姚蔚

如果“目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼制度”在大豆和棉花兩個(gè)品種上試行成功，則將進(jìn)一步推廣到小麥、稻谷、玉米等主要糧食品種，并取代成本高昂、副作用明顯的“農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持制度”

農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼是一國(guó)政府對(duì)本國(guó)農(nóng)業(yè)支持與保護(hù)體系中最主要、最常用的政策工具，是政府對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、流通和貿(mào)易進(jìn)行的轉(zhuǎn)移支付。其目的是保證本國(guó)農(nóng)業(yè)安全、維護(hù)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格穩(wěn)定和保障農(nóng)民收入。從農(nóng)民受益的方式來(lái)看，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼可以進(jìn)一步細(xì)分為價(jià)格支持（間接補(bǔ)貼）與直接補(bǔ)貼兩種方式。

對(duì)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持政策與農(nóng)戶直接補(bǔ)貼政策的利弊評(píng)價(jià)包含以下兩個(gè)方面：第一從短期以及長(zhǎng)期角度來(lái)看，其相關(guān)經(jīng)濟(jì)收益和成本的數(shù)量及分布情況；第二在資金支持以及執(zhí)行這些政策的便利程度。

價(jià)格支持與收入補(bǔ)貼政策的比較

農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持與種植者直接補(bǔ)貼安排作為農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的兩種方式，具有不同的經(jīng)濟(jì)收益及成本，而且其各自的融資渠道和政策操作性也有所不同。所有這些都包涵著重要的政策含義。

在短期內(nèi)，一國(guó)政府采用農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持政策能夠在不加大政府財(cái)政負(fù)擔(dān)的同時(shí)，提高農(nóng)戶的收入，但其代價(jià)是對(duì)本國(guó)消費(fèi)者造成的福利損失要遠(yuǎn)大于農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者從政府那里獲得的收入補(bǔ)貼。農(nóng)產(chǎn)品種植者直接補(bǔ)貼的社會(huì)成本支出或許僅占農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持政策全部社會(huì)成本的一半。但是，上述兩種可替代的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策并非萬(wàn)能，當(dāng)且僅當(dāng)是需求的暫時(shí)減少，而非供給的非正常增加導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格持續(xù)下降時(shí)，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持政策或者種植者直接補(bǔ)貼安排才能夠發(fā)揮最大的作用，并增加農(nóng)產(chǎn)品種植者的收入。

在長(zhǎng)期內(nèi)，一國(guó)政府采用農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持政策，將無(wú)法取得短期內(nèi)的財(cái)政資金“杠桿”效果，并將大大增加政府的財(cái)政支出，由此進(jìn)一步導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品過(guò)剩以及資源的錯(cuò)誤配置。價(jià)格支持政策的長(zhǎng)期效果要遠(yuǎn)差于對(duì)種植者直接進(jìn)行補(bǔ)貼，至少直接補(bǔ)貼政策不會(huì)引起消費(fèi)者福利的損失以及經(jīng)濟(jì)資源的錯(cuò)誤配置。但在長(zhǎng)期內(nèi)，直接補(bǔ)貼政策的執(zhí)行效果也要進(jìn)一步細(xì)分為兩種情況：一是政府直接補(bǔ)貼與農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量無(wú)關(guān)，則農(nóng)產(chǎn)品種植者直接補(bǔ)貼安排的長(zhǎng)期效果，對(duì)于經(jīng)濟(jì)效率以及農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)價(jià)格沒(méi)有任何影響，其政策效果僅僅相當(dāng)于一筆“獎(jiǎng)金”；二是政府直接補(bǔ)貼以農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量為基礎(chǔ)，則推行直接補(bǔ)貼安排的長(zhǎng)期效果相當(dāng)于減少農(nóng)戶的成本投入，并將導(dǎo)致供給曲線的右移，其結(jié)果是一方面造成農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)價(jià)格下降，另一方面也不斷增加了政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。最終以農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量為基礎(chǔ)的政府直接補(bǔ)貼長(zhǎng)期安排將導(dǎo)致農(nóng)戶依然獲得農(nóng)產(chǎn)品種植的平均利潤(rùn)，而政府財(cái)政補(bǔ)貼的實(shí)際利益則由全體消費(fèi)者來(lái)分配。

