范明林 茅燕菲 曾 鳴

范明林 茅燕菲 曾 鳴

社區(qū)治理強(qiáng)調(diào)在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，聚集多元力量與資源共同參與和決策社區(qū)公共事務(wù)，樞紐型社會(huì)組織也是其中一個(gè)重要力量。以上海的樞紐型社會(huì)組織為案例，其基本類型與特殊功能，尤其是樞紐型社會(huì)組織與社區(qū)分層和分類治理的關(guān)系，對當(dāng)前社會(huì)治理有重要意義，同時(shí)運(yùn)用法團(tuán)主義理論可以來回應(yīng)案例研究和指出在社區(qū)治理過程中，樞紐型社會(huì)組織與政府的互動(dòng)關(guān)系走向。

樞紐型社會(huì)組織；社區(qū)分層治理；社區(qū)分類治理

一、研究的基本問題

黨的十八大以來，“社會(huì)治理”已經(jīng)逐漸成為全社會(huì)新的共識，而社會(huì)組織作為社會(huì)治理的一支重要力量，也開始越來越受到黨和各級政府關(guān)注。國家和地方層面社會(huì)組織發(fā)展的宏觀制度環(huán)境客觀上已經(jīng)有了很大的改善，但近年來各地的實(shí)踐表明社會(huì)組織的發(fā)展仍面臨許多深層瓶頸，這意味著僅僅在宏觀結(jié)構(gòu)和制度層面分析仍有較大的局限性，因此在具體運(yùn)作機(jī)制層面還有許多問題亟須厘清。

我國發(fā)展社會(huì)組織是一個(gè)漸進(jìn)式的增量改革進(jìn)程。因此，既要處理好社會(huì)組織與既有管理架構(gòu)的有效對接，又要考慮到新格局對未來社會(huì)發(fā)展形勢的有效應(yīng)對，這就需要在社會(huì)組織機(jī)制的層面上分析存量和增量、既有經(jīng)驗(yàn)和新做法、已有結(jié)構(gòu)和新組織形態(tài)之間的銜接、共生之道。

“樞紐型”社會(huì)組織是明確寫入政府文件的一個(gè)詞語，它是近年來社會(huì)組織發(fā)展的一種新形式。2008 年9月，北京市社會(huì)建設(shè)大會(huì)上推出《關(guān)于加快推進(jìn)社會(huì)組織改革與發(fā)展的意見》，提出構(gòu)建“樞紐型”社會(huì)組織工作體系的新思路，并于翌年3月頒布《關(guān)于構(gòu)建市級“樞紐型”社會(huì)組織工作體系的暫行辦法》，被譽(yù)為地方社會(huì)組織管理體制創(chuàng)新的重要舉措，在全國產(chǎn)生一定影響。

經(jīng)過若干年的實(shí)踐，國內(nèi)有關(guān)樞紐型社會(huì)組織的研究開始增多，譬如，尹志剛認(rèn)為樞紐型社會(huì)組織體系應(yīng)該是以“樞紐”為核心，打造成公益理念樞紐體系、公信力樞紐體系、執(zhí)行力樞紐體系、項(xiàng)目樞紐體系、

資源樞紐體系、網(wǎng)絡(luò)樞紐體系。①尹志剛：《關(guān)于構(gòu)建樞紐型社會(huì)組織工作體系的調(diào)查思考》，《北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2009（12）。崔玉開等學(xué)者認(rèn)為樞紐型社會(huì)組織的產(chǎn)生來源于政府加強(qiáng)社會(huì)管理和社會(huì)組織自我發(fā)展兩方面的需要，具有“政府管理”和“社會(huì)自治”的雙重屬性。②崔玉開：《“樞紐型”社會(huì)組織：背景、概念與意義》，《甘肅理論學(xué)刊》，2010（5）。

在樞紐型社會(huì)組織的理論闡釋方面，學(xué)者普遍認(rèn)為樞紐型社會(huì)組織在建立、結(jié)構(gòu)和運(yùn)行方面具有國家法團(tuán)主義的特征。此外，社會(huì)空間理論視角、資本理論、資源依賴視角、理性選擇視角和整體性治理視角都在不同程度上解釋了樞紐型社會(huì)組織的存在。③丁凱：《樞紐型社會(huì)組織與社會(huì)建設(shè)》，《浙江經(jīng)濟(jì)》，2012（7）。

