何霽

近年來，面對嚴峻復雜的發(fā)展環(huán)境，中央政府在區(qū)間調控基礎上強化定向調控、結構性調控，加大結構性政策研究出臺力度，為保持經濟運行在合理區(qū)間、提高發(fā)展質量和效益，發(fā)揮了重要作用。相對于總量性政策，結構性政策對需求端響應水平要求更高，迫切需要深化相關研究，加快構建設計科學、傳導精準、落地有效的政策傳導機制，進一步調動基層政府和市場主體的積極性和主動性，更好激發(fā)和釋放市場活力，促進經濟社會平穩(wěn)健康發(fā)展。

一、引言

結構性政策是指直接針對宏觀經濟運行中反映出的結構失衡問題或某一經濟部類出現(xiàn)的短期供給變化，采取的定向調控政策。結構性政策具有3方面特點：一是強調傳導機制。結構性政策發(fā)揮效果必須依賴各級政府和企業(yè)的精準配合，增加政策連貫性、減少時滯。二是注重微觀反饋。作為政策客體的地方政府和企業(yè)分別從需求和供給響應政策。三是重視依賴政策修正。中央政府需要及時獲得反饋信息，并對已有政策做出有效地修訂和完善。因此，結構性政策發(fā)揮預期效應的核心在于構建有效的微觀響應機制。

二、結構性政策微觀響應機制流程及述評

（一）微觀響應機制流程

以現(xiàn)有定向減稅、定向降準、抵押補充貸款等結構性政策的傳導機制為藍本，經梳理，結構性政策微觀響應機制流程可大致劃分為政策制定、政策傳導、微觀響應、政策反饋、政策調整五個環(huán)節(jié)，形成一個準閉環(huán)的形態(tài)。

政策制定：中央政府作為政策主體，根據(jù)發(fā)展需要制定新政策，或根據(jù)落實反饋和效果評估情況調整修正政策。

政策傳導：通過會議、文件、宣傳、培訓等方式，將結構性政策的要求從宏觀層面?zhèn)鲗У轿⒂^層面，規(guī)范引導政策客體（基層政府、企業(yè)和民眾）的決策和行為。

微觀響應：政策客體對結構性政策做出一系列響應，包括評價、執(zhí)行等。

政策反饋：通過政策評估、征求意見、媒體報道、投訴舉報等方式，政策客體將政策的貫徹落實及評價情況反饋至政策主體。

政策調整：根據(jù)政策反饋意見、現(xiàn)有政策落實情況和效果等，由中央政府決策是否對現(xiàn)有政策或政策實施機制做出相應調整。

（二）微觀響應機制述評

近年來，結構性政策出臺實施力度不斷加大，微觀層面響應機制框架初步建立，作用日益顯現(xiàn)。但與經濟發(fā)展新常態(tài)對宏觀調控的新要求相比，仍存在一些差距。主要表現(xiàn)在政策傳導、政策相應和政策反饋3個流程上存在傳導不暢等問題，影響政策發(fā)揮效果。

一是響應慢，政策傳導不及時。主要表現(xiàn)為政策“慢落實”。一些政策從發(fā)布出臺到落地實施時滯偏長，影響了政策落實效率，政策效用大打折扣。對于一些具有較強時效性的政策，甚至會產生適得其反的效果。

二是落地難，政策響應不到位。主要表現(xiàn)為政策“難執(zhí)行”。受主客觀因素、內外部條件等制約，一些政策被選擇性執(zhí)行、變通性執(zhí)行和部分性落實；還有一些政策未得到市場主體積極響應，出現(xiàn)一定程度的“政策失靈”。

三是效果弱，政策反饋不健全。微觀主體缺少表達訴求渠道，導致政策客體的反饋意見呈現(xiàn)出點狀、碎片化特點，難以及時有效地進行政策調整和修正。

三、原因分析

對結構性政策微觀響應機制的進行了梳理分析，可以從五個流程中大致總結出15個薄弱環(huán)節(jié)或政策“堵點”，成為影響結構性政策微觀響應的主要制約因素。

