樂山市地方稅務局課題組

近些年來，我國環(huán)境污染已經(jīng)嚴重影響到人民群眾的正常生產(chǎn)和生活，引起國家的高度重視，中央環(huán)保治理的力度逐步增大，其中包括出臺并實施環(huán)境保護稅等稅制改革。本文試從稅務部門的視角，思考面對樂山市環(huán)境污染狀況，如何調(diào)整產(chǎn)業(yè)結構、整合優(yōu)質(zhì)稅源、提高全市產(chǎn)業(yè)競爭力和經(jīng)濟總量，保障地方稅收健康持續(xù)穩(wěn)定增長。

一、環(huán)境保護在樂山區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略中的必要性

樂山自然條件得天獨厚，境內(nèi)旅游資源點多面廣，以樂山大佛、峨眉山為中心呈輻射狀分布，市內(nèi)擁有多處國家級、省級風景名勝區(qū)，名城、名山、名佛、名人薈萃，自然景觀與人文景觀交相輝映，形成了高品位的旅游景點，全市旅游經(jīng)濟總量位居四川省第二位。樂山市委、市政府提出了打造“國際旅游目的地”的發(fā)展思路，致力于重點文旅項目開發(fā)、遺產(chǎn)資源保護。

目前樂山市環(huán)境污染的情況與旅游城市的形象格格不入。2013 年，四川省環(huán)境監(jiān)測站監(jiān)測結果顯示，樂山和成都為輕度污染地區(qū)，省內(nèi)其他城市則為輕微污染。長期以來，樂山市工業(yè)偏向于資源消耗型、高耗能型和高污染型，冶金、建材、鹽磷化工、造紙和多晶硅等高耗能行業(yè)是樂山市傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)結構的不合理導致了環(huán)境保護必然面臨非常嚴峻的形勢。樂山市環(huán)境污染主要表現(xiàn)在：一是流域性水污染狀況依然嚴重，其中岷江入境斷面和茫溪河、農(nóng)村小流域和小支流水質(zhì)污染尤為嚴重。二是區(qū)域性大氣污染狀況不容樂觀，全市6 個實施酸雨監(jiān)測的區(qū)縣中除夾江外全部出現(xiàn)了酸雨現(xiàn)象，在高耗能企業(yè)分布集中的區(qū)域，PM10（可吸入顆粒物）偶爾超標，以PM2.5（細顆粒物）為主的霧霾天氣也逐漸在市區(qū)和農(nóng)村顯現(xiàn)。三是土壤污染狀況嚴重，農(nóng)村生活垃圾絕大部分無法實現(xiàn)集中收集處理，大量生活垃圾被直接丟棄；農(nóng)藥殘留量增加；城市生活垃圾堆場未進行衛(wèi)生覆蓋處理，垃圾滲濾液污染土壤。

“十一五”末，樂山市有工業(yè)企業(yè)排放源2513家，其中以冶金、建材、造紙、化工等制造業(yè)企業(yè)為主，全市工業(yè)企業(yè)綜合能耗為819 萬噸標煤，萬元工業(yè)產(chǎn)值綜合能耗為1.8 噸標煤，高于全國平均水平。樂山市經(jīng)濟結構仍是以高耗能的資源消費型企業(yè)為主，主要分布在五通橋區(qū)、峨眉山市、夾江縣、犍為縣等地，產(chǎn)業(yè)結構不合理，需要優(yōu)化調(diào)整。

為了給市民創(chuàng)造一片潔凈的藍天，為游客呈現(xiàn)一個美麗的樂山，從打造旅游城市的高度，同時也為了進一步增強產(chǎn)業(yè)競爭力，樂山必須下大力氣、出重拳治理污染。

二、樂山排污企業(yè)目前繳納稅收和排污費的狀況

根據(jù)樂山市環(huán)保局提供的相關數(shù)據(jù)看，樂山市主要排污企業(yè)共計25 家。2013 年，樂山市主要排污企業(yè)交納排污費628.6 萬元，2013 年向樂山市國、地兩稅共計繳納稅款及附加4.4 億元。由于我國現(xiàn)行的稅收政策對排污企業(yè)和非排污企業(yè)在稅收上并無區(qū)別，排污企業(yè)的稅負并不比非排污企業(yè)重，因此并不能促使排污企業(yè)轉(zhuǎn)型升級，減少污染排放。從2013 年樂山市主要排污企業(yè)繳納的排污費和稅款及附加的金額來看，排污費僅為稅款的1.42%；平均到每戶排污企業(yè)看，每戶排污企業(yè)交納的排污費為25.14 萬元，而每戶排污企業(yè)平均繳納的稅款為1776.42 萬元，是排污費的70.66 倍。

