王洪平

(煙臺(tái)大學(xué) 法學(xué)院，山東 煙臺(tái) 264005)

有效縮小征地范圍的制度機(jī)制探討

王洪平

(煙臺(tái)大學(xué) 法學(xué)院，山東 煙臺(tái) 264005)

新一輪土地改革能否取得成功的關(guān)鍵，在于能否實(shí)現(xiàn)征地范圍的有效縮小。從提高土地的節(jié)約集約利用、有效增加建地供應(yīng)量的角度講，應(yīng)制定用地效率強(qiáng)制標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建強(qiáng)制征購(gòu)收回多余土地的制度。從公共利益的界定、切割經(jīng)營(yíng)性征收的角度講，應(yīng)破除“由政府組織實(shí)施”即為公益需要的魔咒，制定《土地征收目錄》。從提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、打破地方政府土地財(cái)政依賴(lài)的角度講，應(yīng)改革補(bǔ)償定價(jià)方式，構(gòu)建起某些財(cái)政利益代償機(jī)制。各項(xiàng)改革舉措的實(shí)施，應(yīng)配套聯(lián)動(dòng)進(jìn)行。

縮小征地范圍；節(jié)約集約用地；強(qiáng)制征購(gòu)；公共利益；土地增值利益；土地稅收

［國(guó)際數(shù)字對(duì)象唯一標(biāo)識(shí)符 DOI］10.13951/j.cnki.issn1002-3194.2015.04.004

我國(guó)當(dāng)下新一輪土改的“命門(mén)”在于征地制度改革，而改革要成功，須打開(kāi)的首道“生門(mén)”是“縮小征地范圍”。目標(biāo)既定，接下來(lái)的關(guān)鍵工作就在于探究如何縮小征地范圍的制度機(jī)制。就此問(wèn)題，學(xué)界與實(shí)務(wù)界已展開(kāi)了廣泛的探討和深入的調(diào)研，并取得了一定的共識(shí)性成果。征地范圍泛化無(wú)度問(wèn)題，既是一個(gè)歷史遺留問(wèn)題，也是我國(guó)當(dāng)下加速推動(dòng)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展模式所導(dǎo)致的一個(gè)現(xiàn)時(shí)問(wèn)題。表面看來(lái)，征地范圍的不當(dāng)擴(kuò)大是我國(guó)現(xiàn)行土地制度實(shí)施所導(dǎo)致的一個(gè)自然結(jié)果，但若深層次地考慮這一問(wèn)題，其實(shí)不然。因?yàn)槿我环ㄓ蛑恋刂贫刃纬?，都有著其深刻?fù)雜的歷史背景和政治社會(huì)因素，而非單純的立法理性所能左右。既然新土改仍是在堅(jiān)持土地二元公有制的基礎(chǔ)上進(jìn)行的，并且征地制度改革仍以堅(jiān)持加速推進(jìn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化為既定的政策目標(biāo)和前提，那么縮小征地范圍的制度機(jī)制就只能在預(yù)定的政治和政策框架內(nèi)探尋。

根據(jù)筆者的理解，縮小征地范圍政策，亦可以表述為“以不征為原則，以少征為例外”的政策。而要實(shí)現(xiàn)“以不征為原則”的政策目標(biāo)，前提是既有的存量地能夠基本滿(mǎn)足城鎮(zhèn)化和工業(yè)化發(fā)展的用地需求。這就意味著，要大力盤(pán)活既有的存量建地，重整和釋放已出讓國(guó)有建地的高效產(chǎn)能，在節(jié)約集約用地的模式下，在既有存量建地規(guī)模不發(fā)生大變化的前提下，騰挪出一定的存量建地以供給新增建設(shè)項(xiàng)目，從而在源頭上抑制征地沖動(dòng)，降低征地權(quán)發(fā)動(dòng)的概率，此乃有效縮小征地范圍的“治本”之策。而在必須通過(guò)征地以滿(mǎn)足用地需求的情形下，要實(shí)現(xiàn)“以少征為例外”的政策目標(biāo)，就只有通過(guò)嚴(yán)控征地權(quán)啟動(dòng)的制度機(jī)制來(lái)有效限縮征地范圍。此類(lèi)制度機(jī)制構(gòu)建的關(guān)鍵在于，如何使土地征收真正回歸到“公共利益”的需要上?！肮怖妗钡倪吔缜逦?，外延縮小了，就可以實(shí)現(xiàn)征地范圍的有效縮小。此外，在筆者看來(lái)，我國(guó)地方政府征地權(quán)的濫用完全是供地者與需地者在利益驅(qū)動(dòng)之下的“共謀”結(jié)果。地方政府作為供地者，通過(guò)低價(jià)征地、高價(jià)供地的賺取利差行為，實(shí)現(xiàn)了地方財(cái)政的暴增，從而形成了扭曲的土地財(cái)政現(xiàn)象。需地者投地方政府之所好，通過(guò)“鼓動(dòng)”地方政府征地，既滿(mǎn)足了自己的用地需求，又可以通過(guò)土地的商業(yè)開(kāi)發(fā)而賺取巨大利潤(rùn)。既然雙方共謀的前提是利益驅(qū)動(dòng)，那么要有效縮小征地范圍，就必須從根本上消除二者的逐利動(dòng)機(jī)。要瓦解這一共謀格局，關(guān)鍵就在于打消地方政府的逐利動(dòng)機(jī)。而要實(shí)現(xiàn)這一點(diǎn)，可考慮的制度建設(shè)方向有兩個(gè):一是壓縮直至消除地方政府征地獲利的空間;二是通過(guò)一定的利益代償機(jī)制，彌補(bǔ)地方政府在土地財(cái)政依賴(lài)被破除后的財(cái)政虧空。