“社區(qū)治理”在黨的十八大以后興起了研究熱潮，綜觀已有的研究文獻(xiàn)，發(fā)現(xiàn)有從社會(huì)資本切入研究④燕繼榮：《社區(qū)治理與社會(huì)資本投資》，《天津社會(huì)科學(xué)》，2010（3）。，有從政策網(wǎng)絡(luò)和制度環(huán)境層面展開討論⑤鄲嘯：《政策網(wǎng)絡(luò)：社區(qū)治理研究的新框架》，《湖北社會(huì)科學(xué)》，2014（2）。，但更多的是從公民社會(huì)的角度來探討社區(qū)治理⑥陳偉東、李雪萍：《社區(qū)治理與公民社會(huì)的發(fā)育》，《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版）》，2003（1）。。

上述研究和討論對本文具有極大的啟發(fā)，但是，目前尚缺乏樞紐型社會(huì)組織與社區(qū)治理的關(guān)系研究，而這正是本文所要深入探析的主題，基于中國社會(huì)轉(zhuǎn)型以及社會(huì)治理的目標(biāo)取向和制度設(shè)計(jì)等研究思考的維度，本文聚焦于如下兩個(gè)問題的探討：

（1）已有的樞紐型社會(huì)組織的類型學(xué)分析以及它在社會(huì)治理中的特殊功能分析。

（2）樞紐型社會(huì)組織在社區(qū)層面上參與治理的路徑探討。

本文研究的目的與意義，是在把握目前上海社會(huì)組織樞紐式管理的現(xiàn)狀與問題的基礎(chǔ)上，總結(jié)、提煉和充實(shí)社會(huì)治理的進(jìn)程中上海社會(huì)組織樞紐式管理與樞紐型社會(huì)組織運(yùn)作、發(fā)展的本土經(jīng)驗(yàn)，探索樞紐型社會(huì)組織機(jī)制建設(shè)的可行策略和實(shí)施途徑。

本文研究采用個(gè)案研究與訪談法展開具體研究與資料收集工作，選取了8家樞紐型社會(huì)組織進(jìn)行深入詳細(xì)的調(diào)查，分別是：上?？茖W(xué)技術(shù)協(xié)會(huì)、市經(jīng)濟(jì)聯(lián)合會(huì)、市商業(yè)聯(lián)合會(huì)、上海市靜安區(qū)社會(huì)組織聯(lián)合會(huì)、上海市楊浦區(qū)社會(huì)組織促進(jìn)會(huì)、上海市浦東新區(qū)公益組織項(xiàng)目合作促進(jìn)會(huì)、上海市普陀區(qū)長壽路街道社會(huì)組織服務(wù)中心等，對上述樞紐型社會(huì)組織的負(fù)責(zé)人以及樞紐型社會(huì)組織的會(huì)員單位負(fù)責(zé)人進(jìn)行深入訪談，然后對資料進(jìn)行科學(xué)的分析。

二、上海市樞紐型社會(huì)組織類型學(xué)分析與功能分析

（一）樞紐型社會(huì)組織概念界定

關(guān)于樞紐型社會(huì)組織的概念，目前國內(nèi)學(xué)界眾說紛紜，本文傾向認(rèn)為，它是指在黨和政府與各個(gè)領(lǐng)域中一般社會(huì)組織之間發(fā)揮著橋梁和紐帶功能作用的組織。它將同類別、同性質(zhì)、同領(lǐng)域、同地域的社會(huì)組織聯(lián)合起來，通過社會(huì)組織聯(lián)合體等多種形式的實(shí)踐載體，服務(wù)和管理系統(tǒng)內(nèi)或者領(lǐng)域內(nèi)或者地域內(nèi)眾多的社會(huì)組織，從而在政府及其主管部門、樞紐型社會(huì)組織以及一般社會(huì)組織之間形成一個(gè)有效、有序和暢通的有機(jī)整體。

在2011年中共上海市委頒布的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)本市社會(huì)組織建設(shè)的指導(dǎo)意見》中，明確指出：要充