樂山市污染排放源分布表

2013 年樂山市主要排污企業(yè)繳納稅款及附加

從上述分析來看，排污費的征收為環(huán)境保護稅的實施提供了有效的制度基礎和技術準備，但排污企業(yè)繳納的排污費作為排污企業(yè)的成本是相當?shù)偷?，對促進排污企業(yè)減少排污作用微乎其微。從稅制改革的方案看，黨的十八屆三中全會明確提出，推動環(huán)境保護費改稅，推進環(huán)境保護稅立法工作。環(huán)境保護稅一旦出臺，將改變排污企業(yè)和非排污企業(yè)在稅收負擔上沒有區(qū)別的情況，將加大排污企業(yè)的稅收負擔，促使排污企業(yè)增加環(huán)保投入，促進轉(zhuǎn)型升級，減少污染排放。

三、促進樂山環(huán)保產(chǎn)業(yè)結構轉(zhuǎn)型的措施和建議

環(huán)境與人民生活息息相關，也是改善民生的重大問題。以1780 年到1880 年的英國為例，英國利用煤炭提供的能源建立了世界上技術最先進、最繁榮的經(jīng)濟，但也導致了歷史上最嚴重的污染，使倫敦成為霧都，霍亂暴發(fā)吞噬了成千上萬人的生命，嚴峻的污染和疾病流行的現(xiàn)實促使英國議會通過立法手段治理污染。經(jīng)過長期不懈的治理，英國才改變了污染的狀況。以史為鑒，面對樂山市的環(huán)境污染問題，政府應積極采取措施，進一步優(yōu)化調(diào)整產(chǎn)業(yè)結構，調(diào)整生產(chǎn)方式，減少環(huán)境污染；稅務部門應充分發(fā)揮調(diào)控經(jīng)濟、調(diào)節(jié)分配的職能作用，努力保障和改善民生。

（一）國外環(huán)境保護稅征收情況

環(huán)境保護稅作為一種有效解決環(huán)境問題的經(jīng)濟刺激措施，被許多國家推行。例如，美國開征了二氧化硫稅、資源枯竭稅；德國開征了廢水稅、廢油稅等；荷蘭開征了噪音稅、垃圾稅、水污染稅；日本和丹麥開征了二氧化碳稅等。這些國家的實踐表明，開征環(huán)境保護稅不僅有助于增加財政收入，而且可以促使生產(chǎn)者革新生產(chǎn)工藝和技術，降低對環(huán)境的污染和損害，實現(xiàn)經(jīng)濟、社會和環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。

（二）通過稅收政策更好地服務于樂山市治污工作

面對全市兩千多家排污企業(yè)造成的水質(zhì)、大氣等污染現(xiàn)狀，政府要想下大力氣整治環(huán)境污染，為廣大市民創(chuàng)造一個青山綠水的生態(tài)宜居環(huán)境，必須運用稅收這個強大的杠桿，加大限制排污企業(yè)發(fā)展的力度，促使排污企業(yè)改良技術，轉(zhuǎn)型升級，減少污染排放。

1.順應稅制改革，開征環(huán)境保護稅。環(huán)境保護稅將增加污染企業(yè)排污成本，迫使其采取節(jié)能減排措施。目前，在我國不少城市，當?shù)卣猩桃Y把減免包括排污費在內(nèi)的行政性收費當作優(yōu)惠條件之一，導致環(huán)境保護名義收費與實際收費差距較大，很大程度上削弱了環(huán)保費的作用。只有將環(huán)保費改為環(huán)境保護稅，憑借稅收的強制性才能使這個經(jīng)濟調(diào)節(jié)手段的作用得以充分發(fā)揮。開征環(huán)境保護稅也是改善民生的一種有力措施，將迫使企業(yè)改進生產(chǎn)技術，調(diào)整生產(chǎn)方式，減少環(huán)境污染，促進社會環(huán)境保護意識的提高，增加社會對環(huán)境保護產(chǎn)品和技術的需求，促進相關技術進步和相關產(chǎn)業(yè)發(fā)展，有利于產(chǎn)業(yè)結構升級。