盡管目前譯學(xué)領(lǐng)域的權(quán)力研究主要描寫(xiě)文學(xué)翻譯中異的不可避免性，但可以肯定的是，它同樣有助我們從更深層次理解法律翻譯現(xiàn)象的實(shí)質(zhì)。

如何有效縮小征地范圍，是我國(guó)當(dāng)下新土改中的一個(gè)亟需解決的急迫問(wèn)題，但改革成效之取得，卻絕非一蹴而就的事情。本文主要從制度建設(shè)的技術(shù)層面，就縮小征地范圍的一些可行性機(jī)制進(jìn)行探討，以期通過(guò)新制度的構(gòu)建，能對(duì)征地范圍的泛化形成一定程度的硬約束。

從《死火》中的“我”意圖將死火帶入火宅，死火選擇燒完，到《墓碣文》的“我”借死尸由死問(wèn)生，探討“本味”因“自我”在此在的不斷向前拓展之中而不可知，再到《死后》的“我”見(jiàn)到了死后的苦悶之極致急著醒來(lái)回到現(xiàn)實(shí)之中，魯迅一直在向生存和愛(ài)的方向逃亡，并準(zhǔn)備以全部的痛苦來(lái)承擔(dān)對(duì)于生存和愛(ài)的選擇。生命具神性，生存在現(xiàn)實(shí)，人要首先獲得生存才能領(lǐng)會(huì)生的全部意義，雖然真正的愛(ài)與生存遠(yuǎn)比死要艱難得多。為了滿(mǎn)足愛(ài)人希望他活下去的愿望，為了給敵人“在他們的好世界上多留一些缺陷”[5]4，更為了遵照自己的心音，魯迅帶著以鷹隼之利爪把握深淵的勇氣回到人間，獲得了他自己所熱愛(ài)的靈魂的荒涼與粗糙。

一、提高用地效率，重構(gòu)土地收回制度

用地需求高企，存量國(guó)有建地供給嚴(yán)重不足，是導(dǎo)致我國(guó)征地范圍泛化無(wú)度的重要原因之一。供求關(guān)系的緊張，一方面有城鎮(zhèn)化、工業(yè)化過(guò)程中用地需求絕對(duì)增加的原因，但另一方面，用地模式粗放，沒(méi)有節(jié)約集約用地，也是重要原因之一。針對(duì)用地粗放問(wèn)題，《全國(guó)城鎮(zhèn)體系規(guī)劃(2006-2020)》在“資源的節(jié)約保護(hù)與利用”章中明確指出:“引導(dǎo)城鎮(zhèn)由外延式擴(kuò)張向內(nèi)涵式發(fā)展轉(zhuǎn)變。舊區(qū)改造要在充分保護(hù)歷史文化資源和確保適度環(huán)境容量的基礎(chǔ)上，挖掘現(xiàn)有建設(shè)用地的潛力，盤(pán)活存量土地。新區(qū)開(kāi)發(fā)要盡量利用非耕地等土地資源，嚴(yán)格控制土地的征而未用，避免不符合當(dāng)?shù)貙?shí)際需要的大廣場(chǎng)、寬?cǎi)R路等的建設(shè)?！雹僮》亢统青l(xiāng)建設(shè)部城鄉(xiāng)規(guī)劃司、中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院:《全國(guó)城鎮(zhèn)體系規(guī)劃(2006-2020)》，北京:商務(wù)印書(shū)館，2010年，第68頁(yè)。概言之，舊區(qū)改造要注重“挖潛”與“盤(pán)活”，而新區(qū)開(kāi)發(fā)要“嚴(yán)控征地”與“避免用地浪費(fèi)”。其旨?xì)w皆在于“開(kāi)源”與“節(jié)流”并舉，通過(guò)提高用地效率，實(shí)現(xiàn)節(jié)約集約用地，從而有效緩解建地供求的緊張關(guān)系。為此，筆者建議，應(yīng)著重建設(shè)以下兩項(xiàng)制度機(jī)制:一是面向未來(lái)，制定用地效率的強(qiáng)制標(biāo)準(zhǔn);二是面向過(guò)去，強(qiáng)制征購(gòu)收回多余的土地。通過(guò)這兩項(xiàng)機(jī)制的實(shí)施，可以實(shí)現(xiàn)土地的節(jié)約集約利用，增加存量國(guó)有建地的可供量，從而降低征地需求，有效縮小征地范圍。

根據(jù)建筑物沉降變形監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，制作累計(jì)沉降量和監(jiān)測(cè)時(shí)間的曲線圖，對(duì)各監(jiān)測(cè)點(diǎn)的累計(jì)沉降量進(jìn)行分析，如圖2所示。