分發(fā)揮工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)和社聯(lián)、文聯(lián)、殘聯(lián)等群眾團(tuán)體的橋梁和紐帶作用，團(tuán)結(jié)、聯(lián)系相關(guān)領(lǐng)域的社會(huì)組織，逐步形成社會(huì)組織管理和服務(wù)樞紐；鼓勵(lì)和支持市經(jīng)濟(jì)團(tuán)體聯(lián)合會(huì)、市商業(yè)聯(lián)合會(huì)、市體育總會(huì)等若干具有樞紐作用的社會(huì)組織，搭建社會(huì)組織黨的建設(shè)、業(yè)務(wù)建設(shè)和合作共治的平臺，逐步形成社會(huì)組織自我管理、自我服務(wù)和自律自治的運(yùn)作機(jī)制。

出于兩個(gè)重要原因：第一，民生服務(wù)是社會(huì)建設(shè)和社會(huì)治理的重要任務(wù)，所以本文首先關(guān)注的公益性或福利性的樞紐型社會(huì)組織，它們也是民政部門放開登記管理的社會(huì)組織；同時(shí)關(guān)注近年出現(xiàn)的在社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域中具有代表性的新興的樞紐型社會(huì)組織，如經(jīng)濟(jì)聯(lián)合會(huì)等。向經(jīng)過選擇的樞紐型社會(huì)組織有序地開放相關(guān)領(lǐng)域，無疑可以降低風(fēng)險(xiǎn)、解決社會(huì)問題和社會(huì)需要、維持社會(huì)秩序、提高治理效率以及彌補(bǔ)政府行政能力的不足，等等。第二，囿于研究的范圍和篇幅的限制，工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)和社聯(lián)、文聯(lián)、殘聯(lián)等群眾團(tuán)體，雖然它們也具有在黨和人民群眾之間的橋梁和紐帶作用，但不在本文的研究之列。

（二）上海樞紐型社會(huì)組織的基本分布與類型分析

根據(jù)上述定義，可以發(fā)現(xiàn)在上海市、區(qū)縣和街鎮(zhèn)層面都有此類性質(zhì)的社會(huì)組織，它們分別發(fā)揮著程度不同的社會(huì)功能。具體分布詳見下圖。

圖1 上海市樞紐型社會(huì)組織分布

分析調(diào)查資料，發(fā)現(xiàn)可以用不同的標(biāo)準(zhǔn)對上海樞紐型社會(huì)組織進(jìn)行分類：

（1）以發(fā)揮的功能來劃分。以此標(biāo)準(zhǔn)至少可以劃分出以下一些類型：①政治類樞紐型社會(huì)組織，如市工會(huì)、上海市共青團(tuán)、市婦聯(lián)等；②經(jīng)濟(jì)類樞紐型社會(huì)組織，如市經(jīng)濟(jì)團(tuán)體聯(lián)合會(huì)、市商業(yè)聯(lián)合會(huì)、市信息業(yè)聯(lián)合會(huì)等；③學(xué)術(shù)類樞紐型社會(huì)組織，如社會(huì)科學(xué)界聯(lián)合會(huì)、市科學(xué)技術(shù)協(xié)會(huì)等；④公益類樞紐型社會(huì)組織，如市殘疾人聯(lián)合會(huì)、上海慈善總會(huì)等。

（2）以行政層級的位置來劃分。以此標(biāo)準(zhǔn)至少可以劃分出以下一些類型：①市級樞紐型社會(huì)組織，如市商業(yè)聯(lián)合會(huì)、市殘疾人聯(lián)合會(huì)、市體育總會(huì)、市科學(xué)技術(shù)協(xié)會(huì)等；②區(qū)縣級樞紐型社會(huì)組織，如靜安區(qū)社會(huì)組織聯(lián)合會(huì)、浦東新區(qū)公益組織項(xiàng)目合作促進(jìn)會(huì)等；③街鎮(zhèn)級樞紐型社會(huì)組織，如長壽路街道民間組織服務(wù)中心、浦東新區(qū)塘橋社會(huì)組織服務(wù)中心等。

（3）以官方性背景和民間性背景來劃分。通過對收集來的資料進(jìn)行比較深入的分析，發(fā)現(xiàn)這種情景可

以用下列圖例表示（詳見圖2）。

圖2 以官方或民間背景為標(biāo)準(zhǔn)對樞紐型社會(huì)組織分類

如果以上述標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分類，至少可以劃分出以下一些類型：（1）官方背景型樞紐型社會(huì)組織；（2）半官半民型樞紐型社會(huì)組織；（3）民間背景型樞紐型社會(huì)組織。