中國(guó)農(nóng)業(yè)價(jià)格支持政策的問(wèn)題

從實(shí)際執(zhí)行效果看，隨著中國(guó)農(nóng)業(yè)價(jià)格支持政策的實(shí)施，在實(shí)現(xiàn)其最初設(shè)計(jì)的政策目標(biāo)的同時(shí)，政策的負(fù)面效應(yīng)也逐漸顯現(xiàn)。

一是市場(chǎng)機(jī)制扭曲。收儲(chǔ)數(shù)量過(guò)多，影響了市場(chǎng)機(jī)制的發(fā)揮，不利于產(chǎn)業(yè)鏈健康發(fā)展。不限量的收儲(chǔ)政策導(dǎo)致儲(chǔ)備糧棉油庫(kù)存遠(yuǎn)超常年儲(chǔ)備，背離了“托底收購(gòu)”的政策初衷；同時(shí)，流通、加工各類市場(chǎng)主體正常經(jīng)營(yíng)積極性下降，交儲(chǔ)成為唯一目標(biāo)，形成事實(shí)上的國(guó)家統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)，阻礙了多元市場(chǎng)主體的發(fā)育和產(chǎn)業(yè)鏈健康發(fā)展。以紡織行業(yè)為例，國(guó)內(nèi)棉花價(jià)格在臨儲(chǔ)政策支撐下高位運(yùn)行，導(dǎo)致國(guó)內(nèi)棉花價(jià)格甚至高于進(jìn)口棉紗價(jià)格，紡織企業(yè)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力受到削弱，市場(chǎng)份額不斷降低，企業(yè)開(kāi)工率普遍不足，利潤(rùn)下降，整個(gè)行業(yè)舉步維艱，經(jīng)營(yíng)持續(xù)低迷。

二是國(guó)家收儲(chǔ)價(jià)格制定進(jìn)退兩難。當(dāng)前國(guó)內(nèi)勞動(dòng)力、土地等生產(chǎn)要素價(jià)格上升，國(guó)內(nèi)糧食三大品種價(jià)格比國(guó)際市場(chǎng)每噸普遍高600元以上。如果繼續(xù)提高托市價(jià)格，勢(shì)必進(jìn)一步拉大與國(guó)際大宗農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的差距，導(dǎo)致進(jìn)口進(jìn)一步激增；不提高托市價(jià)格又會(huì)打擊農(nóng)民生產(chǎn)積極性，危及國(guó)家戰(zhàn)略安全。2014年，中國(guó)糧食進(jìn)口數(shù)量2008.4億斤，較托市政策實(shí)施前的2003年增加332%。棉花臨儲(chǔ)政策實(shí)施的2011-2013年，國(guó)內(nèi)棉花進(jìn)口數(shù)量平均達(dá)到421.5萬(wàn)噸，是國(guó)內(nèi)棉花產(chǎn)量的61%，較臨儲(chǔ)前的2010年增長(zhǎng)48%。2013年全年進(jìn)口棉花415萬(wàn)噸，其中配額外全關(guān)稅進(jìn)口66萬(wàn)噸，同比增長(zhǎng)近一倍，關(guān)稅配額的“防火墻”作用基本喪失。

三是過(guò)量收儲(chǔ)造成各方面壓力劇增。糧棉庫(kù)存、內(nèi)外價(jià)差、進(jìn)口數(shù)量、加工企業(yè)經(jīng)營(yíng)成本、財(cái)政補(bǔ)貼、信貸資金占用、潛在風(fēng)險(xiǎn)和監(jiān)管壓力等方面居高不下。2014年，國(guó)家財(cái)政臨儲(chǔ)糧油利費(fèi)補(bǔ)貼385億元，最低收購(gòu)價(jià)糧油利費(fèi)補(bǔ)貼218億元，財(cái)政負(fù)擔(dān)沉重。棉花按照目前的庫(kù)存水平預(yù)測(cè)，國(guó)家財(cái)政每年需投入超過(guò)160億元的利息和保管費(fèi)用；根據(jù)國(guó)儲(chǔ)棉競(jìng)賣(mài)底價(jià)測(cè)算，潛虧已超過(guò)250億元。此外，糧棉長(zhǎng)期儲(chǔ)存陳化降質(zhì)損失也需國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)。

