邵玉波 李 非

美國食品藥品監(jiān)督管理局關(guān)鍵路徑計劃及其對我國醫(yī)療器械市場準(zhǔn)入制度的啟示

邵玉波①李 非②

目的：通過閱讀大量文獻對美國食品藥品監(jiān)督管理局(FDA)關(guān)鍵路徑計劃進行研究，分析關(guān)鍵路徑計劃對我國醫(yī)療器械市場準(zhǔn)入制度的貢獻與不足。方法：采用文獻綜述的方法對美國FDA關(guān)鍵路徑計劃進行分析研究。結(jié)果：我國應(yīng)借鑒關(guān)鍵路徑計劃，改革現(xiàn)有醫(yī)療器械市場準(zhǔn)入制度，提高效率，簡化程序，促進產(chǎn)品的安全與發(fā)展。結(jié)論：研究借鑒美國FDA關(guān)鍵路徑計劃，對于構(gòu)建我國醫(yī)療器械市場準(zhǔn)入路徑具有重要的指導(dǎo)意義。

食品藥品監(jiān)督管理局；關(guān)鍵路徑計劃；醫(yī)療器械；市場準(zhǔn)入路徑

DOI∶ 10.3969/J.ISSN.1672-8270.2015.11.037

[First-author’s address] National Institutes for Food and Drug Control, Beijing 100050, China.

保護公眾健康是美國食品藥品監(jiān)督管理局(food drug fdministration，F(xiàn)DA)的使命，他主要通過以下三種途徑來實現(xiàn)該使命。第一，保證醫(yī)療產(chǎn)品的安全、有效；第二，促進醫(yī)療產(chǎn)品創(chuàng)新，讓更安全、更有效的產(chǎn)品以病人償付得起價格提供給公眾；第三，幫助公眾獲得其所需的準(zhǔn)確、科學(xué)的信息。為了實現(xiàn)該使命，美國FDA提出了“關(guān)鍵路徑計劃”，以解決產(chǎn)品從基礎(chǔ)研究走向市場周期過長的危機，從而改善產(chǎn)品創(chuàng)新過程。

美國FDA于2004年首次發(fā)布了關(guān)于關(guān)鍵路徑的白皮書《創(chuàng)新/停滯：新醫(yī)療產(chǎn)品關(guān)鍵路徑上的挑戰(zhàn)與機遇》(Innovation/Stagnation：Challenge and Opportunity on the Critical Path to New Medical Products)[1]。該報告研究危機產(chǎn)生的原因及未來發(fā)展趨勢；分析以往對關(guān)鍵路徑有益的嘗試和發(fā)展，計劃未來的努力方向；號召通過行業(yè)、學(xué)術(shù)科研機構(gòu)與FDA共同合作，識別關(guān)鍵問題和開發(fā)解決方案。

我國醫(yī)療器械市場準(zhǔn)入路徑正處于關(guān)鍵的改革過程中，研究借鑒美國FDA關(guān)鍵路徑計劃對于構(gòu)建我國醫(yī)療器械市場準(zhǔn)入路徑，實現(xiàn)我國醫(yī)療器械兼顧安全和發(fā)展的長期目標(biāo)具有十分重要的指導(dǎo)意義。本文通過閱讀大量文獻對美國FDA關(guān)鍵路徑計劃進行了研究，分析了關(guān)鍵路徑計劃對我國醫(yī)療器械市場準(zhǔn)入制度的貢獻與不足。