（三）上海不同類型樞紐型社會(huì)組織的功能分析

仔細(xì)分析上述分類及相關(guān)的訪談資料，可以發(fā)現(xiàn)，由于樞紐型社會(huì)組織位于黨和政府與一般社會(huì)組織之間的中間位置，它一端上達(dá)黨和各級政府，而另一端則下聯(lián)一般社會(huì)組織以及相應(yīng)的社會(huì)群體，所以，無論何種類型的樞紐型社會(huì)組織，它們一定具有一些共同的功能。與此同時(shí)，由于樞紐型社會(huì)組織形成或締約于不同的行業(yè)、不同的領(lǐng)域、不同的地域，甚至于不同的行政架構(gòu)，因此，它們也一定具備許多本類型組織所特有的功能。

研究表明，樞紐型社會(huì)組織的共同功能主要表現(xiàn)為：政府管理職能延伸的觸角，聯(lián)合體或共同體中的調(diào)諧器，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)警機(jī)，新社會(huì)組織的孵化平臺，社會(huì)矛盾沖突的安全閥，社會(huì)組織之間的鏈接件，等等。然而，不同領(lǐng)域的樞紐型社會(huì)組織也具有其特有功能：對政治類樞紐型社會(huì)組織而言，社會(huì)控制尤其是意識形態(tài)的控制、民意訴求的輸送和反映、相對應(yīng)工作人群或群體狀況的掌握，以及黨的建設(shè)、相關(guān)政策宣傳覆蓋等無疑是它們主要的特有功能；對經(jīng)濟(jì)類樞紐型社會(huì)組織而言，經(jīng)濟(jì)利益的協(xié)調(diào)、產(chǎn)業(yè)政策的建議、行業(yè)規(guī)范的制定和執(zhí)行、不端行為的監(jiān)督、企業(yè)發(fā)展資源鏈接、引導(dǎo)聯(lián)合體內(nèi)各個(gè)機(jī)構(gòu)之間的有效合作等是它們主要的特有功能；對學(xué)術(shù)類樞紐型社會(huì)組織而言，組織交流、促進(jìn)學(xué)術(shù)繁榮、引導(dǎo)建言獻(xiàn)策、建立信息傳遞平臺等顯然是它們主要的特有功能；對公益類樞紐型社會(huì)組織而言，承擔(dān)政府委托或轉(zhuǎn)移的民生服務(wù)、協(xié)助各類社會(huì)組織參與和諧社區(qū)建設(shè)、孵化和培育基層社會(huì)組織、指導(dǎo)和支持一般社會(huì)組織公益服務(wù)項(xiàng)目的開展、聯(lián)絡(luò)和規(guī)范社區(qū)群眾團(tuán)隊(duì)等是它們主要的功能。

顯然，充分運(yùn)用樞紐型社會(huì)組織上述各種積極與正向的功能，對于維護(hù)與重建良好的社會(huì)秩序大有裨益，尤其是對在社區(qū)層面上開展各種服務(wù)和參與社區(qū)治理的公益性樞紐型社會(huì)組織而言，意義更加重大。自民政部門宣布放開“四類”社會(huì)組織登記管理以后，極大地推動(dòng)社區(qū)層面的各類社會(huì)組織的發(fā)展，推動(dòng)了社區(qū)范圍內(nèi)多種力量投入社區(qū)治理，然而，不可否認(rèn)的是，越來越多的社會(huì)組織的涌現(xiàn)增加了社會(huì)運(yùn)行的不確定性，而限制社會(huì)組織的參與同樣帶來社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。正因?yàn)槿绱?，樞紐型社會(huì)組織通過分層、分類的形式參與社區(qū)治理、社區(qū)公共事務(wù)決策、社區(qū)有序秩序形成等愈加凸顯它的重要性。

三、上海樞紐型社會(huì)組織參與社區(qū)分層、分類治理研究

自黨的十八大以后，“治理”愈來愈成為一個(gè)熱詞，而放開“四類”社會(huì)組織的登記管理，又極大地推動(dòng)社區(qū)層面的社會(huì)組織不斷涌現(xiàn)和更多地參與社區(qū)公共事務(wù)，因而“社區(qū)治理”的議題以及如何促進(jìn)社區(qū)有序治理等問題則日益凸顯出來。全國各地對此都有探索，上海通過樞紐型社會(huì)組織協(xié)調(diào)社區(qū)層面的各類社會(huì)組織及其他社會(huì)力量，以分層和分類的形式與路徑展開社區(qū)治理，其摸索與經(jīng)驗(yàn)值得理論上的探討與思考。