農(nóng)業(yè)收入補(bǔ)貼政策的現(xiàn)實(shí)

中國(guó)現(xiàn)有農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的基本政策框架以“四補(bǔ)貼”為主體，其他補(bǔ)貼為補(bǔ)充。即種糧直接補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合直補(bǔ)、農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼為基礎(chǔ)的“四補(bǔ)貼”，同時(shí)又納入了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)重點(diǎn)生產(chǎn)環(huán)節(jié)補(bǔ)貼、防災(zāi)減災(zāi)穩(wěn)產(chǎn)增產(chǎn)重大關(guān)鍵技術(shù)補(bǔ)助等新的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，符合中國(guó)現(xiàn)階段國(guó)情的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度框架已基本成型。經(jīng)過(guò)近10年的發(fā)展，中國(guó)農(nóng)業(yè)收入補(bǔ)貼規(guī)模已經(jīng)由2004年的116億元增長(zhǎng)到2014年的2000億元。

在2004-2013年之間，為了確保大宗農(nóng)產(chǎn)品基本自足的戰(zhàn)略目標(biāo)，中國(guó)采取的是同步加大農(nóng)業(yè)價(jià)格支持與收入補(bǔ)貼力度的政策，并取得了糧食生產(chǎn)“十連增”的不俗成績(jī)。但鑒于采用了十年的農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持政策已無(wú)法取得短期內(nèi)的財(cái)政資金“杠桿”效果，使得政府財(cái)政負(fù)擔(dān)日益沉重，并由此進(jìn)一步導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品過(guò)剩以及資源的錯(cuò)誤配置。自2014年開(kāi)始，中央政府開(kāi)始對(duì)棉花和大豆兩個(gè)品種試行“目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼制度”，也即“第五種補(bǔ)貼政策”。按照現(xiàn)行政策設(shè)計(jì)的思路，如果“目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼制度”在大豆和棉花兩個(gè)品種上試行成功，則將進(jìn)一步推廣到小麥、稻谷、玉米等主要糧食品種作物，并取代成本高昂、副作用明顯的“農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持制度”。那么，“目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼”能夠替代“價(jià)格支持”政策嗎？或者說(shuō)“目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼政策”能夠起到既提高農(nóng)民收入又確保主要糧食品種穩(wěn)定高產(chǎn)嗎？

事實(shí)上，從2004年至今，中國(guó)在農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼方面已經(jīng)逐步確立起以“農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持政策”為主，以農(nóng)業(yè)“四補(bǔ)貼”為輔的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼體系，其中“農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持政策”主要起引導(dǎo)大宗農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格穩(wěn)步上升，刺激農(nóng)戶增加產(chǎn)量的作用，而農(nóng)業(yè)“四補(bǔ)貼”則與農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量脫鉤，且不隨生產(chǎn)成本、市場(chǎng)形勢(shì)而變化，對(duì)于經(jīng)濟(jì)效率以及農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)價(jià)格沒(méi)有任何影響，其政策效果越來(lái)越類似于一筆“獎(jiǎng)金”。如果按照現(xiàn)行政策設(shè)計(jì)的思路，用“目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼”替代“價(jià)格支持”政策，從短期來(lái)看，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼無(wú)非增加了“第五種補(bǔ)貼”，從長(zhǎng)期來(lái)看，中國(guó)與大宗農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量相掛鉤的補(bǔ)貼體系將逐步過(guò)渡到與產(chǎn)量脫鉤的補(bǔ)貼體系，其背后隱含的政策含義是放棄穩(wěn)定增加產(chǎn)量，而單純以提高農(nóng)民收入為主要目標(biāo)，與中國(guó)目前的基本國(guó)情并不相符，屬于高投入、低公平度、低效率的政策調(diào)整。