1 美國FDA的關(guān)鍵路徑計劃

1.1 關(guān)鍵路徑計劃提出的背景

醫(yī)療器械產(chǎn)品的安全直接影響著公眾的生命安危。如何更好的對醫(yī)療器械產(chǎn)品進行監(jiān)管，保證其安全性和有效性，已成為世界各國共同努力的目標(biāo)。醫(yī)療器械的市場準(zhǔn)入是產(chǎn)品上市前的必經(jīng)之路，也是監(jiān)管的重要環(huán)節(jié)。醫(yī)療器械市場準(zhǔn)入路徑本身包含了“流水線”式的過程，如產(chǎn)品檢驗、臨床試驗、質(zhì)量管理體系檢查、注冊評價等。美國FDA在2004年的研究中發(fā)現(xiàn)，創(chuàng)新產(chǎn)品的上市速度越來越慢，產(chǎn)品的研發(fā)與實際應(yīng)用之間的距離不斷擴大。2004年的前10年間，行業(yè)在醫(yī)療產(chǎn)品研發(fā)的基礎(chǔ)投入增長了2.5倍，美國政府的在醫(yī)療產(chǎn)品研究的基礎(chǔ)投入增長了2.3倍；而醫(yī)療產(chǎn)品的申請反而減少了10%到90%不等，這表明醫(yī)療產(chǎn)品的開發(fā)已經(jīng)跟不上基礎(chǔ)科學(xué)領(lǐng)域的創(chuàng)新[2]。美國FDA認(rèn)為要集中努力為從基礎(chǔ)科學(xué)創(chuàng)新到醫(yī)療產(chǎn)品開發(fā)之間的過程提供充分的支持，這就迫切地需要在構(gòu)建現(xiàn)代化關(guān)鍵路徑上取得突破。

1.2 關(guān)鍵路徑的內(nèi)涵

關(guān)鍵路徑指的是新藥、新生物制品及新醫(yī)療器械的研發(fā)過程中的關(guān)鍵性環(huán)節(jié)[3]。企業(yè)經(jīng)過基礎(chǔ)研究后，通過設(shè)計研發(fā)新品，新研發(fā)的產(chǎn)品需要經(jīng)過臨床前和臨床試驗以及申報、審批過程，才能上市。在新產(chǎn)品的研發(fā)過程中，只有很少的一部分能順利通過關(guān)鍵路徑最終成活上市(如圖1所示)。

圖1 醫(yī)療產(chǎn)品市場準(zhǔn)入的關(guān)鍵路徑

1.3 關(guān)鍵路徑計劃的主要內(nèi)容

生物醫(yī)學(xué)的基礎(chǔ)研究成果理應(yīng)能迅速轉(zhuǎn)變?yōu)樘岣吖步】档尼t(yī)療器械產(chǎn)品，但是新產(chǎn)品的低產(chǎn)率卻未能使這些研究成果充分用于改善人類健康。一方面是因為新品的研發(fā)成本不斷上升，嚴(yán)重妨礙企業(yè)對高風(fēng)險新項目的研發(fā)投入；另一方面，新品研發(fā)的高失敗率嚴(yán)重影響資源的有效配置，陳舊的評價工具如檢測、動物試驗及人體試驗也經(jīng)常不能準(zhǔn)確的預(yù)見一些潛在的安全問題，因而無法有效評估新的醫(yī)學(xué)技術(shù)。關(guān)鍵路徑計劃研究的內(nèi)容主要是優(yōu)先處理當(dāng)前最迫切的醫(yī)療器械產(chǎn)品的研發(fā)路徑問題，使生物醫(yī)學(xué)基礎(chǔ)研究的成果能迅速轉(zhuǎn)變?yōu)樘岣吖步】档男庐a(chǎn)品。這些最優(yōu)先研究的問題將列入關(guān)鍵路徑機遇清單，并從安全評價、臨床效果評價和產(chǎn)品實現(xiàn)三個維度進行研究。美國FDA認(rèn)為清單中很重要的一項就是迫切需要構(gòu)建一套新的產(chǎn)品研發(fā)支持工具集，以提高關(guān)鍵路徑上產(chǎn)品研發(fā)的可預(yù)測性和有效性，確保新的生物醫(yī)學(xué)基礎(chǔ)研究成果能更快更準(zhǔn)確的轉(zhuǎn)變?yōu)橛行У闹委熓侄巍?/p>

