新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)的核心是深化改革

陳亞軍

根據(jù)《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020 年）》等要求，國(guó)家發(fā)展改革委等 11 個(gè)部門(mén)聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于開(kāi)展國(guó)家新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)工作的通知》，各省（區(qū)、市）、計(jì)劃單列市人民政府組織開(kāi)展了試點(diǎn)申報(bào)工作。發(fā)展改革委會(huì)同上述部門(mén)和有關(guān)專家對(duì)申報(bào)地區(qū)的試點(diǎn)工作方案進(jìn)行了綜合評(píng)審，將江蘇、安徽兩省和寧波等 62 個(gè)城市（鎮(zhèn)）列為國(guó)家新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)地區(qū)。

一、試點(diǎn)的意義和目標(biāo)

新型城鎮(zhèn)化是關(guān)系現(xiàn)代化全局的大戰(zhàn)略。在中國(guó)這樣擁有十幾億人口、資源相對(duì)稀缺、生態(tài)環(huán)境比較脆弱、城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展不平衡的發(fā)展中大國(guó)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，在人類歷史上沒(méi)有先例可循，也少有經(jīng)驗(yàn)可鑒，必然是一個(gè)長(zhǎng)期的復(fù)雜過(guò)程。一方面，城鎮(zhèn)化涉及面廣、牽動(dòng)全局，人口管理、土地制度、財(cái)稅制度等重大改革觸及深層次利益關(guān)系調(diào)整，一些重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題尚未形成共識(shí)，體制機(jī)制改革需要深化探索。另一方面，城鎮(zhèn)化在地域形態(tài)方面存在巨大差異，東中西部地區(qū)、大中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展階段不一，面臨著不同的發(fā)展條件、發(fā)展任務(wù)，需要因地制宜探索選擇不同的發(fā)展路徑。因此，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化既要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，發(fā)揮制度的整體力量，又要善用“摸著石頭過(guò)河”，激發(fā)基層的實(shí)踐熱情。《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》出臺(tái)后，新型城鎮(zhèn)化的頂層設(shè)計(jì)不斷完善，中央政府層面正在統(tǒng)籌總體規(guī)劃、戰(zhàn)略布局和制度安排，著力調(diào)整優(yōu)化全國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展格局。同時(shí)，在全國(guó)一盤(pán)棋的總體部署下，還需要充分尊重基層首創(chuàng)精神，鼓勵(lì)探索創(chuàng)新和試點(diǎn)先行，圍繞城鎮(zhèn)化發(fā)展共性與差異問(wèn)題，選擇不同領(lǐng)域、不同區(qū)域、不同城鎮(zhèn)，開(kāi)展綜合和分類相結(jié)合的改革試點(diǎn)，走出各具特色的新型城鎮(zhèn)化科學(xué)發(fā)展道路，帶動(dòng)全國(guó)城鎮(zhèn)化持續(xù)健康發(fā)展。

為鼓勵(lì)指導(dǎo)各地根據(jù)中央命題，圍繞還未形成共識(shí)的重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題開(kāi)展探索實(shí)踐，2014年12月，發(fā)展改革委、中央編辦、公安部、民政部、財(cái)政部、人力資源社會(huì)保障部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、農(nóng)業(yè)部、人民銀行、銀監(jiān)會(huì)、國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)委聯(lián)合印發(fā)《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)方案》，啟動(dòng)第一批國(guó)家新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)工作。主要目的是發(fā)揮改革試點(diǎn)的先遣隊(duì)作用，尋求改革的“最大公約數(shù)”，探索推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的新體制新機(jī)制，為全國(guó)同類地區(qū)提供可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ?，確保新型城鎮(zhèn)化積極穩(wěn)妥扎實(shí)推進(jìn)。

二、試點(diǎn)的范圍和任務(wù)