由于2014年才開(kāi)始在棉花和大豆兩個(gè)品種試行“目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼制度”，系統(tǒng)評(píng)估該政策的效果還為時(shí)尚早，但從執(zhí)行的初步情況來(lái)看，該制度體系存在以下三方面問(wèn)題。

一是政策體系設(shè)計(jì)簡(jiǎn)單，但操作異常復(fù)雜。以棉花目標(biāo)價(jià)格改革試點(diǎn)為例，2014年國(guó)家公布的棉花目標(biāo)價(jià)格為19800元/噸，目標(biāo)價(jià)格按照成本加基本收益確定，當(dāng)市場(chǎng)價(jià)格低于目標(biāo)價(jià)格時(shí)，按差價(jià)補(bǔ)貼棉花生產(chǎn)者。試點(diǎn)地區(qū)制定統(tǒng)一的棉花目標(biāo)價(jià)格，價(jià)格水平一年一定。市場(chǎng)價(jià)格采價(jià)時(shí)間為集中上市期試點(diǎn)地區(qū)棉農(nóng)棉花平均銷(xiāo)售價(jià)格。補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)由國(guó)家根據(jù)目標(biāo)價(jià)格與市場(chǎng)價(jià)格的差價(jià)和國(guó)家統(tǒng)計(jì)局調(diào)查的棉花產(chǎn)量測(cè)算。但由于補(bǔ)貼的實(shí)際操作過(guò)于復(fù)雜，極易導(dǎo)致政策執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)偏差，且偏差出現(xiàn)后的主體責(zé)任也很難認(rèn)定。

二是政策目標(biāo)指向不清晰。面積和產(chǎn)量申報(bào)多環(huán)節(jié)存在人為推定因素，目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼與農(nóng)戶實(shí)際銷(xiāo)售價(jià)格和實(shí)際產(chǎn)量脫節(jié)。目前，一個(gè)棉農(nóng)的種植面積需要7遍層層核實(shí)，產(chǎn)量確認(rèn)區(qū)分本地交售和異地交售，補(bǔ)貼方式區(qū)分面積補(bǔ)貼和產(chǎn)量補(bǔ)貼，其中多個(gè)環(huán)節(jié)存在人為推定、統(tǒng)計(jì)匯總和分解到戶。每一次的統(tǒng)計(jì)過(guò)程就是一次信息失真的過(guò)程，再加上目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼以試點(diǎn)地區(qū)棉農(nóng)交售棉花的平均價(jià)格為準(zhǔn)，與農(nóng)戶實(shí)際銷(xiāo)售價(jià)格無(wú)關(guān)，補(bǔ)貼統(tǒng)計(jì)產(chǎn)量也與農(nóng)戶實(shí)際產(chǎn)量脫節(jié)，由此將導(dǎo)致目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼政策變異為單純的“第五種農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策”，而無(wú)法承擔(dān)起穩(wěn)定大宗農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量的重?fù)?dān)。

三是補(bǔ)貼資金分批多次到位，存在較長(zhǎng)的時(shí)滯效應(yīng)。按現(xiàn)行制度設(shè)計(jì)，一季棉花的種植補(bǔ)貼要在半年內(nèi)分成四次完成。2014年11月，財(cái)政部第一批預(yù)撥補(bǔ)貼資金到位，新疆自治區(qū)第一批預(yù)撥資金的兌付對(duì)象全部為基本農(nóng)戶，畝均補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為191元/畝。2015年1月，第二批預(yù)撥補(bǔ)貼資金到位后，已獲得每畝191元補(bǔ)貼的基本農(nóng)戶按照33元/畝標(biāo)準(zhǔn)兌付第二批預(yù)撥資金，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位和因漏報(bào)面積未取得第一批補(bǔ)貼的基本農(nóng)戶按照224元/畝的標(biāo)準(zhǔn)兌付。2015年3月底之前，按照面積補(bǔ)貼43.63元/畝，籽棉交售量補(bǔ)貼陸地棉0.688元/公斤、特種棉0.893元/公斤，撥付第三批和第四批補(bǔ)貼。