1.4 關(guān)鍵路徑計劃的進展

自美國FDA在2004年正式啟動了關(guān)鍵路徑計劃，其后的近10年間美國FDA堅持推動和實施關(guān)鍵路徑計劃，并且每年都發(fā)布計劃實施的活動和結(jié)果評估[3]。在2006年發(fā)布了《關(guān)鍵路徑機遇報告》；2007年發(fā)布了《開展中的主要關(guān)鍵路徑活動》；2008年發(fā)布了《財政支持的關(guān)鍵路徑活動》；2009年發(fā)布了《主要成果報告》；2010年發(fā)布了《受關(guān)鍵路徑計劃支持的項目報告》[4-5]。通過以上努力，美國FDA在促進產(chǎn)品創(chuàng)新上取得了顯著的成績。

在美國FDA構(gòu)建和實施的產(chǎn)品研發(fā)支持工具集中，指導(dǎo)原則文件是美國FDA一直堅持并取得突出效果的市場準(zhǔn)入工具。美國FDA發(fā)布指導(dǎo)原則的目的是解釋當(dāng)前政府的政策和監(jiān)管問題，代表了美國FDA對政策和問題的現(xiàn)行理解。指導(dǎo)原則內(nèi)容包括設(shè)計、生產(chǎn)、銷售，測試；申報的處理、內(nèi)容和評價；檢查和執(zhí)法；科學(xué)問題。其中美國FDA醫(yī)療器械和放射產(chǎn)品中心至今已發(fā)布了很多指導(dǎo)原則，有效地提高了醫(yī)療器械產(chǎn)品研發(fā)關(guān)鍵路徑的可預(yù)測性和效率。

2 關(guān)鍵路徑計劃對我國醫(yī)療器械市場準(zhǔn)入制度的啟示

2.1 我國研究現(xiàn)狀

雖然美國FDA在2004年就發(fā)起了革新性的關(guān)鍵路徑計劃，并逐步取得了成效，但是在我國僅僅引起監(jiān)管當(dāng)局和行業(yè)很少關(guān)注，在國家級醫(yī)藥期刊上公開發(fā)表的文獻只有2篇。李中華在2007年系統(tǒng)介紹了美國FDA關(guān)鍵路徑計劃的背景、科技要素和主要內(nèi)容[6]；常永亨在2009年介紹了美國FDA關(guān)鍵路徑計劃，并提出結(jié)合我國國情，研究發(fā)達國家經(jīng)驗，設(shè)計我國的醫(yī)療器械市場準(zhǔn)入路徑[7]。我國正處于關(guān)鍵的改革過程中，研究借鑒美國FDA關(guān)鍵路徑計劃對于我國醫(yī)療器械監(jiān)管有著積極意義。

2.2 對我國醫(yī)療器械市場準(zhǔn)入制度的啟示

美國FDA關(guān)鍵路徑計劃的核心價值主要體現(xiàn)在兩個方面：科學(xué)審評前移和優(yōu)化準(zhǔn)入路徑?？茖W(xué)審評前移是將市場準(zhǔn)入過程中政府的服務(wù)職能前置或前移，有助于產(chǎn)品從研發(fā)階段就與法規(guī)、準(zhǔn)入要求對接，從而設(shè)計出符合市場準(zhǔn)入要求的產(chǎn)品，提高產(chǎn)品質(zhì)量、縮短準(zhǔn)入周期；優(yōu)化準(zhǔn)入路徑是減少市場準(zhǔn)入過程中的風(fēng)險和不確定性，有助于新產(chǎn)品、新企業(yè)的發(fā)展。