（一）上海樞紐型社會(huì)組織參與社區(qū)分層治理及理論思考

此次調(diào)查的浦東新區(qū)科協(xié)，雖然它有較強(qiáng)的官方背景，但研究發(fā)現(xiàn)它在基層社區(qū)里對于推動(dòng)科技發(fā)展、組織基層科技社會(huì)組織開展工作等方面起到了很好的二級樞紐作用。浦東新區(qū)科協(xié)系統(tǒng)內(nèi)形成了具有特色的雙軸組織體系：一是以推動(dòng)科技與經(jīng)濟(jì)融合為目標(biāo)，建立起科技團(tuán)體組織體系，包括了31家分布于不同行業(yè)的學(xué)會(huì)、協(xié)會(huì)，成為科協(xié)聯(lián)系企業(yè)、科研機(jī)構(gòu)和科技工作者的主要紐帶；二是以促進(jìn)科技與社會(huì)融合，建立起三級科普組織體系，包括了23家街道、鎮(zhèn)科協(xié)及其所屬的居委科普小組、村委科普小組，成為科協(xié)服務(wù)于廣大社會(huì)群眾的重要基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)。多元化的科技團(tuán)體組織網(wǎng)絡(luò)，全覆蓋的科普組織網(wǎng)絡(luò)，最終統(tǒng)合成為整體的浦東新區(qū)科協(xié)組織系統(tǒng)，成為科協(xié)事業(yè)發(fā)展的內(nèi)聚力。

圖3 浦東新區(qū)科協(xié)組織網(wǎng)絡(luò)示意圖

顯然，浦東新區(qū)科協(xié)就是位于樞紐的位置上，此外，從其承擔(dān)的角色而言，其樞紐的色彩也十分鮮明。概括起來，浦東新區(qū)科協(xié)主要擔(dān)任以下角色：

（1）孵化者：提供及時(shí)的指導(dǎo)和幫助，促成學(xué)（協(xié)）會(huì)孵化成長。

（2）引導(dǎo)者：每年向所屬團(tuán)體下發(fā)《科協(xié)系統(tǒng)學(xué)（協(xié)）會(huì)工作意見》，通過工作指導(dǎo)方式引導(dǎo)和規(guī)范學(xué)（協(xié)）會(huì)發(fā)展；同時(shí)，每年下發(fā)《科協(xié)系統(tǒng)咨詢課題資助計(jì)劃》、《科協(xié)系統(tǒng)學(xué)術(shù)活動(dòng)資助計(jì)劃》，公布每年的重點(diǎn)資助計(jì)劃和資助標(biāo)準(zhǔn)，以非強(qiáng)制性的扶持策略間接引導(dǎo)學(xué)（協(xié)）會(huì)開展工作。

（3）資源整合者：推動(dòng)學(xué)（協(xié)）會(huì)擔(dān)當(dāng) “科技沙龍”、“產(chǎn)學(xué)研聯(lián)盟”主角，促成政府的資源與科技社會(huì)組織的資源與科技社會(huì)組織的資源實(shí)現(xiàn)對接。

（4）支持者：通過各類平臺“輸出資源”，如“重大科技、科普活動(dòng)資助資金”的運(yùn)作，為鼓勵(lì)學(xué)（協(xié)）會(huì)開展活動(dòng)提供了支撐；資助科協(xié)學(xué)術(shù)年會(huì)，為學(xué)（協(xié)）會(huì)參與學(xué)術(shù)交流提供平臺；開展優(yōu)秀論文評選，為科技工作者提供展示舞臺。

（5）溝通者：成為黨和政府聯(lián)系科技人員的橋梁和紐帶，而各種科技團(tuán)體則是紐帶的組成。

上傳下達(dá)，悉心指導(dǎo)，傾力支持，居間協(xié)調(diào)，浦東科協(xié)扮演著樞紐的角色和充分發(fā)揮著樞紐的作用，而且，從圖3中可以看到，它在科技領(lǐng)域中協(xié)調(diào)社會(huì)組織參與公共事務(wù)與社區(qū)治理具有一定的層階性。事實(shí)上，如果把它及其上一級的科協(xié)放在同一框架中加以考察的話，其層階性的特點(diǎn)就愈發(fā)明顯（詳見圖4）。