政策建議

1.按收入補(bǔ)貼思路改造當(dāng)前的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系。中國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的政策目標(biāo)一是確保大宗農(nóng)產(chǎn)品穩(wěn)定高產(chǎn)；二是持續(xù)提高農(nóng)民收入。而農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持政策作為當(dāng)前農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度體系的核心，其支柱作用也恰恰體現(xiàn)在通過(guò)價(jià)格支持刺激農(nóng)產(chǎn)品供給上。如果價(jià)格支持政策退出，那么替代政策也必須承擔(dān)起確保大宗農(nóng)產(chǎn)品穩(wěn)定高產(chǎn)的首要政策目標(biāo)。反觀現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼體系，只有農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的補(bǔ)貼政策自始至終與產(chǎn)量相銜接。因此，建議改造農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系，使其在承擔(dān)起農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼核心支柱職能的同時(shí)，達(dá)到高投入、高公平度、高效率的政策目標(biāo)。

當(dāng)前，中國(guó)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)一直沿著風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償?shù)脑O(shè)計(jì)思路在穩(wěn)步推進(jìn)。未來(lái)，如果選擇農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)作為農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼體系核心支柱，進(jìn)一步通過(guò)“綠箱政策”措施加大對(duì)農(nóng)業(yè)支持力度，其主要調(diào)整包括三個(gè)方面。

一是將目前農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償設(shè)計(jì)思路調(diào)整為收入補(bǔ)貼設(shè)計(jì)思路。政策調(diào)整的核心是由以前的“保產(chǎn)量”調(diào)整為“保收入。當(dāng)然，“保收入”的前提條件是產(chǎn)量要穩(wěn)產(chǎn)、高產(chǎn)，而非任意撂荒土地情況下的保收入。具體來(lái)講就是將原來(lái)政府財(cái)政與參保農(nóng)戶共同分擔(dān)未來(lái)不確定的農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的政策工具，調(diào)整為農(nóng)戶收入補(bǔ)貼的一種方式，在農(nóng)戶實(shí)現(xiàn)穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)的情況下，通過(guò)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的收入保障契約條款，確保農(nóng)戶取得較高的種植收益；在農(nóng)戶面臨自然災(zāi)害，出現(xiàn)減產(chǎn)虧損的情況下，通過(guò)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償契約條款，確保農(nóng)戶的前期投入和物化勞動(dòng)能夠得到風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償。

二是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的政府補(bǔ)貼機(jī)制要建立在支持自由競(jìng)爭(zhēng)、補(bǔ)充市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)不足的基礎(chǔ)上。需要建立必要的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)機(jī)制，使更多的社會(huì)組織和商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)加入到農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的行列，將傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)變?yōu)榕c區(qū)域經(jīng)濟(jì)和企業(yè)利益密切相關(guān)的事業(yè)，使經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的商業(yè)保險(xiǎn)公司在追逐自身經(jīng)濟(jì)利益的同時(shí)，高效率地完成農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的分保業(yè)務(wù)。

三是設(shè)立政策性中國(guó)農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)公司。其職能可以歸納為以下四個(gè)方面：首先，通過(guò)再保險(xiǎn)機(jī)制，有效連接資本市場(chǎng)與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)，一方面起到在全國(guó)范圍內(nèi)分散風(fēng)險(xiǎn)的作用；另一方面也通過(guò)資本市場(chǎng)定期融入巨額的流動(dòng)性資本以滿足商業(yè)保險(xiǎn)公司理賠農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品的流動(dòng)性資金需要，并進(jìn)而降低或分擔(dān)財(cái)政承擔(dān)的潛在農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任。其次，專司負(fù)責(zé)精算農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率，設(shè)計(jì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品，審核各個(gè)參與經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的商業(yè)保險(xiǎn)公司和再保險(xiǎn)公司的資格及其所做的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，然后審定補(bǔ)貼數(shù)額。第三，承擔(dān)對(duì)商業(yè)性保險(xiǎn)公司的經(jīng)營(yíng)費(fèi)用補(bǔ)貼及保費(fèi)補(bǔ)貼等職能。第四，承擔(dān)“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)信息管理系統(tǒng)”建立、更新和維護(hù)職能，以準(zhǔn)確甄別和確定各農(nóng)戶的產(chǎn)量、種植面積、保險(xiǎn)理賠等情況。