中國(guó)當(dāng)下的用地模式是粗放的。以工業(yè)企業(yè)用地為例，根據(jù)對(duì)湖北省工業(yè)用地集約利用情況的調(diào)查研究，在作為調(diào)查對(duì)象的365家企業(yè)中，過(guò)度利用的企業(yè)共68家，占企業(yè)總數(shù)的18.63%;集約利用的企業(yè)共82家，占企業(yè)總數(shù)的22.47%;中度和低度利用企業(yè)共215家，占企業(yè)總數(shù)的58.90%。從不同行業(yè)看，集約利用企業(yè)比例較大的是金屬冶煉及壓延加工業(yè)(66.67%)和通信設(shè)備、計(jì)算機(jī)及其他電子設(shè)備制造業(yè)(40.00%);中度和低度利用企業(yè)比例較大的是專(zhuān)用設(shè)備制造業(yè)(83.33%)、醫(yī)藥制造業(yè)(77.27%)和化學(xué)原料及化學(xué)品制造業(yè)(68.29%)。中度和低度企業(yè)集約利用潛力總面積為865.70hm2，占批準(zhǔn)用地總面積的42.83%，可見(jiàn)土地集約利用的潛力巨大。①陳昱等:《湖北省工業(yè)用地集約利用綜合評(píng)價(jià)——基于365家典型工業(yè)企業(yè)的問(wèn)卷調(diào)查》，《自然資源學(xué)報(bào)》2013年第1期。再以高校用地為例，有研究者通過(guò)查詢(xún)部分“211工程”大學(xué)網(wǎng)站主頁(yè)并進(jìn)行計(jì)算后發(fā)現(xiàn)，平均每所高校占地4774.3畝，生均占地96.2平方米，校園建筑容積率不到0.4。對(duì)照《普通高等學(xué)校基本辦學(xué)條件指標(biāo)合格標(biāo)準(zhǔn)》，在所調(diào)查高校中，如果簡(jiǎn)單以生均占地面積54平方米為標(biāo)準(zhǔn)，則73.7%的高校超標(biāo)，而且超過(guò)一半(29所)高校的建筑容積率低于2005年全國(guó)所有城市平均水平(0.5)。②劉新衛(wèi):《高校用地，管理從哪做起》，《中國(guó)土地》2008年第3期。以上兩例已足以說(shuō)明，我國(guó)目前存在著非常嚴(yán)重的用地浪費(fèi)現(xiàn)象。

粗放用地必然導(dǎo)致用地浪費(fèi)，而節(jié)約集約用地在提高用地效率的基礎(chǔ)上，可以從既有存量地中騰出相當(dāng)部分的土地用于項(xiàng)目建設(shè)。因此，筆者建議，面向未來(lái)，我國(guó)應(yīng)建立最嚴(yán)格的建地利用制度，以土地的節(jié)約集約利用為目標(biāo)，綜合考慮單位面積土地的投資強(qiáng)度、預(yù)期產(chǎn)出、容積率、建筑密度、就業(yè)人數(shù)、畝均稅收、單位能耗、單位能耗工業(yè)增加值、單位排放工業(yè)增加值、全員勞動(dòng)生產(chǎn)率等指標(biāo)，制定用地效率的強(qiáng)制標(biāo)準(zhǔn)。任何建設(shè)單位在申請(qǐng)用地指標(biāo)時(shí)，其用地面積必須根據(jù)其實(shí)際需要確定，對(duì)于超出實(shí)際需要的部分，堅(jiān)決不予供地。一旦采取用地效率強(qiáng)制標(biāo)準(zhǔn)制度，就意味著我國(guó)現(xiàn)行的供地模式需作大的改變?，F(xiàn)行供地模式是，政府作為出讓方先行確定“宗地”的面積和四至，同時(shí)泛泛地確認(rèn)其土地用途(如工業(yè)用地)，而后予以招拍掛。作為用地方的建設(shè)單位，根本不能根據(jù)自身的用地需求而選擇可用地塊，也無(wú)權(quán)選擇地塊的面積，其只能面對(duì)既定的市場(chǎng)供給選擇“拿”還是“不拿”某宗地。這種供地模式在一定程度上造成了“供不符需”的用地浪費(fèi)問(wèn)題，應(yīng)予改變。改變后的用地模式應(yīng)是“以需定供”，先由建設(shè)單位根據(jù)用地效率強(qiáng)制標(biāo)準(zhǔn)確定自身的用地需求，再由政府根據(jù)其實(shí)際需要供地，最后待其拿地后再將所供地塊以“宗地”為單位予以登記。

(二)面向過(guò)去，強(qiáng)制征購(gòu)收回多余土地

上述用地效率強(qiáng)制標(biāo)準(zhǔn)是面向未來(lái)的土地供給而言的，但對(duì)于已經(jīng)出讓的國(guó)有建地，其土地閑置和用地浪費(fèi)問(wèn)題應(yīng)如何解決呢?筆者認(rèn)為，解決的途徑有兩個(gè):一是針對(duì)土地閑置問(wèn)題，要嚴(yán)格貫徹執(zhí)行和進(jìn)一步完善現(xiàn)行的土地收回制度;二是針對(duì)用地浪費(fèi)問(wèn)題，要建立起強(qiáng)制征購(gòu)制度，把用地單位因低效利用而產(chǎn)生浪費(fèi)的土地有償收回。

