央政府要想順利實現(xiàn)國家支農(nóng)惠農(nóng)目標(biāo)，必須依賴各級地方政府，而且需要農(nóng)戶的積極參與來補充和平衡。在制定農(nóng)村公共物品供給政策時，面對眾多的基層地方政府，中央政府處于信息劣勢，很難低成本地觀察到地方政府官員的業(yè)績和努力程度，這意味著中央很難做到事先與地方政府簽訂有效的激勵契約，并在事后實施有效監(jiān)督。而且，中央政府并非農(nóng)村公共物品的直接受益人，而事先識別和事后監(jiān)督地方政府的代理人活動需要支付很高的監(jiān)管成本。中央政府相關(guān)部門官員的個人收益和監(jiān)督成本不對等，使其缺乏積極行為動機，檢查監(jiān)督流于形式，甚至出現(xiàn)監(jiān)督者與代理人合謀侵占國家惠農(nóng)資源的情況。因此，政府制定政策時出發(fā)點是好的，但是一刀切的政策剛性過強，不夠靈活，與各地實際情況無法很好切合時又不能據(jù)實調(diào)整，在政策實行中又忽視執(zhí)行的扭曲因素和有效監(jiān)督，結(jié)果造成政策效果與意圖脫節(jié)甚至相悖，使一項好政策產(chǎn)生壞結(jié)果，進而變成一項錯誤決策。

（作者單位分別為中共吉林省委黨校、中國農(nóng)村財經(jīng)研究會）