2.3 對于關(guān)鍵路徑計劃的借鑒

美國FDA實施關(guān)鍵路徑計劃是圍繞其監(jiān)管使命，即保證醫(yī)藥產(chǎn)品安全有效，又促進創(chuàng)新進步，使公眾能夠獲得更有效、更便宜的產(chǎn)品。這與我國現(xiàn)階段醫(yī)療器械監(jiān)管的使命是一致的。因此，應(yīng)借鑒關(guān)鍵路徑計劃，改革我國監(jiān)管方式，提高效率，簡化程序，促進醫(yī)療器械產(chǎn)品的安全與發(fā)展。

2.4 對于現(xiàn)有醫(yī)療器械市場準(zhǔn)入制度的改革

為保證上市醫(yī)療器械產(chǎn)品的安全，各國都設(shè)立了市場準(zhǔn)入制度。我國與美國FDA相比，醫(yī)療器械市場準(zhǔn)入制度面臨不同的現(xiàn)狀：

(1)市場準(zhǔn)入效率尚需完善。美國FDA從1976年發(fā)布聯(lián)邦食品、藥品和化妝品法有關(guān)醫(yī)療器械的修訂案，逐步形成成熟的醫(yī)療器械市場準(zhǔn)入制度體系，主要包括分類、一般控制、510(k)程序、PMA審批、GMP、臨床試驗審批監(jiān)查等。而我國2000年才將醫(yī)療器械正式納入監(jiān)管體系，2004年發(fā)布第一個醫(yī)療器械注冊管理辦法，并于2014年進行了第一次修訂，文件中雖然明確了注冊的程序和職責(zé)，但在與風(fēng)險相適應(yīng)的審評模式改革方面尚需完善，例如美國FDA推行的實質(zhì)性等同原則和簡化510(k)等手段，對提高產(chǎn)品注冊效率更有積極的意義。

(2)注冊審評資源不足已成為制約行業(yè)發(fā)展的因素。醫(yī)療、教育、住房是我國三大民生話題，醫(yī)療器械行業(yè)是構(gòu)筑醫(yī)療體系的重要支撐點。醫(yī)療器械行業(yè)的快速發(fā)展給政府監(jiān)管提出了新的挑戰(zhàn)。我國用于醫(yī)療器械研究和開發(fā)的公共和私人投資不斷增加，但是更加有效、更加支付得起的醫(yī)療器械產(chǎn)品推廣應(yīng)用速度卻越來越慢。究其原因，主要是當(dāng)前的醫(yī)療器械注冊審評資源嚴(yán)重不足，制約了行業(yè)發(fā)展。美國FDA從事醫(yī)療器械上市審查的人員有300余人，而歐盟進行醫(yī)療器械審查的公告機構(gòu)達到74個。而中國目前在國家局層面從事醫(yī)療器械注冊技術(shù)審評的人員僅有70余人；各省級藥品監(jiān)管部門從事醫(yī)療器械注冊技術(shù)審評的人員僅為140余人[8]。

(3)市場準(zhǔn)入制度未能對行業(yè)良性發(fā)展提供有效的導(dǎo)向。成熟的市場準(zhǔn)入制度不僅是產(chǎn)品上市前控制，更應(yīng)該對行業(yè)的良性發(fā)展提供導(dǎo)向，包括鼓勵產(chǎn)品不斷創(chuàng)新；提高有效性的同時降低風(fēng)險；促進企業(yè)完善自身質(zhì)量管理；推動行業(yè)整合優(yōu)化等。例如，風(fēng)險管理活動不僅僅是對醫(yī)療器械制造商自我控制的要求，更是我國監(jiān)管的強制性要求。作為責(zé)任主體，生產(chǎn)企業(yè)應(yīng)該在醫(yī)療器械產(chǎn)品生命周期的所有階段執(zhí)行風(fēng)險管理[9-12]。然而我國很多企業(yè)的風(fēng)險管理活動僅在產(chǎn)品市場準(zhǔn)入階段準(zhǔn)備的一份風(fēng)險管理報告，市場準(zhǔn)入未起到推動企業(yè)貫徹風(fēng)險管理理念的作用。美國FDA具有成熟的市場準(zhǔn)入制度體系，其關(guān)鍵路徑計劃重在發(fā)展新的、更可靠的安全性評價工具及相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)[13]。我國市場準(zhǔn)入制度建立尚處起步階段，行業(yè)發(fā)展需要更加科學(xué)、成熟的市場準(zhǔn)入制度，應(yīng)把改革重點放在構(gòu)建現(xiàn)代化的醫(yī)療器械市場準(zhǔn)入制度上[14]。