依筆者之見(jiàn)，由政府組織實(shí)施的某些基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)的需要或者某些公共事業(yè)項(xiàng)目建設(shè)的需要，從長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展來(lái)看，就應(yīng)當(dāng)從公共利益需要的范圍中剔除。如就“能源”而言，能源屬于國(guó)家所有的自然資源，此乃世界各法域之制度通例，不存在問(wèn)題。但就能源企業(yè)是應(yīng)當(dāng)采取國(guó)有化路徑還是私有化路徑問(wèn)題，卻存在著截然不同的制度設(shè)計(jì)。就我國(guó)而言，有的能源企業(yè)公私兼有(如采煤業(yè))，有的能源企業(yè)實(shí)行國(guó)有化壟斷(如石油開(kāi)采業(yè))。如果是私有能源企業(yè)建設(shè)用地，當(dāng)然不屬于公共利益的需要。但對(duì)于國(guó)有化的能源企業(yè)而言，我國(guó)法就將其用地需求視為由政府組織實(shí)施的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要而納入了公共利益的范疇。筆者認(rèn)為這是不恰當(dāng)?shù)?，因?yàn)閲?guó)有能源企業(yè)仍然是一種“企業(yè)”，贏利性乃其本質(zhì)屬性，其與一般的經(jīng)營(yíng)性主體(如私有能源企業(yè))并無(wú)本質(zhì)差別。如果說(shuō)應(yīng)當(dāng)摒棄經(jīng)營(yíng)性征收(下文詳述)，那么為國(guó)有壟斷能源企業(yè)建設(shè)的需要而征地，就是一種應(yīng)予摒棄的經(jīng)營(yíng)性征收，不能因?yàn)槭欠裼烧M織實(shí)施而有所差別。再就公共事業(yè)而言，教育、衛(wèi)生、環(huán)境資源保護(hù)等，此類(lèi)事業(yè)本就帶有較強(qiáng)的公益屬性，如再由政府組織實(shí)施，其公益屬性更不會(huì)因此而改變，因而將其納入公益需要的范圍是恰當(dāng)?shù)摹５珜?duì)于科技、文化、體育類(lèi)公共事業(yè)，其先天的公益屬性本來(lái)就較弱，是否會(huì)因由政府組織實(shí)施而即變身為公共利益需要呢?筆者認(rèn)為不能一概而論。如某些科技、文化、體育類(lèi)項(xiàng)目的建設(shè)，雖由地方政府組織實(shí)施，但其建設(shè)的真正目的實(shí)為通過(guò)經(jīng)營(yíng)而獲利，是一些“假公共事業(yè)”，與私人舉辦的同類(lèi)項(xiàng)目并無(wú)本質(zhì)區(qū)別，又怎能將其納入公益所需的范圍呢?因而筆者主張，應(yīng)破除“由政府組織實(shí)施”即為公益需要的魔咒，不能使得“由政府組織實(shí)施”成為認(rèn)定公共利益需要的尚方寶劍，更不能使之墮為某些私益集團(tuán)向權(quán)力尋租的“道具”。

綜上所述，紫杉醇+奈達(dá)鉑新輔助化療聯(lián)合同期放化療治療中晚期鼻咽癌療效確切，可顯著延長(zhǎng)患者的生存時(shí)間，值得進(jìn)行深入研究。

此外，我國(guó)現(xiàn)行法上還規(guī)定了一種重要的土地收回類(lèi)型，即“逾期開(kāi)發(fā)收回”，這就是《城市房地產(chǎn)管理法》第26條的規(guī)定:“以出讓方式取得土地使用權(quán)進(jìn)行房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的，必須按照土地使用權(quán)出讓合同約定的土地用途、動(dòng)工開(kāi)發(fā)期限開(kāi)發(fā)土地。超過(guò)出讓合同約定的動(dòng)工開(kāi)發(fā)日期滿(mǎn)一年未動(dòng)工開(kāi)發(fā)的，可以征收相當(dāng)于土地使用權(quán)出讓金百分之二十以下的土地閑置費(fèi);滿(mǎn)二年未動(dòng)工開(kāi)發(fā)的，可以無(wú)償收回土地使用權(quán);但是，因不可抗力或者政府、政府有關(guān)部門(mén)的行為或者動(dòng)工開(kāi)發(fā)必需的前期工作造成動(dòng)工開(kāi)發(fā)遲延的除外?！币涝摋l規(guī)定，“滿(mǎn)二年未動(dòng)工開(kāi)發(fā)的”，即構(gòu)成逾期開(kāi)發(fā)，應(yīng)無(wú)償收回土地。該種收回制度設(shè)計(jì)的初衷旨在促使房地產(chǎn)項(xiàng)目加緊建設(shè)，從而積極有效地利用土地，本來(lái)是非常合理的。但現(xiàn)實(shí)中大量的“屯地”現(xiàn)象的出現(xiàn)，卻反證了其規(guī)范的實(shí)效性極差。原因何在?問(wèn)題主要出在了該條規(guī)定的“但書(shū)”上。該“但書(shū)”列舉了三種可以不收回的例外事由，其中的“不可抗力”理由正當(dāng)，不收回原則上沒(méi)有問(wèn)題。但另外兩個(gè)事由，一個(gè)是政府原因?qū)е碌拈_(kāi)發(fā)遲延，另一個(gè)是開(kāi)發(fā)商原因?qū)е碌拈_(kāi)發(fā)遲延，此種規(guī)范構(gòu)造模式無(wú)異于說(shuō)，不論因土地出讓合同的哪一方原因而造成了開(kāi)發(fā)遲延，都構(gòu)成可以不收回土地的正當(dāng)事由。這兩項(xiàng)但書(shū)理由的規(guī)定，無(wú)疑使“逾期開(kāi)發(fā)收回”制度形同空文，形成了“原則”與“例外”的直接對(duì)抗和撕扯，不可能使其發(fā)揮出應(yīng)有的制度實(shí)效。如果是政府方原因?qū)е麻_(kāi)發(fā)遲延的，則政府方構(gòu)成違約;如果是開(kāi)發(fā)方原因?qū)е麻_(kāi)發(fā)遲延的，則用地方構(gòu)成違約。依合同違約的一般處理方式，本來(lái)可以在追究違約方違約責(zé)任的基礎(chǔ)上繼續(xù)履行合同，但在逾期開(kāi)發(fā)違約問(wèn)題上，筆者不贊同該種處理方式。筆者主張，應(yīng)通過(guò)修改《土地管理法》，把“逾期開(kāi)發(fā)收回”確立為一項(xiàng)無(wú)但書(shū)規(guī)定的強(qiáng)行性制度，不允許有任何的例外。申言之，當(dāng)土地出讓后滿(mǎn)兩年未動(dòng)工時(shí)，不論是因何方原因?qū)е?，都?yīng)當(dāng)適用《合同法》第110條第一項(xiàng)規(guī)定，即屬于“法律上不能再繼續(xù)履行”的合同，任何一方不得請(qǐng)求對(duì)方繼續(xù)履行，合同即行終止。對(duì)于因不可抗力原因?qū)е碌臐M(mǎn)二年未動(dòng)工的，亦應(yīng)當(dāng)適用同條同項(xiàng)規(guī)定，即屬于“事實(shí)上不能再繼續(xù)履行”的合同，合同同樣即行終止。合同終止后，土地即行收回。若因一方違約原因?qū)е潞贤K止，則通過(guò)違約責(zé)任的承擔(dān)解決后續(xù)問(wèn)題;若因不可抗力原因?qū)е潞贤K止，則根據(jù)《合同法》第117、118條規(guī)定解決后續(xù)問(wèn)題。