（一）政策制定

（1）科學性不夠。一些政策設計不科學、不合理、不符合實際，難以對基層實踐發(fā)揮正確的指導作用。（2）操作性不強。一些宏觀指導性政策缺乏配套政策、配套細則，導致微觀響應水平大打折扣。（3）導向性偏弱。一些政策缺乏明確的指向，內容含糊、說法模糊，或者規(guī)定得過于具體細致，對各地差異情況考慮不夠，沒有為地方實施政策留出足夠空間。（4）協(xié)同性不足。受政策制定部門管理視角不同、協(xié)調對接缺乏等因素影響，一些宏觀政策之間不匹配、不銜接，甚至相互“掣肘”、“打架”。比如，目前企業(yè)在辦理項目核準前置手續(xù)時，一些審批事項在部門內部互為前置，或者是部門之間互為前置，企業(yè)對此反映強烈。

（二）政策傳導

（1）層級復雜。目前我國有中央、?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、市（地、州）、縣（區(qū)）、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）、村六個行政管理層級，政策信息在層層傳導中，存在較大的失真風險。（2）解讀不夠。面向企業(yè)的政策宣傳和解讀不到位，許多企業(yè)不能及時了解政策動向，把握政策要點。（3）刻意曲解。在地方政府結合區(qū)域實際對政策“再制定”過程中，一些地方出于本位利益考慮，對政策“改頭換面”，造成政策走樣。

（三）微觀響應

（1）配套不全。一些部門和地方在研究出臺配套政策方面不積極、不細致，導致配套政策質量不高，影響了政策落實效果。（2）支撐不夠。一些政策未充分考慮地區(qū)之間的差異性，加上不同區(qū)域資源稟賦、發(fā)展階段和工作條件不同，一些地方政府抓落實的支撐條件不足。比如，據(jù)不完全統(tǒng)計，目前省、市、縣三級投資項目審批、核準、備案工作量的比例大致是5%、20%、75%，但具體從事審批的人員大致為75人、19人、6人，基層部門存在“小腳穿大鞋”的情況。（3）激勵不足。導致企業(yè)落實政策的動力不夠，難以發(fā)揮政策的激勵引導作用。（4）約束不強。導致企業(yè)壓力不足，難以發(fā)揮政策的規(guī)范約束作用。

（四）政策反饋

（1）反饋不暢。基層政府、企業(yè)和社會各方面對政策的認知和評價，對于政策主體及時評估和調整完善政策，具有重要參考意義。但目前反饋機制相對單一，媒體評論、網(wǎng)絡輿情等信息渠道還沒有納入政策反饋的機制化軌道。（2）評估不足。中期評估、后評估、第三方評估等政策評價機制尚未得到普遍運用，對政策的調整完善還不夠及時有效。

（五）政策調整

（1）信息不足?，F(xiàn)有機制難以為政策調整提供全局性、綜合性反饋信息。（2）調整時滯。政策修訂通常需要在時效性和自由裁量權之間尋找最佳平衡點。比如，通過開展核準前置審批清理，企業(yè)投資前置條件已經從50項減少到32項，下一步要大幅精簡到“2項半”，除少數(shù)重特大項目保留環(huán)評作為前置審批外，只保留規(guī)劃選址、用地（用海）預審兩項前置。但是要涉及到修改8部法律、7部法規(guī)?？梢哉f，突破現(xiàn)行企業(yè)投資手續(xù)辦理“長征圖”的法律障礙，并不亞于另外一場“長征”。

四、工作思路與原則

加快構建設計科學、傳導精準、落地有效的微觀響應機制，是促進經濟平穩(wěn)健康發(fā)展的迫切需要，是完善宏觀調控體系的必然要求，是推動政府職能轉變的重要探索。在推進中要注重把握好以下四個方面。

一要明確目標方向。加快構建結構性政策微觀響應機制，要符合全面深化改革的大方向，能夠更好促進政府和市場的互動，有利于使市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用，有利于政府降低行政成本、提高行政效能。

二要狠抓重點關鍵。科學的政策設計、無縫的信息傳導、良好的響應環(huán)境是提高結構性政策微觀響應水平的關鍵。要緊緊圍繞這三個環(huán)節(jié)，著力突破各種堵點、難點，打通從政策出臺實施的“最先一公里”，到政策傳輸中間環(huán)節(jié)，以及政策落地的“最后一公里”，保障結構性政策在微觀層面的有效落實。

三要創(chuàng)新方式方法。要堅持激勵與約束相結合，既要充分調動、激發(fā)各級政府、部門和微觀主體落實政策的積極性，又要強化制度約束作用，確保相關政策被不折不扣落實執(zhí)行；既要解決政策傳導實施中的各種具體問題，又要從體制機制上進行重構再造，使政策運行體系更科學、更流暢。