圖4 政府、科協(xié)和科技社團(tuán)多級樞紐分層互動(dòng)架構(gòu)

建立多級樞紐分層互動(dòng)架構(gòu)來優(yōu)化對基層科技社團(tuán)的領(lǐng)導(dǎo)和參與社區(qū)治理，由此形成社區(qū)層面上的一種有序狀態(tài)，這是社區(qū)治理、社會(huì)組織參與以及樞紐型社會(huì)組織協(xié)調(diào)的一種理想狀態(tài)，目前浦東新區(qū)科協(xié)已形成雛形，但與此同時(shí)需要警覺的是，樞紐型社會(huì)組織尤其是具有官方背景的樞紐型社會(huì)組織如何避免逐漸演化成準(zhǔn)政府機(jī)構(gòu)。

（二）上海樞紐型社會(huì)組織參與社區(qū)分類治理及理論思考

此次調(diào)查的靜安區(qū)社會(huì)組織聯(lián)合會(huì)系中國社會(huì)組織管理與社區(qū)治理的首創(chuàng)。面對民生需求日益多元化，但資源提供方式相對單一；社會(huì)矛盾日趨復(fù)雜多樣化，但化解方式相對單一；城市現(xiàn)代化進(jìn)程不斷

加速，但城區(qū)管理方式相對單一等矛盾沖突，政府意識到需要讓“第三方力量”——社會(huì)組織更加深入全面地參與社會(huì)管理和創(chuàng)新。于是2007年，靜安區(qū)在率先成立了區(qū)社會(huì)組織聯(lián)合會(huì)，之后又相繼在五個(gè)街道和若干個(gè)領(lǐng)域內(nèi)成立社會(huì)組織聯(lián)合會(huì)，形成了“1+5+X”樞紐型社會(huì)組織管理模式，其中，“1”就是靜安區(qū)社會(huì)組織聯(lián)合會(huì)，“5”是靜安區(qū)所屬的五個(gè)街道成立的社會(huì)組織聯(lián)合會(huì)，“X”是勞動(dòng)、文化、教育等系統(tǒng)成立的社會(huì)組織聯(lián)合會(huì)，由此構(gòu)成的基本模式或者架構(gòu)如下圖所示。

圖5 靜安區(qū)社會(huì)組織聯(lián)合會(huì)分類互動(dòng)架構(gòu)

從上圖可以清晰地看到，它雖然也有層次性，但是，更多的是從分類的角度來協(xié)調(diào)和組織各類社會(huì)組織參與社區(qū)公共事務(wù)，從而達(dá)到社區(qū)治理的目標(biāo)。在這個(gè)過程中，靜安區(qū)社會(huì)組織聯(lián)合會(huì)把同類別、同性質(zhì)、同領(lǐng)域、同地域的社會(huì)組織聯(lián)合起來，以組織章程為行事和行為的原則與準(zhǔn)則，通過政府委托，以購買服務(wù)的方式，服務(wù)和管理一個(gè)系統(tǒng)、一個(gè)領(lǐng)域、一個(gè)地域的社會(huì)組織，并通過有效的服務(wù)促進(jìn)社會(huì)組織的專業(yè)化和社會(huì)化，引導(dǎo)社會(huì)組織實(shí)現(xiàn)自我管理、自我服務(wù)、自我發(fā)展、自我約束和自主治理。更主要的是靜安區(qū)社會(huì)組織聯(lián)合會(huì)與政府行政部門或業(yè)務(wù)主管單位不是上下級關(guān)系，它和領(lǐng)域內(nèi)社會(huì)組織和地域內(nèi)社會(huì)組織也無行政隸屬關(guān)系，只是后者的組織者、協(xié)調(diào)者、訴求反映者、策劃者、中介者等，它們之間最終是在社區(qū)民生服務(wù)和公益服務(wù)的框架中的合作、配合以及相互支持的關(guān)系。

資料表明，靜安區(qū)社會(huì)組織聯(lián)合會(huì)成立以來，作為“樞紐型”組織參與社會(huì)建設(shè)和社區(qū)治理，至少取得了以下幾方面的社會(huì)成效：第一，推進(jìn)社區(qū)黨建工作的進(jìn)展；第二，社區(qū)治理從政府單一力量向社區(qū)多種力量參與和社區(qū)自主治理的方向轉(zhuǎn)變；第三，逐漸推動(dòng)政府購買服務(wù)的制度化（2007年政府購買服務(wù)金額約2000萬元，2012年金額增至4400余萬元），有力地促進(jìn)社區(qū)公益類專業(yè)性社會(huì)組織的發(fā)展；第四，