筆者主張，要提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，首先要廢除現(xiàn)行的征地區(qū)片綜合地價(jià)制度。征地區(qū)片綜合地價(jià)是依據(jù)地類(lèi)、產(chǎn)值、土地區(qū)位、農(nóng)用地等級(jí)、人均耕地?cái)?shù)量、土地供求關(guān)系以及當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平等因素劃分區(qū)片并測(cè)算的征地綜合補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，包含土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)，不包含地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)。在確定區(qū)片綜合地價(jià)所需考慮的諸多因素中，有些因素影響的是土地補(bǔ)償費(fèi)定價(jià)(如地類(lèi)、產(chǎn)值、土地區(qū)位、農(nóng)用地等級(jí))，有些因素影響的是安置補(bǔ)助費(fèi)定價(jià)(如人均耕地?cái)?shù)量、當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平)。這一定價(jià)制度的主要缺陷就在于采取的仍是“收益價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)”定價(jià)法。因?yàn)槊慨€單價(jià)定價(jià)太低，即便將補(bǔ)償倍數(shù)提高到30倍，補(bǔ)償總額還是會(huì)很低。因而要提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，就必須放棄這一定價(jià)方法。如果說(shuō)目前將征地范圍嚴(yán)格限定于“公共利益的需要”還有很長(zhǎng)一段路要走，在今后可預(yù)見(jiàn)的一段時(shí)期內(nèi)經(jīng)營(yíng)性征收仍會(huì)存在，那么筆者建議在補(bǔ)償制度上應(yīng)作如下改革:將征地補(bǔ)償款的支付分為兩期，第一期為被征地騰空前，第二期為被征地招拍掛出讓后。第一期支付時(shí)，只針對(duì)地上附著物及青苗進(jìn)行補(bǔ)償，定價(jià)方法應(yīng)采市場(chǎng)定價(jià)法。地上附著物如果包含房屋，則對(duì)于房屋的補(bǔ)償應(yīng)按照《征收條例》規(guī)定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確定補(bǔ)償價(jià)格。第二期支付時(shí)，因?yàn)楸徽鞯匾呀?jīng)招拍掛，形成了明確的出讓價(jià)格，因而可以明確計(jì)算出土地增值收益。在計(jì)算收益時(shí)，可扣除的成本性支出主要是地上附著物和青苗補(bǔ)償(第一期支付)、土地出讓前期開(kāi)發(fā)支出兩項(xiàng)。根據(jù)官方數(shù)據(jù)，2014年，在土地出讓的成本性支出中，用于土地出讓前期開(kāi)發(fā)的支出只占到27.1%。①數(shù)據(jù)來(lái)源:“中央政府門(mén)戶(hù)網(wǎng)站”，http://www.gov.cn/xinwen/2015-03/24/content-2837867.htm。檢索日期:2015年4月1日。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，就農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的直接投入而言，主要成本就是土地出讓的前期開(kāi)發(fā)費(fèi)用。如果說(shuō)一畝土地的出讓價(jià)格是200萬(wàn)元，那么其中有54萬(wàn)元是土地出讓前期開(kāi)發(fā)費(fèi)用，剩余的146萬(wàn)元就是“毛收益”。在這筆毛收益中，假設(shè)第一期支付的房屋等地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)用畝均是26萬(wàn)元(普遍而言，這可能已經(jīng)是一個(gè)高估了的數(shù)字)，那么還有120萬(wàn)元的“純收益”剩余。根據(jù)現(xiàn)有的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，政府從中只拿出區(qū)區(qū)數(shù)萬(wàn)元(如上文提及的海南陵水縣按最高區(qū)域標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償，才5.7983萬(wàn)元/畝)作為征地補(bǔ)償，即便再加上一定比例的安置補(bǔ)助，②根據(jù)官方公布的數(shù)據(jù)，安置補(bǔ)助的比例僅占成本性支出的10%左右。數(shù)據(jù)來(lái)源:“中央政府門(mén)戶(hù)網(wǎng)站”，http://www.gov. cn/xinwen/2015-03/24/content-2837867.htm。檢索日期:2015年4月1日。政府的出讓盈余也在100萬(wàn)元以上。由此可見(jiàn)，政府拿走了土地增值收益的絕大部分，被征地農(nóng)民除用實(shí)物和土地所有權(quán)交換了部分補(bǔ)償款外，幾乎沒(méi)有分享到任何的土地增值利益，這正是現(xiàn)行征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低的表現(xiàn)。因此，筆者建議，在第二期支付時(shí)，應(yīng)在計(jì)算出出讓純收益的基礎(chǔ)上，以出讓純收益的一定比例作為計(jì)算征地補(bǔ)償款的標(biāo)準(zhǔn)。至于具體應(yīng)定何種比例，屬于立法決斷或政策決斷范疇。但筆者認(rèn)為，這一比例不能過(guò)低，公平的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)是政府與被征地集體一家一半，再由村集體把所得補(bǔ)償款的大部分(如80%)直接分配給被征地村民。舉例來(lái)說(shuō)，以出讓純收益100萬(wàn)元/畝計(jì)算，根據(jù)筆者所主張的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，被征地集體可得到其中的50萬(wàn)元，再分配后被征地村民可獲得40萬(wàn)元。相較于數(shù)萬(wàn)元而言，這一補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)就大大提高了，農(nóng)民獲得了部分的土地增值利益，補(bǔ)償結(jié)果就更加合理了。