2.按托市思路適度調(diào)整現(xiàn)行農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持政策體系。中國(guó)現(xiàn)行的糧食最低收購(gòu)價(jià)政策、糧油臨時(shí)收儲(chǔ)政策和棉花臨時(shí)收儲(chǔ)政策等三類農(nóng)業(yè)價(jià)格支持政策工具。在2004年設(shè)計(jì)之初，其啟動(dòng)機(jī)制具有預(yù)備性，只有在出現(xiàn)市場(chǎng)收購(gòu)價(jià)格下跌到最低收購(gòu)價(jià)或臨儲(chǔ)收購(gòu)價(jià)以下時(shí)，中央政府才啟動(dòng)這一政策；啟動(dòng)之后，在收購(gòu)一定數(shù)量、市場(chǎng)收購(gòu)價(jià)格回升到最低收購(gòu)價(jià)或臨儲(chǔ)收購(gòu)價(jià)格以上時(shí)則停止收購(gòu)。這一機(jī)制一直到2007年都是按照“托市”的思路在運(yùn)行。從2008年起，農(nóng)業(yè)價(jià)格支持政策放棄“托市”思路，轉(zhuǎn)變?yōu)橐龑?dǎo)大宗農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)價(jià)格連年持續(xù)走高的工具，并運(yùn)行至今。未來(lái)，在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)承擔(dān)起“保產(chǎn)量”和“保收入”兩項(xiàng)核心職能的前提下，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持政策體系可回歸“托市”思路，但建議在兩方面進(jìn)行適度調(diào)整。

一是托市價(jià)格要參照同品種進(jìn)口大宗農(nóng)產(chǎn)品到岸完稅價(jià)，并適度下浮。這由中國(guó)當(dāng)前大宗農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格全面高于國(guó)際市場(chǎng)價(jià)格的國(guó)情決定。近十年的農(nóng)業(yè)價(jià)格支持政策實(shí)踐也一再證明，要尊重市場(chǎng)定價(jià)原則，可在短期內(nèi)適度通過(guò)價(jià)格支持政策對(duì)市場(chǎng)機(jī)制的缺陷進(jìn)行必要的補(bǔ)充，而不能將價(jià)格支持政策長(zhǎng)期化，否則價(jià)格的扭曲將導(dǎo)致沉重的財(cái)政負(fù)擔(dān)和過(guò)度的消費(fèi)者福利損失。

二是政策實(shí)施區(qū)域要覆蓋全國(guó)，一視同仁。限于財(cái)政補(bǔ)貼的實(shí)力，中國(guó)糧食最低收購(gòu)價(jià)政策、糧油臨時(shí)收儲(chǔ)政策和棉花臨時(shí)收儲(chǔ)政策實(shí)施區(qū)域僅限于規(guī)定品種的重點(diǎn)主產(chǎn)區(qū)，而非政策執(zhí)行區(qū)域市場(chǎng)價(jià)格完全放開(kāi)。這種政策導(dǎo)致的市場(chǎng)分割造成了實(shí)事上的大宗農(nóng)產(chǎn)品區(qū)域價(jià)格雙軌制。未來(lái)，作為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)收入補(bǔ)貼的二線托底政策，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持政策將不再以巨額財(cái)政支出為代價(jià)，承擔(dān)價(jià)格支撐作用，其職能轉(zhuǎn)變?yōu)榉€(wěn)定農(nóng)戶心理收入預(yù)期，平抑大宗農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格短期內(nèi)的劇烈波動(dòng)。因此，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持政策應(yīng)該與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)同步做到覆蓋全國(guó)，一視同仁。