在確定第一批試點(diǎn)地區(qū)范圍時(shí)，主要考慮是以地級(jí)市和縣級(jí)市為主，兼顧不同區(qū)域、不同類型和不同層級(jí)城市（鎮(zhèn)）。經(jīng)評(píng)審，最終從160余個(gè)申報(bào)城市（鎮(zhèn)）中，擇優(yōu)選取江蘇、安徽2個(gè)省和62個(gè)城市（鎮(zhèn)）作為試點(diǎn)地區(qū)。從試點(diǎn)地區(qū)城市層級(jí)和類型看，計(jì)劃單列市3個(gè)，省會(huì)城市7個(gè)，地級(jí)市（區(qū)、縣）25個(gè)，縣級(jí)市（區(qū)、縣）25個(gè)，建制鎮(zhèn)2個(gè)（不含縣級(jí)以上試點(diǎn)城市的建制鎮(zhèn)）。從試點(diǎn)地區(qū)區(qū)域分布看。東部地區(qū)21個(gè)占34%；中部地區(qū)14個(gè)，占23%；西部地區(qū)18個(gè)，占29%，東北地區(qū)9個(gè)，占14%。同時(shí)，將啟動(dòng)第二批試點(diǎn)，試點(diǎn)地區(qū)將適當(dāng)向京津冀地區(qū)、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶地區(qū)、中西部地區(qū)和東北地區(qū)傾斜，優(yōu)先考慮改革意愿強(qiáng)、發(fā)展?jié)摿Υ蟆⒏母锎胧?shí)的中小城市、縣、建制鎮(zhèn)及符合條件的開(kāi)發(fā)區(qū)和國(guó)家級(jí)新區(qū)。

試點(diǎn)的核心任務(wù)是深化改革。對(duì)城鎮(zhèn)化領(lǐng)域中一些必須取得突破但一時(shí)還不那么有把握的改革，如市民化成本分擔(dān)、城鎮(zhèn)化投融資、宅基地管理、設(shè)市模式等，優(yōu)先開(kāi)展針對(duì)性的試點(diǎn)探索，積小勝為大勝，為破除現(xiàn)行體制機(jī)制的束縛阻礙，凝聚共識(shí)、摸清規(guī)律、鋪平道路。

主要完成以下任務(wù)：一是根據(jù)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分類，明確成本承擔(dān)主體和支出責(zé)任，建立健全由政府、企業(yè)、個(gè)人共同參與的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機(jī)制。二是通過(guò)加快投融資機(jī)制改革，創(chuàng)新金融服務(wù)，放開(kāi)市場(chǎng)準(zhǔn)入，逐步建立多元化可持續(xù)的城鎮(zhèn)化投融資機(jī)制。三是在堅(jiān)持農(nóng)村宅基地集體所有性質(zhì)不變的前提下，通過(guò)建立激勵(lì)約束機(jī)制等，改革完善農(nóng)村宅基地制度。四是通過(guò)優(yōu)化行政層級(jí)和行政區(qū)劃設(shè)置，調(diào)整優(yōu)化政府縱向和橫向職能分工，建立行政管理創(chuàng)新和行政成本降低的新型管理模式。五是鼓勵(lì)在城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制、城鄉(xiāng)規(guī)劃編制和管理體制機(jī)制、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化體制機(jī)制、城市“多規(guī)融合”制度、城市生態(tài)文明制度、城市社會(huì)治理體系、新型城市建設(shè)等方面，綜合推進(jìn)體制機(jī)制改革創(chuàng)新。

三、試點(diǎn)的措施和政策

我們會(huì)同相關(guān)部門(mén)加強(qiáng)了對(duì)試點(diǎn)的工作指導(dǎo)，著力優(yōu)化資源配置，將一些重大項(xiàng)目、重大工程和重大政策向試點(diǎn)地區(qū)傾斜。