二、限縮公共利益外延，制定征地目錄

我國(guó)《憲法》、《物權(quán)法》、《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》等都明確將征地目的限定為“公共利益”，亦即非出于公共利益的需要不得征地。①王思鋒:《財(cái)產(chǎn)征收的理論反思與制度重構(gòu)——以不動(dòng)產(chǎn)準(zhǔn)征收為視角》，《法學(xué)雜志》2014年第10期。但遺憾的是，我國(guó)現(xiàn)行法所規(guī)定的用地制度卻完全忽略了征地的公益性要求，在存量國(guó)有土地不敷使用時(shí)，不論是出于公益需要還是出于經(jīng)營(yíng)需要，都通過(guò)征收集體所有土地來(lái)滿(mǎn)足用地需求。因此，將經(jīng)營(yíng)性征收完全切割掉，使征地回歸純粹的公益征收范疇，乃縮小征地范圍的治本之策。但囿于“公共利益”是一個(gè)不確定性法律概念，對(duì)其內(nèi)涵與外延作完全清晰的界定幾乎是不可能的，故通過(guò)定義公共利益的立法模式來(lái)解決公益征收的范圍問(wèn)題，是沒(méi)有可行性的。但筆者同時(shí)也認(rèn)為，在準(zhǔn)確把握公共利益之含義內(nèi)核的基礎(chǔ)上，在立法中盡量明確列舉出公益用地項(xiàng)目的范圍，對(duì)于限縮和控制征地范圍而言還是有益的和必要的。

(一)破除“政府組織實(shí)施”即為公益需要的魔咒

《土地管理法》第47條規(guī)定:“征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償。征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍。征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計(jì)算。需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)，按照被征收的耕地?cái)?shù)量除以征地前被征收單位平均每人占有耕地的數(shù)量計(jì)算。每一個(gè)需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍。但是，每公頃被征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，最高不得超過(guò)被征收前三年平均年產(chǎn)值的十五倍?！币涝撘?guī)定，我國(guó)現(xiàn)行法確定的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是一種“收益價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)”。此種標(biāo)準(zhǔn)是一種凝固的、停滯的、毫無(wú)前瞻性的靜態(tài)標(biāo)準(zhǔn)，因?yàn)槠浼炔豢紤]土地生產(chǎn)能力的動(dòng)態(tài)發(fā)展性，又不考慮土地用途的發(fā)展變化性，而是“一刀切”地將收益價(jià)值的基點(diǎn)確立為“征收前”、“原用途”產(chǎn)值的“固定倍數(shù)”。①房紹坤、王洪平:《公益征收法研究》，北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社，2011年，第361頁(yè)。就征收前后土地用途的轉(zhuǎn)用而帶來(lái)的增值利益而言，其增值空間是巨大的，這也正是激發(fā)地方政府通過(guò)征地而供地的利益驅(qū)動(dòng)力。②文維:《新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的失地農(nóng)民權(quán)益保障機(jī)制探討》，《法學(xué)雜志》2014年第2期。針對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低問(wèn)題，我國(guó)有些地方政府也正在努力通過(guò)提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的方式，讓農(nóng)民能夠合理地分享城市化發(fā)展所帶來(lái)的成果。如海南省按照省、市或區(qū)最新公布的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，本著就高不就低的原則確定征地補(bǔ)償，并通過(guò)定期調(diào)整，不斷提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。以陵水縣為例，該縣的大墩村所屬區(qū)域?qū)嶋H為二類(lèi)區(qū)域，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)為4.1664萬(wàn)元/畝，但在實(shí)際征地時(shí)卻統(tǒng)一按最高區(qū)域標(biāo)準(zhǔn)5.7983萬(wàn)元/畝執(zhí)行，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提高了39%。③國(guó)土資源部法律評(píng)價(jià)工程重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室:《國(guó)土資源藍(lán)皮書(shū):國(guó)土資源法律評(píng)價(jià)報(bào)告2013》，北京:中國(guó)法制出版社，2013年，第132頁(yè)。單從補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的提高幅度來(lái)看，提高的百分比是很可觀的，但就提高后的補(bǔ)償單價(jià)來(lái)看，其價(jià)額仍是非常之低的。根據(jù)陵水縣國(guó)土局2014年9月16日發(fā)布的《關(guān)于頒布實(shí)施〈陵水黎族自治縣土地定級(jí)及基準(zhǔn)地價(jià)評(píng)估成果〉的通知》的規(guī)定，Ⅰ類(lèi)地的出讓基準(zhǔn)地價(jià)都在200萬(wàn)元/畝以上，Ⅱ類(lèi)地的出讓基準(zhǔn)地價(jià)都在150萬(wàn)元/畝以上。④數(shù)據(jù)來(lái)源:“海南陵水政務(wù)公開(kāi)網(wǎng)”，http://www.lingshui.gov.cn/Item/30001.aspx。檢索日期:2015年3月31日。由前后兩組數(shù)據(jù)的比較可顯而易見(jiàn)，土地出讓價(jià)是征地補(bǔ)償價(jià)的數(shù)十倍，其差價(jià)何其大也!問(wèn)題不在于出讓價(jià)太高了，而在于征地補(bǔ)償價(jià)太低了，因而要消除這一價(jià)差的不合理性，就必須從提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)入手。

