馬慶斌

隨著城鎮(zhèn)化推進，貧困問題呈現(xiàn)出很多新特征，從空間上看，城鎮(zhèn)貧困、城鄉(xiāng)之間貧困和農(nóng)村貧困問題將是我國未來一段時期減貧的三大挑戰(zhàn)。其中，城鎮(zhèn)貧困問題日益突顯，其形成機制、規(guī)模以及引發(fā)的社會問題與傳統(tǒng)的農(nóng)村貧困問題截然不同，需要引起足夠的重視，盡快制定應對策略，并建議納入國家“十三五”減貧規(guī)劃。

一、城鎮(zhèn)化進程提速，城鎮(zhèn)貧困問題凸顯

一是城鎮(zhèn)貧困人口規(guī)模龐大。截至2014年12月，我國享受城市最低生活保障的人數(shù)達到1880.2萬人，這個數(shù)字沒有包括2億多流動農(nóng)民工中的貧困人口、200多萬的高校困難大學畢業(yè)生和由于城市快速發(fā)展而失去土地的4000多萬農(nóng)民。如果將以上人群計算在內，中國的城市貧困人口應該在1.5億左右。

二是城鎮(zhèn)貧困人口增量有加快的可能。2014年，我國的城鎮(zhèn)化水平已經(jīng)達到了54.6%，很快將有一半的人口長期居住和生活在城鎮(zhèn)。未來一段時期，中國的城鎮(zhèn)化增速將在1個百分點左右，隨著國家政策調整，城鎮(zhèn)化增速有恢復到歷史上1.4個百分點的可能性，這就意味著每年將有近1500—2000萬人進入城鎮(zhèn)。按照5%的貧困發(fā)生率，每年將另外有75—100萬的城市貧困人口產(chǎn)生。城鎮(zhèn)貧困人口的一個重要來源是城市擴張占用農(nóng)業(yè)用地而“農(nóng)轉居”的失地農(nóng)民。根據(jù)平均用地面積來估算，至2030年間占用耕地將達到5450萬畝以上，失地和部分失地農(nóng)民將超過7800萬人。

三是城鎮(zhèn)內部的收入差距大于城鄉(xiāng)差距且有不斷擴大的趨勢。2013年，城鎮(zhèn)居民中，最高收入戶和最低收入戶的人均可支配收入分別為56389.5元和11433.7元，比例為4.93：1，高于2000年的3.61：1的差距，并且，在絕對數(shù)上也差距明顯，2013年最低收入戶收入比全國平均收入低15521.4元。

四是城鎮(zhèn)貧困問題引發(fā)大量社會問題。由于城鎮(zhèn)人口的集中性，一旦形成大規(guī)模的貧民區(qū)，犯罪、毒品買賣和色情服務等必將猖獗， 是社會不穩(wěn)定的重要發(fā)源地。城鎮(zhèn)貧民問題并不是發(fā)展中國家的特有現(xiàn)象，即使發(fā)達的美國、法國等國家也存在同樣的問題。2005年法國移民貧困區(qū)由于矛盾激化造成社會大騷亂，損失慘重，極大影響社會穩(wěn)定。比利時、德國、荷蘭、葡萄牙等國也先后發(fā)生過類似情況。

二、應對城鎮(zhèn)貧困的政策建議

一是制定城鄉(xiāng)一體化的國家減貧戰(zhàn)略。長期以來，由于我國的貧困人口以農(nóng)村人口為主體，扶貧的重點在農(nóng)村，扶貧的方式也是針對農(nóng)村貧困提出的。當前，我國已有將近一半的人口在城鎮(zhèn)長期定居就業(yè)，在未來10—20年的時間里，我國將逐步演變成為一個城市人口為主體的國家。城鎮(zhèn)貧困產(chǎn)生的機制、規(guī)模和分布以及貧困所產(chǎn)生的社會問題都與農(nóng)村貧困有顯著的不同，需盡快針對城鎮(zhèn)貧困人口制定保障住房、失業(yè)救濟、就業(yè)培訓、子女教育等方面的綜合戰(zhàn)略。

二是以創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)是減貧的根本。就業(yè)是減貧的根本，創(chuàng)業(yè)是擴大就業(yè)的重要途徑。2009年，以城鎮(zhèn)家庭平均每戶就業(yè)人口指標來看，最高收入戶、中等收入戶和最低收入戶分別為1.57人、1.50人和1.27人。以城鎮(zhèn)家庭平均家庭人口來看，最高收入戶、中等收入戶和最低收入戶分別為2.51、2.89和3.33，以上兩組數(shù)據(jù)說明，無論是就業(yè)的絕對數(shù)量，還是家庭人口的就業(yè)比例來看，家庭就業(yè)能力與家庭的收入呈正相關。應盡快通過稅收、貸款以及創(chuàng)業(yè)和就業(yè)培訓等擴大貧困人口的就業(yè)能力，建立減貧的長效機制。

三是完善城鎮(zhèn)貧困人口的統(tǒng)計工作。當前，大量的農(nóng)民工長期居住生活在城市，其中很多貧困人口沒有被統(tǒng)計在城鎮(zhèn)貧困人口中，也往往容易被農(nóng)村忽略；那些由于城鎮(zhèn)化推進中失去土地，也沒有工作的貧困人口群體。建議盡快完善統(tǒng)計工作，在城鄉(xiāng)貧困人口的標準、口徑等方面盡快建立銜接機制。按照屬地原則進行統(tǒng)計，并制定相應的減貧戰(zhàn)略。

四是推動就地就近城鎮(zhèn)化模式。大規(guī)模異地城鎮(zhèn)化，不僅會增加社會保障、教育以及運輸?shù)确矫娴某杀?，更重要的是會出現(xiàn)留守兒童、留守老人等社會成本，還會使得很多農(nóng)民貧困人口一旦回到農(nóng)村，返貧的現(xiàn)象嚴重。應盡快利用產(chǎn)業(yè)向中西部轉移的趨勢，將產(chǎn)業(yè)轉移與返鄉(xiāng)農(nóng)民工進城結合起來，實現(xiàn)新型的就近就地城鎮(zhèn)化。

五是分類實施減貧政策。農(nóng)村、城鎮(zhèn)和城鄉(xiāng)之間的貧困問題的形成機制、規(guī)模等存在極大的差異，而且，即使在城鎮(zhèn)內部也存在不同的貧困情況，有失業(yè)、失地還有新畢業(yè)的大學畢業(yè)生等不同的貧困群體，需要盡快根據(jù)不同的群體制定不同的減貧政策。盡快建立針對貧困家庭兒童尤其是城市流動人口子女的教育和健康方面的財政支持政策，把世代貧困的惡性循環(huán)打破。

（作者系中國國際經(jīng)濟交流中心博士、副研究員）