建議環(huán)境保護稅的征收范圍除包括目前環(huán)保收費的范圍，如工業(yè)企業(yè)排放廢水、廢氣、煙塵、粉塵、二氧化硫、氮氧化物等污染物；城鎮(zhèn)、農(nóng)村的第三產(chǎn)業(yè)、醫(yī)院以及居民生活產(chǎn)生的廢水、廢氣、垃圾等污染物；針對汽車尾氣產(chǎn)生的顆粒物和一氧化碳等污染，建議對車輛征收環(huán)境保護稅，隨車船使用稅一并征收，對1.6 以下排量（含1.6）的汽車免征，對1.6 以上排量的汽車逐級加重征收。此外上調(diào)燃油稅，限制燃油汽車生產(chǎn)，促進環(huán)保節(jié)能型車輛的開發(fā)。但在改革初期，可先向重點污染排放物開征，再將范圍逐步擴大到其他污染排放物。

環(huán)境保護稅的稅率標準的制定應充分考慮各地的實際情況，可選用幅度比例稅率，建議稅率可設置在3%-10%之間，讓各地根據(jù)自身的污染情況和企業(yè)排污類型靈活制定標準；環(huán)境保護稅的計稅依據(jù)可以根據(jù)簡易便行的原則，確定為排污對應產(chǎn)品的銷售收入。

從短期看，應重視對節(jié)能減排相關技術的引進，建議對購買并投入使用了環(huán)保設備的企業(yè)，給予環(huán)境保護稅的減免優(yōu)惠；對沒有購買環(huán)保設備的企業(yè)，實行環(huán)境保護稅從高計征。從長期看，應著眼于提高全市節(jié)能減排相關技術的自主研發(fā)能力，建議對生產(chǎn)廢氣凈化、污水處理等環(huán)保設備的企業(yè)給予稅收上的扶持，對一些集科研、制造、經(jīng)銷、服務為一體的本土民營企業(yè)，政府可以加大扶持力度。

2.用好、用活現(xiàn)有稅收優(yōu)惠政策。鼓勵排污企業(yè)采取節(jié)能環(huán)保措施，實行技術革新，減少環(huán)境損害。鼓勵、扶持從事資源、能源、節(jié)約、污染治理等環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

2010 年，財政部、國家稅務總局制定了《關于促進節(jié)能服務產(chǎn)業(yè)發(fā)展增值稅、營業(yè)稅和企業(yè)所得稅政策問題的通知》（財稅 〔2010〕 110 號），對第三方節(jié)能服務企業(yè)介入排污企業(yè)提供循環(huán)經(jīng)濟相關技術予以稅收政策的支持。這種對節(jié)能服務企業(yè)和排污企業(yè)都有利的稅收優(yōu)惠政策在內(nèi)地使用率和普及程度并不高，樂山不少重化工企業(yè)認為引進節(jié)能減排技術成本投入高，短期內(nèi)收益不明顯，從而不愿意搞節(jié)能減排。面對這種現(xiàn)狀，稅務部門應加大政策宣傳力度，組織基層地稅局及時學習財稅〔2010〕 110 號文件，并要求基層地稅局的稅收管理員主動為企業(yè)提供、宣傳這項優(yōu)惠政策，營造一個政策宣傳的良好氛圍。政府也應加大節(jié)能減排的輿論宣傳和教育培訓力度，讓企業(yè)提高環(huán)保成本意識。樂山市自2006 年以來，先后有永豐紙業(yè)、德勝、和邦、福華、永祥等企業(yè)被列為循環(huán)經(jīng)濟試點企業(yè)。目前，試點成效已初步顯現(xiàn)，永豐紙業(yè)萬元產(chǎn)值能耗下降了20%；峨勝水泥粉塵排放標準已優(yōu)于歐洲標準（50 毫克），每標準立方米只有10-20 毫克，該企業(yè)還在努力將排放標準降到10 毫克左右，粉塵回收再利用率已達到較高水平；德勝公司經(jīng)過技術改進，憑借一套收集余熱、尾氣的設備發(fā)電，可提供價值3000 萬元的電能。對這些成功實現(xiàn)節(jié)能減排的企業(yè)，政府應強力推進循環(huán)經(jīng)濟試點，及時推廣試點經(jīng)驗，努力讓更多的排污企業(yè)加入到節(jié)能減排的隊伍中。