3.按“穩(wěn)價(jià)格、提收入、調(diào)結(jié)構(gòu)、促轉(zhuǎn)型”的思路統(tǒng)籌規(guī)劃農(nóng)業(yè)收入補(bǔ)貼政策與價(jià)格支持政策的調(diào)整。為增強(qiáng)農(nóng)業(yè)收入補(bǔ)貼的指向性、精準(zhǔn)性和實(shí)效性，加大對(duì)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)支持力度，提高農(nóng)業(yè)收入補(bǔ)貼政策效能，中央政府決定從2015年調(diào)整完善農(nóng)作物良種補(bǔ)貼、種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼和農(nóng)資綜合補(bǔ)貼等三項(xiàng)補(bǔ)貼政策，并在部分區(qū)域試點(diǎn)將上述三項(xiàng)補(bǔ)貼政策合并為“農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼”。補(bǔ)貼對(duì)象為所有擁有耕地承包權(quán)的種地農(nóng)民，享受補(bǔ)貼的農(nóng)民要做到耕地不撂荒，地力不降低；補(bǔ)貼資金與耕地面積或播種面積掛鉤，并嚴(yán)格掌握補(bǔ)貼政策界限。此次農(nóng)業(yè)收入補(bǔ)貼政策調(diào)整完善恰逢其時(shí)，能夠在一定程度上調(diào)動(dòng)生產(chǎn)積極性。但遺憾的是，當(dāng)前農(nóng)業(yè)收入補(bǔ)貼政策的調(diào)整與農(nóng)業(yè)價(jià)格支持政策的調(diào)整各自為政，未能做到統(tǒng)籌規(guī)劃，同步推進(jìn)。一方面是“目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼”替代“價(jià)格支持”政策帶來(lái)的市場(chǎng)價(jià)格斷崖式下降預(yù)期，以及由此帶來(lái)的連鎖性市場(chǎng)負(fù)面反饋；另一方面是整合農(nóng)業(yè)收入補(bǔ)貼方式，加大補(bǔ)貼力度帶來(lái)的政策利好。這種不同步的政策調(diào)整將產(chǎn)生政策逆周期和順周期的疊加震蕩，對(duì)于市場(chǎng)的擾動(dòng)作用反而更大。

未來(lái)，建議按照“穩(wěn)價(jià)格、提收入、調(diào)結(jié)構(gòu)、促轉(zhuǎn)型”的思路，在明確農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系承擔(dān)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼核心支柱職能的前提下，統(tǒng)籌規(guī)劃農(nóng)業(yè)收入補(bǔ)貼政策與農(nóng)業(yè)價(jià)格支持政策的調(diào)整，力爭(zhēng)做到政策調(diào)整環(huán)環(huán)相扣，互相協(xié)同，整體推進(jìn)。其中，“穩(wěn)價(jià)格”是農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策調(diào)整的前提。這里的穩(wěn)價(jià)格除了指穩(wěn)定大宗農(nóng)產(chǎn)品現(xiàn)貨市場(chǎng)價(jià)格以外，更重要的是穩(wěn)定未來(lái)市場(chǎng)價(jià)格預(yù)期。如果價(jià)格預(yù)期不穩(wěn)，就會(huì)一再出現(xiàn)2014年棉花目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼政策實(shí)施過(guò)程中的價(jià)格斷崖式下降和價(jià)格信號(hào)失真情況?！疤崾杖搿敝饕侵柑岣邔?duì)種糧農(nóng)戶的收入補(bǔ)貼力度。這方面的改革中央政府已經(jīng)在2015年進(jìn)行了全面部署。但要指出的是，“穩(wěn)價(jià)格”是“提收入”的前提，如果價(jià)格預(yù)期不穩(wěn)，即便提高種糧農(nóng)戶的收入補(bǔ)貼力度，政策效果也會(huì)大打折扣。“調(diào)結(jié)構(gòu)”主要是指調(diào)整農(nóng)業(yè)收入補(bǔ)貼政策的補(bǔ)貼方向、深度和范圍，并將農(nóng)戶收入補(bǔ)貼的發(fā)放與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的投保、定損、理賠情況相銜接?！按俎D(zhuǎn)型”主要指通過(guò)統(tǒng)籌規(guī)劃農(nóng)業(yè)收入補(bǔ)貼政策與農(nóng)業(yè)價(jià)格支持政策的調(diào)整，達(dá)到促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)向適度集約化、規(guī)?；默F(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型的目的。

（作者單位為中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行）