(一)面向未來(lái)，制定用地效率強(qiáng)制標(biāo)準(zhǔn)

關(guān)于國(guó)有土地使用權(quán)的收回，集中規(guī)定于我國(guó)《土地管理法》第58條的規(guī)定:“有下列情形之一的，由有關(guān)人民政府土地行政主管部門(mén)報(bào)經(jīng)原批準(zhǔn)用地的人民政府或者有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，可以收回國(guó)有土地使用權(quán):(一)為公共利益需要使用土地的;(二)為實(shí)施城市規(guī)劃進(jìn)行舊城區(qū)改建，需要調(diào)整使用土地的; (三)土地出讓等有償使用合同約定的使用期限屆滿(mǎn)，土地使用者未申請(qǐng)續(xù)期或者申請(qǐng)續(xù)期未獲批準(zhǔn)的;(四)因單位撤銷(xiāo)、遷移等原因，停止使用原劃撥的國(guó)有土地的;(五)公路、鐵路、機(jī)場(chǎng)、礦場(chǎng)等經(jīng)核準(zhǔn)報(bào)廢的。依照前款第(一)項(xiàng)、第(二)項(xiàng)的規(guī)定收回國(guó)有土地使用權(quán)的，對(duì)土地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)補(bǔ)償?！备叛灾?，該條規(guī)定了“提前收回”(第一、二項(xiàng))、“屆期收回”(第三項(xiàng))、“停用收回”(第四項(xiàng))和“廢棄收回”(第五項(xiàng))四種土地收回情形。其中的“提前收回”，性質(zhì)上為土地使用權(quán)征收，應(yīng)按照征地程序辦理。③房紹坤、王洪平:《公益征收法研究》，北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社，2011年，第96-99頁(yè)。本文所謂的嚴(yán)格貫徹執(zhí)行土地收回制度，主要是指其他三種情形的收回。這就要求相關(guān)政府及政府部門(mén)必須積極行動(dòng)起來(lái)，實(shí)時(shí)地動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)土地利用狀況，把不再續(xù)期的、停止使用的、項(xiàng)目廢棄的土地及時(shí)收回，整理后重新出讓?zhuān)瑥亩行ПP(pán)活存量建設(shè)用地。

(一)改變補(bǔ)償定價(jià)方式，重整利益分配機(jī)制，形成控制征地范圍的倒逼機(jī)制

綜上所述，本研究探索了HBO對(duì)于中期SNFH患者的臨床療效，對(duì)于因?yàn)樵l(fā)病情的限制或其他各種原因無(wú)法行髓芯減壓等外科手術(shù)的ARCOⅡa～Ⅲa期SNFH患者提供一種可選擇的輔助治療方法，可能對(duì)延緩SNFH患者髓關(guān)節(jié)置換的手術(shù)時(shí)間具有積極作用。

經(jīng)營(yíng)性征收是一種“私益征收”，與公益征收相對(duì)。在我國(guó)，征收是一種強(qiáng)制剝奪非國(guó)有財(cái)產(chǎn)的國(guó)家權(quán)力行為，其存在的正當(dāng)性完全來(lái)自征收之目的是為了實(shí)現(xiàn)公共利益的需要。如若缺失了公共利益目的，則任何對(duì)他人財(cái)產(chǎn)的非自愿剝奪都不可能具有制度正當(dāng)性。因此，如果張三為了個(gè)人建造住宅需要而請(qǐng)求地方政府征收李四的住宅，就不是公共利益的需要，而是張三個(gè)人私益之需要，是不能啟動(dòng)征收程序的。同樣，如果甲企業(yè)為了滿(mǎn)足企業(yè)擴(kuò)張而帶來(lái)用地需求，要求地方政府征收相鄰的乙企業(yè)用地，也不是為了公共利益的需要，而是為了滿(mǎn)足甲企業(yè)“一己之私”的經(jīng)營(yíng)性需要而已。地方政府為了滿(mǎn)足商業(yè)地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商的用地需求，通過(guò)啟動(dòng)征地程序而強(qiáng)制剝奪農(nóng)民集體的土地所有權(quán)，之所以為當(dāng)今社會(huì)普遍詬病甚至遭到被征地農(nóng)民的激烈反抗，原因就在于此種情形的征地不是為了公共利益的需要，而只是為了房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商的經(jīng)營(yíng)性利益需要，被征地的農(nóng)民為開(kāi)發(fā)商的“一家之私”而作出了特別犧牲，社會(huì)公眾卻并沒(méi)有從中普遍受益。因此，筆者主張，經(jīng)營(yíng)性征收必須從征地范圍中完全切割掉，以恢復(fù)征地的“公益征收”面目。