今年以來(lái)，主要開(kāi)展了以下工作：一是組織14個(gè)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化部際聯(lián)席會(huì)議成員單位召開(kāi)第二次部際聯(lián)席會(huì)議，對(duì)推進(jìn)試點(diǎn)的相關(guān)工作進(jìn)行了研究。二是對(duì)當(dāng)前及下一步推進(jìn)試點(diǎn)工作進(jìn)行了重點(diǎn)部署。三是制定出臺(tái)關(guān)于2015年加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的指導(dǎo)意見(jiàn)，在加快探索農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機(jī)制、加快探索多元化可持續(xù)的城鎮(zhèn)化投融資機(jī)制、加快探索行政成本降低的新型設(shè)市模式、加快探索市縣“多規(guī)合一”制度等4個(gè)方面提出支持試點(diǎn)的具體政策。四是聯(lián)合開(kāi)發(fā)銀行、農(nóng)發(fā)行、農(nóng)業(yè)銀行分別制定金融支持試點(diǎn)的具體意見(jiàn)，指導(dǎo)部分試點(diǎn)地區(qū)編制融資規(guī)劃，在省級(jí)政府舉債使用方向上向試點(diǎn)地區(qū)傾斜，允許試點(diǎn)縣級(jí)市（區(qū)、縣）所屬企業(yè)發(fā)行企業(yè)債券。五是在其他各類相關(guān)試點(diǎn)優(yōu)先考慮城鎮(zhèn)化試點(diǎn)地區(qū)，在部分試點(diǎn)地區(qū)組織開(kāi)展了農(nóng)村土地三項(xiàng)制度改革試點(diǎn)、建制鎮(zhèn)示范試點(diǎn)、縣城深化基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革試點(diǎn)、低碳城（鎮(zhèn)）低碳產(chǎn)業(yè)園區(qū)低碳社區(qū)試點(diǎn)。六是向符合條件的試點(diǎn)地區(qū)下放供水、供氣等公用事業(yè)定價(jià)權(quán)，實(shí)施促進(jìn)社會(huì)事業(yè)發(fā)展的價(jià)格政策，探索更加靈活的價(jià)格管理方式吸引社會(huì)投資。七是加強(qiáng)對(duì)試點(diǎn)督促指導(dǎo)，支持在浙江省嘉興市、福建省晉江市開(kāi)展試點(diǎn)地區(qū)經(jīng)驗(yàn)交流，組織對(duì)試點(diǎn)地區(qū)進(jìn)行一輪實(shí)地調(diào)研督導(dǎo)。

四、試點(diǎn)的進(jìn)展和成效

各試點(diǎn)地區(qū)按照國(guó)家批復(fù)的試點(diǎn)工作方案，開(kāi)展了一些基礎(chǔ)性的具體工作，總體上試點(diǎn)正在有序推進(jìn)。

一是建機(jī)制、定方案，齊抓共管促落實(shí)。東莞市為加強(qiáng)試點(diǎn)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，建立了組織領(lǐng)導(dǎo)、部門(mén)聯(lián)席會(huì)議、簡(jiǎn)報(bào)專報(bào)和工作督導(dǎo)等四大機(jī)制；曲靖市根據(jù)試點(diǎn)任務(wù)設(shè)立了專項(xiàng)工作組，分頭推進(jìn)試點(diǎn)工作。廣州市制定的試點(diǎn)三年實(shí)施方案提出24項(xiàng)具體舉措、12項(xiàng)扶持政策；寧波市按照試點(diǎn)的六大領(lǐng)域任務(wù)安排了27項(xiàng)2015年度重點(diǎn)推進(jìn)工作，并制定了工作任務(wù)分解表；龍港鎮(zhèn)編制了“1 +7”；試點(diǎn)改革方案，制定了三年工作計(jì)劃和2015年實(shí)施計(jì)劃；株洲市將綜合試點(diǎn)任務(wù)細(xì)化成28項(xiàng)指標(biāo)，建立了可供考核的指標(biāo)體系。