2.5 構(gòu)建現(xiàn)代化的醫(yī)療器械市場準(zhǔn)入關(guān)鍵路徑

目前，我國對醫(yī)療器械市場準(zhǔn)入缺乏系統(tǒng)研究，以往文獻主要是介紹國外政府監(jiān)管模式和經(jīng)驗，未能提出我國市場準(zhǔn)入路徑中存在的問題，以及客觀評價準(zhǔn)入路徑的標(biāo)準(zhǔn)。美國FDA關(guān)鍵路徑計劃在這方面給了有益的啟示：

(1)應(yīng)用關(guān)鍵路徑法。以此確定醫(yī)療器械市場準(zhǔn)入規(guī)制中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)；

(2)分析關(guān)鍵路徑上每個環(huán)節(jié)的問題。以此協(xié)調(diào)各方解除制約因素；

(3)主動改革醫(yī)療器械分類、臨床試驗、審評等機制。以此使醫(yī)療器械市場準(zhǔn)入路徑更加安全、高效；

(4)發(fā)展新的安全性評價指南相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)。以此指導(dǎo)行業(yè)通過關(guān)鍵路徑提高效率；

3 結(jié)語

借鑒美國FDA關(guān)鍵路徑計劃，構(gòu)建我國醫(yī)療器械市場準(zhǔn)入制度的重點應(yīng)當(dāng)是：分析醫(yī)療器械市場準(zhǔn)入路徑中存在的問題，探討產(chǎn)生這些問題的原因并提出相應(yīng)的解決方案；用管理學(xué)理論及關(guān)鍵路徑法客觀分析、闡述市場準(zhǔn)入路徑的關(guān)鍵路徑及其規(guī)制；用模型方法建立關(guān)鍵路徑的模型；用風(fēng)險分析方法評價模型對醫(yī)療器械安全有效的影響；用經(jīng)濟學(xué)方法評價模型對醫(yī)療器械市場準(zhǔn)入效率和成本的影響[15]。從建立模型、關(guān)鍵路徑法和模型評價的角度出發(fā)，比較研究國外如何通過改革分類模式、臨床試驗?zāi)Ｊ健?10(k)注冊模式等關(guān)鍵路徑，以適應(yīng)醫(yī)療器械行業(yè)和技術(shù)發(fā)展，構(gòu)建適于我國的醫(yī)療器械市場準(zhǔn)入制度。

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Research on inspiration to medical device market access system from FDA's critical pathplan

SHAO Yu-bo, LI Fei
China Medical Equipment,2015,12(11)∶117-120.

Objective∶ Through reading a lot of literature on the critical path planning of FDA, analyzed the contribution and shortage of the critical path plan to China's medical device market access system. Methods∶ To analyze the critical path planning of FDA by using the method of literature review. Results∶ China should reference the critical path plan, reform the existing medical instrument market access system, improve the efficiency, simplify the procedure and promote the safety and development of the product. Conclusion∶ The research on the critical path planning of FDA is very important for the construction of China's modern medical device market access path.

Food drug fdministration; Critical path plan; Medical device; Market access path

邵玉波，女，(1977- )，碩士，工程師。中國食品藥品檢定研究院，從事有源醫(yī)療器械檢驗以及實驗室綜合業(yè)務(wù)管理工作。

1672-8270(2015)11-0117-04

R197.39

A

2015-07-27

①中國食品藥品檢定研究院 北京 100050

②遼寧省藥械審評與監(jiān)測中心 遼寧 沈陽 110003