（三）通過稅收政策扶持污水處理廠、垃圾處理廠

樂山市污水處理現(xiàn)由樂山海天水務有限公司經(jīng)營，經(jīng)濟性質(zhì)為民營企業(yè)。2013 年總計收入1652.24 萬元，成本2323.11 萬元，年 利潤額為-670.87 萬元，未能享受政府補貼，2013 年繳納個人所得稅4675.7 元、印花稅671.8 元、殘疾人就業(yè)保障金2912.58 元。垃圾處理由樂山市垃圾處理中心經(jīng)營，經(jīng)濟性質(zhì)為國有獨資企業(yè)，2013 年成本1396 萬元，年利潤額-656 萬元，政府補貼740萬元，2013 年繳納個人所得稅4.97 元。污水處理和垃圾處理按規(guī)定能享受免征營業(yè)稅的優(yōu)惠政策，但房產(chǎn)稅和土地使用稅目前無優(yōu)惠政策。由于以上兩家企業(yè)的土地房產(chǎn)屬于租用，故暫不繳納房產(chǎn)稅和土地使用稅，而是由出租方繳納。但如果兩家企業(yè)擴大規(guī)模，使用自有土地房產(chǎn)，則需要繳納房產(chǎn)稅和土地使用稅。為有力扶持樂山市環(huán)保產(chǎn)業(yè)，促進環(huán)保業(yè)發(fā)展，建議對經(jīng)營污水處理的民營企業(yè)給予政府補貼，對使用自有土地房產(chǎn)的污水處理和垃圾處理企業(yè)的房產(chǎn)稅、土地使用稅向總局建議給予免征或減征優(yōu)惠，減輕企業(yè)負擔，降低企業(yè)服務社會、造福人民的成本。

（四）及時調(diào)整產(chǎn)業(yè)結構，促進全市經(jīng)濟穩(wěn)步增長

樂山市制造業(yè)企業(yè)主要以高耗能、高污染企業(yè)為主，從統(tǒng)計局公布的統(tǒng)計數(shù)據(jù)看，2014 年上半年，全市規(guī)模以上工業(yè)增加值增長4.7%，比全省平均低4.9 個百分點，產(chǎn)銷率95.4%，比全省平均低1.2 個百分點，工業(yè)企業(yè)的整體形勢依然不容樂觀。

在今后政府招商引資的項目方面，筆者建議限制引入重污染、產(chǎn)能過剩企業(yè)，鼓勵引入環(huán)保節(jié)能型企業(yè)及國家鼓勵的項目。如扶持五通橋東風電動汽車研發(fā)生產(chǎn)，財政部2014 年2 月12 日發(fā)布的通知提到了繼續(xù)對純電動乘用車、插電式混合動力乘用車、純電動專用車和燃料電池汽車等新能源汽車實施補貼政策，說明這個項目是國家繼續(xù)鼓勵的項目。此外，建議在自然條件適合的地區(qū)引入太陽能、風能等能源利用項目；借公車改革的“東風”大力發(fā)展燃氣公交，提高燃氣大公交、小公交的使用效率；在中央八項規(guī)定出臺后，全社會正在形成厲行節(jié)約、理性消費的良好風氣，建議減少高檔型住宿、餐飲企業(yè)建設項目，改走平民路線，重新調(diào)整樂山住宿、餐飲企業(yè)的經(jīng)營模式，減少對資源的消耗和浪費，盡快走出結構轉(zhuǎn)型期。

樂山市治理污染的道路還比較漫長，圍繞環(huán)境保護、改善民生進行的產(chǎn)業(yè)結構轉(zhuǎn)型需要政府各部門和企業(yè)共同努力，地稅部門將積極為政府出謀劃策，正確行使稅收職能，以稅收這支有力的手調(diào)控宏觀經(jīng)濟，促進企業(yè)健康發(fā)展，改善民眾生活。