二是推戶改、強(qiáng)服務(wù)，有序推進(jìn)市民化。建立合理的成本分擔(dān)機(jī)制是推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的核心保障，也是試點(diǎn)的首要任務(wù)。如，武漢市建立了市民化成本動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)制度；滬州市設(shè)立了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化基金。每年安排資金20億元以上；蘭考縣確定了成本動(dòng)態(tài)調(diào)整方案，前三年以政府負(fù)擔(dān)為主，后三年逐步增加企業(yè)和個(gè)人分擔(dān)比重。在搞好成本分擔(dān)的基礎(chǔ)上，一些試點(diǎn)地區(qū)積極推進(jìn)戶籍制度改革，逐步提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口公共服務(wù)水平，部分外來(lái)人口流入較多的地區(qū)也有積極進(jìn)展。如，廣州市將積分入戶指標(biāo)從11項(xiàng)減少到5項(xiàng)；深圳市光明新區(qū)非戶籍人口與戶籍人口享受同等待遇的公共服務(wù)已有40項(xiàng)；晉江市居住證持有人享有社會(huì)保險(xiǎn)、義務(wù)教育等30項(xiàng)市民化待遇，辦理人口達(dá)到110萬(wàn)人。

三是降門(mén)檻、拓渠道，多元化籌措資金。為應(yīng)對(duì)土地財(cái)政難以為繼、負(fù)債水平高企等問(wèn)題，部分試點(diǎn)地區(qū)利用財(cái)政投入杠桿效應(yīng)，放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入，積極吸引社會(huì)資本參與城鎮(zhèn)化建設(shè)。如，廣州市與中國(guó)人壽、新華人壽合作設(shè)立了規(guī)模各200億元的城市發(fā)展產(chǎn)業(yè)投資基金。一些試點(diǎn)地區(qū)還大力推進(jìn)PPP模式，如，廣州市提出的首批40個(gè)合作試點(diǎn)項(xiàng)目總投資達(dá)到2200億元；安順市成立了新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)建設(shè)融資工作協(xié)調(diào)小組、推廣政府與社會(huì)資本合作模式專項(xiàng)小組和PPP中心。

四是抓協(xié)調(diào)、促融合，積極推進(jìn)“多規(guī)合一”。廣州市建立了“三規(guī)合一”信息聯(lián)動(dòng)平臺(tái)，編制了《“三規(guī)合一”技術(shù)規(guī)定》，核對(duì)處理了城規(guī)、土規(guī)近30萬(wàn)個(gè)差異圖斑。盤(pán)活了128平方公里存量土地資源；莆田市編制了多規(guī)融合的城鄉(xiāng)一體化總體規(guī)劃，以“土規(guī)”定指標(biāo)、“經(jīng)規(guī)”定目標(biāo)、“城規(guī)”定坐標(biāo)、生態(tài)建設(shè)規(guī)劃定底線，實(shí)現(xiàn)了“一個(gè)城市一個(gè)空間，一個(gè)空間一個(gè)規(guī)劃”。

五是頒權(quán)證、促流轉(zhuǎn)，深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革。探索進(jìn)城農(nóng)民農(nóng)村資產(chǎn)處置方式是推進(jìn)人口市民化的一項(xiàng)基礎(chǔ)工作，也是試點(diǎn)不可忽視的重要任務(wù)。一些試點(diǎn)地區(qū)積極推進(jìn)農(nóng)村土地、集體資產(chǎn)確權(quán)和流轉(zhuǎn)工作，如嘉興市到2014年宅基地發(fā)證率達(dá)到96.03%；柳州市已完成農(nóng)村宅基地、集體建設(shè)用地確權(quán)登記發(fā)證基本全覆蓋；滬州市結(jié)合農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入改革試點(diǎn)，建立了龍橋文化生態(tài)園農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心；青島市推行了農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)、房屋所有權(quán)和林權(quán)“四權(quán)”擔(dān)保融資；高陵縣建立了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)資產(chǎn)管理體系和農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易大廳，2014年實(shí)現(xiàn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)確權(quán)登記全覆蓋。

（作者系國(guó)家發(fā)展改革委規(guī)劃司副司長(zhǎng)