建立起了資源共享平臺，把“1+5+X”樞紐型社會(huì)組織聯(lián)合體內(nèi)的社會(huì)組織統(tǒng)整起來，同時(shí)也把聯(lián)合體外的社區(qū)六個(gè)服務(wù)中心結(jié)合進(jìn)來，構(gòu)建起一張全新的民生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，從而在一定程度上體現(xiàn)和發(fā)揮了功能性“社區(qū)”的特點(diǎn)與優(yōu)勢；第五，培育了一批有特色、有影響力的公益類專業(yè)性社會(huì)組織，截至2012年已有409家公益類專業(yè)性社會(huì)組織，平均每萬人14家，居于全國領(lǐng)先水平。

四、樞紐型社會(huì)組織參與社區(qū)治理的進(jìn)一步理論討論

（一）法團(tuán)主義與“分類治理”

樞紐型社會(huì)組織以其所處的中介位置，以及它與一端和另一端單位或組織的相互關(guān)系的情形來看，它和西方學(xué)術(shù)界討論國家（政府）與社會(huì)（社會(huì)組織）的眾多理論中，法團(tuán)主義所描述和探討的情境十分契合。法團(tuán)主義非常關(guān)注社會(huì)秩序與合作，反對沖突及其伴隨的混亂。在法團(tuán)主義設(shè)計(jì)的框架下，政府、中介組織以及一般組織結(jié)成相互合作的聯(lián)盟，并且形成如下幾個(gè)鮮明特點(diǎn)：第一，在政府主持下，社團(tuán)組織形成非競爭性的格局且以等級方式組織起來；第二，社團(tuán)組織從國家獲得壟斷性認(rèn)可；第三，政府讓渡部分空間，但相應(yīng)的是行使一定控制權(quán)。當(dāng)然，法團(tuán)主義至少有兩種主要類型：國家法團(tuán)主義和社會(huì)法團(tuán)主義。前者更強(qiáng)調(diào)國家或政府在聯(lián)盟中的主體與作用，而后者則更注重社會(huì)在聯(lián)合體中的主導(dǎo)性。

平心而論，本文始終認(rèn)為，目前中國樞紐型社會(huì)組織的發(fā)展以及它在社區(qū)治理中的特殊位置，它應(yīng)該更適合法團(tuán)主義的設(shè)計(jì)（實(shí)際上，中華人民共和國建國初期，執(zhí)政黨、政府與人民團(tuán)體的行政架構(gòu)與關(guān)系模式就是按照法團(tuán)主義理念設(shè)計(jì)的）①王名、劉國翰、何建宇：《中國社團(tuán)改革》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2001。，如此考慮，蓋源于中國地域廣闊，國情復(fù)雜，又長期實(shí)行一黨政治。但在社會(huì)轉(zhuǎn)型、社會(huì)建設(shè)與社會(huì)治理的宏觀背景下，這種法團(tuán)主義的設(shè)計(jì)也應(yīng)該會(huì)發(fā)生演變或變化，最妥適的演變方向是，由較強(qiáng)烈的國家法團(tuán)主義傾向轉(zhuǎn)向較民主的社會(huì)法團(tuán)主義傾向（詳見圖6）。

圖6 政府與樞紐型社會(huì)組織社區(qū)分類治理和互動(dòng)關(guān)系的譜系模式

上圖表明，從法團(tuán)主義的視角來看，樞紐型社會(huì)組織需要以分類治理的思想來協(xié)調(diào)社會(huì)組織參與社區(qū)事務(wù)，同樣，政府也需要采用“分類管理”的原則在社區(qū)治理中與樞紐型社會(huì)組織建立互動(dòng)合作關(guān)系的譜系模式，唯此，社會(huì)建設(shè)事業(yè)既能前行又有井然秩序。