四要強化銜接互動。在制度設計方面，既要確保中央政府的政策意圖能自上而下向市場有效傳遞，又要確保微觀層面響應情況能自下而上向中央政府順暢反饋，從而增強宏觀與微觀的銜接、政府與市場的互動。

五、政策建議

當前，我國經濟發(fā)展進入新常態(tài)，區(qū)域之間、行業(yè)之間、城鄉(xiāng)之間的發(fā)展差異越來越明顯，需要更多依靠結構性調控手段。因此，必須加快構建微觀響應機制，把中央和地方兩個積極性結合起來，把市場決定性作用和政府職能轉變結合起來，把問題破解與流程再造、制度重構結合起來。

（一）強化政策設計，跑好“最先一公里”

一是提高政策科學性。一要加強對政策內容的評估論證，完善政策制定公眾參與機制，廣泛聽取基層政府、企業(yè)、群眾、專家等各方面意見建議。二要注重出臺配套政策和實施細則，提高政策的系統(tǒng)性和可操作性。三要加強同類政策之間的協(xié)調聯(lián)動，強化不同領域、不同方面、不同環(huán)節(jié)政策之間的匹配銜接，提高政策的協(xié)同性。比如，針對項目核準權與國土、環(huán)保、交通等部門審批權的同步下放面臨的實際困難，可以采取委托同級審批，或者同級受理的方式，使企業(yè)就近辦理，使基層貼近服務。

二是強化政策導向性。一方面，堅持問題導向、需求導向，加強對情況的摸底調研，特別是針對激勵、約束力度不夠等問題，要加大改進力度，切實提高政策的針對性、有效性。另一方面，充分考慮地區(qū)之間的不同情況，既要給地方政府預留一定操作空間，調動基層的主觀能動性，又要設計好政策邊界，防止地方政府“上有政策、下有對策”。

三是加強政策動態(tài)調整。建立健全政策落實反饋機制、政策評估機制和政策滾動調整機制，充分利用大數(shù)據(jù)、云計算等現(xiàn)代信息技術，加強對媒體評論、網(wǎng)絡輿情等渠道的信息采集與運用。強化政策落實情況跟蹤評估，及時根據(jù)形勢變化對政策內容做出相應調整，不斷提高政策指導實踐的科學性、有效性。

（二）創(chuàng)新制度設計，突破政策傳導“中梗阻”

一方面，規(guī)范流程。進一步明晰結構性政策傳輸流程，加大對地方政府出臺實施細則和配套政策的指導、監(jiān)督力度，強化節(jié)點管控，防止信息傳遞“失真”，提高信息傳遞的有效性。

另一方面，優(yōu)化路徑。將構建結構性政策微觀響應機制與推進簡政放權放管結合職能轉變結合起來，加大政策傳輸路徑的創(chuàng)新力度，減少傳輸層級，提高響應效率。比如，5月12日國務院召開全國推進簡政放權放管結合優(yōu)化服務工作電視電話會議，直接連線到市、縣一級政府，既直接傳達了進一步深化行政體制改革的政策意圖和重點舉措，又避免了后續(xù)“會議傳達會議、文件落實文件”導致的行政冗繁信息失真，基層政府對此反映積極。

（三）堅持多措并舉，打通“最后一公里”

一是夯實落地基礎。一要完善政策落地指導體系，針對出臺的結構性政策以及政策落實中出現(xiàn)的問題，加強對基層政府的業(yè)務指導和培訓，不斷提升其政策落實能力；二要支持基層政府出臺實施細則和配套政策，強化政策統(tǒng)籌與政策之間的協(xié)調配合，增強政策合力；三要深入推進政府職能轉變，優(yōu)化政務服務環(huán)境，注重發(fā)揮行業(yè)協(xié)會作用，營造和諧政商、政企關系，不斷提高政府公信力；四要強化政策解讀，加大對企業(yè)等微觀主體的宣傳引導力度，讓基層和企業(yè)了解政策、認可政策。

二是創(chuàng)新落實手段。一方面，順應政府職能轉變、市場機制完善對結構性政策實施方式轉變的新要求，注重更多采用經濟、法律的手段對市場主體的行為進行宏觀調控， 盡可能避免直接行政干預。另一方面，逐步把推進結構性政策落實納入法治化軌道，著力構建完備的結構性政策法律法規(guī)體系。

三是強化落地監(jiān)督。完善結構性政策落地監(jiān)督機制，通過督查、第三方評估等方式，及時發(fā)現(xiàn)和糾正政策落地方面存在的問題。

（作者單位：國家發(fā)展改革委政策研究室）