（二）社會(huì)控制與社會(huì)參與

隨著四類社會(huì)組織放開登記，越來越多的社區(qū)層面的社會(huì)組織不斷涌現(xiàn)出來，于是，樞紐型社會(huì)組織應(yīng)運(yùn)而生并逐漸地壯大發(fā)展，對此，學(xué)界與實(shí)踐工作部門不少人認(rèn)為，樞紐型社會(huì)組織的出現(xiàn)是政府社會(huì)控制、政權(quán)維穩(wěn)的需要與手段，但是，研究發(fā)現(xiàn)，事情并不完全盡然，尤其是對靜安區(qū)社會(huì)組織聯(lián)合會(huì)的深入調(diào)查研究表明，該組織最初的建立或許基于政府的社會(huì)控制的考慮，然而，隨著社會(huì)發(fā)展，社區(qū)社會(huì)組織對于樞紐社會(huì)組織需要的迫切性等同于甚至超過政府的需要，這種需要出于以下三種情形：一些社會(huì)組織需要進(jìn)入社區(qū)但尋找不到具體的路徑；一些社會(huì)組織需要與政府溝通但缺乏聯(lián)系的通道；一些社會(huì)組織需要參與社區(qū)的公共事務(wù)但沒有可行和有效的平臺；等等。而這些情形都與基層社會(huì)組織在社區(qū)層面的社會(huì)參與密切相關(guān)。因此，樞紐型社會(huì)組織在引導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào)、規(guī)范和整合社區(qū)社會(huì)組織的社會(huì)參與具有不可替代的作用，對此，不可低估樞紐型社會(huì)組織對于推動(dòng)社區(qū)治理的積極意義。

（三）路徑依賴與“清單設(shè)限”

不可否認(rèn)，在樞紐型社會(huì)組織發(fā)展的過程中正在出現(xiàn)或已經(jīng)出現(xiàn)的一些偏差現(xiàn)象，最典型的莫過于一些樞紐型社會(huì)組織淪為“二政府”，結(jié)果反而極大地限制了社區(qū)社會(huì)組織參與社區(qū)治理，最終給社會(huì)建設(shè)事業(yè)帶來損害。究其原因，從政府的角度而言，這與其長期形成的習(xí)慣性思維和管理方式有關(guān)，換言之，這是一種典型的“路徑依賴”，而路徑依賴背后無疑隱藏著利益驅(qū)動(dòng)。因此，推動(dòng)樞紐型社會(huì)組織發(fā)展迫切需要與政府改革和政府職能轉(zhuǎn)變緊密地勾連起來，尤其需要把政府與樞紐型社會(huì)組織的角色、功能與定位的界線區(qū)分開來。目前，可行的方法或思路有兩個(gè)：第一，設(shè)立“政府購買服務(wù)清單”。這一工作或改革在國內(nèi)許多城市已經(jīng)推行，現(xiàn)在需要完善與規(guī)范，尤其是需要杜絕“尋租”等弊端；第二，設(shè)立“政府職能讓渡清單”。這一改革或措施在國內(nèi)尚未出現(xiàn)，但可以通過試驗(yàn)探索政府與樞紐型社會(huì)組織的職能分界，從而讓樞紐型社會(huì)組織在社區(qū)治理的過程中擁有更多、更大的生存與發(fā)展的空間。

Hub Social Organization, Community Hierarchy and Community Category Governance——Take Hub Social Organizations in Shanghai as an Example

FAN Ming-lin, MAO Yan-fei, ZENG Ming

Community governance emphasizes that under the leadership of the Chinese Communist Party, gather multiple strengths and resources to participate in public affairs and decisions. Hub social organization is one of the important strengths. This article takes the hub social organizations in Shanghai as an example, discusses their basic types and special functions, especially the relationship between hub social organizations with community hierarchy and category governance. It uses corporatism theory to respond case studies and points out the development tendency of the relationship between hub social organizations with hierarchy and category community management in the process of community governance.

hub Social organization; community hierarchy; category community

（責(zé)任編輯：崔月琴）

教育部重大攻關(guān)項(xiàng)目“推進(jìn)以保障和改善民生為重點(diǎn)的社會(huì)體制研究”（13JZD025）研究成果。

范明林，上海大學(xué)社會(huì)學(xué)院社會(huì)工作系教授，博士生導(dǎo)師，主要研究方向?yàn)榉钦M織研究、社會(huì)工作實(shí)務(wù)、社會(huì)政策分析等；茅燕菲，上海大學(xué)社會(huì)學(xué)院2014級社會(huì)工作專業(yè)碩士；曾鳴，上海大學(xué)社會(huì)學(xué)院2014級社會(huì)工作專業(yè)碩士。（上海，200444）