為嚴(yán)格界定征地范圍，我國(guó)學(xué)界早已有人提出了制訂《公益性征地目錄》的構(gòu)想，并論證了其必要性和可行性。①胡傳景:《嚴(yán)格界定征地范圍，還原征地本來(lái)面目——對(duì)制訂〈公益性征地目錄〉的構(gòu)想》，《國(guó)土資源情報(bào)》2008年第8期。中央《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》也指出，為縮小征地范圍，要探索制訂土地征收目錄。筆者贊同制訂土地征收目錄的思路。同時(shí)，為貫徹這一思路，筆者還建議應(yīng)采取以下幾項(xiàng)具體的制度舉措:其一，提高立法層次，建議由國(guó)務(wù)院通過(guò)制定行政法規(guī)的方式發(fā)布《土地征收目錄》。根據(jù)傳統(tǒng)立法的慣性思維，《土地征收目錄》的制定權(quán)很可能會(huì)交給國(guó)土部，如《劃撥用地目錄》就是由國(guó)土部制定并發(fā)布的。但筆者認(rèn)為，根據(jù)《立法法》的相關(guān)規(guī)定，征收立法應(yīng)以制定“法律”的方式進(jìn)行，只有在“法律”有明確授權(quán)的情形下方可由“行政法規(guī)”暫代之，但無(wú)論如何，不能以發(fā)布部門(mén)規(guī)章的方式進(jìn)行。其二，《土地征收目錄》中除明確列舉屬于公益性用地的具體項(xiàng)目類(lèi)別名稱(chēng)外，還應(yīng)同時(shí)作出相反的禁止性規(guī)定，如明確禁止為商業(yè)地產(chǎn)開(kāi)發(fā)、工礦企業(yè)開(kāi)辦等經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目需要以及超標(biāo)準(zhǔn)豪華政府辦公樓建設(shè)等而征收土地。其三，在具體操作上，《土地征收目錄》所列公益項(xiàng)目不得超越修訂后的《土地管理法》所列舉的公益項(xiàng)目范圍，②《土地管理法》的修訂，在公共利益的界定上，應(yīng)采取“列舉+概括”的立法模式。一方面，經(jīng)過(guò)立法和社會(huì)各界在充分討論達(dá)成相當(dāng)程度共識(shí)的基礎(chǔ)上，列舉性地規(guī)定一些具體的公益用地項(xiàng)目;另一方面，應(yīng)增加一個(gè)兜底條款，以因應(yīng)社會(huì)發(fā)展。前者只能在后者的基礎(chǔ)上和框架內(nèi)進(jìn)行細(xì)化工作。如就“教育類(lèi)”公共事業(yè)的需要，可細(xì)化為公辦小學(xué)、公辦中學(xué)、公辦高等院校等，并明確禁止為興辦私立的營(yíng)利性教學(xué)項(xiàng)目需要而征地。其四，在立法程序上，國(guó)務(wù)院形成《土地征收目錄(草案)》后，應(yīng)向社會(huì)公開(kāi)發(fā)布《土地征收目錄(征求意見(jiàn)稿)》，廣泛征求社會(huì)各界意見(jiàn)，通過(guò)民主立法的形式增強(qiáng)行政法規(guī)本身的合法性基礎(chǔ)。

三、提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建利益代償機(jī)制

盤(pán)活既有的存量建地，可以增加建設(shè)用地的供應(yīng)量，起到“開(kāi)源”的功能，從而可以盡量少地通過(guò)征地以滿(mǎn)足用地需求。嚴(yán)格公共利益的界定，把經(jīng)營(yíng)性征收從征地范圍中完全切割掉，起到“節(jié)流”的功能，從而可以通過(guò)程序機(jī)制以有效地限縮征地范圍。但是，如果征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)仍然處于低位，土地出讓價(jià)格與征地補(bǔ)償價(jià)格之間仍然存在著巨大的利差，那么不論是“開(kāi)源”措施還是“節(jié)流”措施，都難以有效運(yùn)行。為此，筆者建議，應(yīng)通過(guò)提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的方式形成一種倒逼機(jī)制，提高征地成本，縮小征地與供地之間的利差，從而迫使地方政府和用地單位盡量在存量建地上動(dòng)腦筋，而不是把注意力一味地專(zhuān)注于征地上。此外，考慮到集體經(jīng)營(yíng)性建地入市改革的推行，為激勵(lì)地方政府支持改革，應(yīng)構(gòu)建起某些利益代償機(jī)制，以彌補(bǔ)地方財(cái)政因征地制度和供地制度的改革而造成的財(cái)政收入“損失”。

(二)制定《土地征收目錄》完全切割經(jīng)營(yíng)性征收

1.教學(xué)的簡(jiǎn)約化是時(shí)代的需要。簡(jiǎn)約化已經(jīng)是具有時(shí)代氣息的價(jià)值理念，人類(lèi)的認(rèn)識(shí)總是經(jīng)歷簡(jiǎn)單——復(fù)雜——簡(jiǎn)約的過(guò)程，而簡(jiǎn)約決不是回到從前，而是超越與進(jìn)步，力避繁瑣、崇尚簡(jiǎn)約作為一種新的時(shí)代精神要求，已經(jīng)滲透到生活的各個(gè)領(lǐng)域，課堂教學(xué)作為教師向?qū)W生傳播人類(lèi)價(jià)值理念的平臺(tái)，理應(yīng)發(fā)現(xiàn)、發(fā)揚(yáng)、崇尚這一真正以學(xué)生為本的基本理念，教師和學(xué)生應(yīng)該過(guò)一種簡(jiǎn)約輕松而深刻自由的教學(xué)生活。

從建筑層面來(lái)看，蓋爾達(dá)耶的房屋和街道對(duì)于灼熱的陽(yáng)光和高溫天氣做了很多針對(duì)性的設(shè)計(jì)。這些建筑群完好地保留了中世紀(jì)時(shí)期的風(fēng)貌，城內(nèi)建筑被沙子、黏土和石頭嚴(yán)實(shí)地包裹起來(lái)，以隔絕外界環(huán)境，內(nèi)部采光全靠屋內(nèi)的中庭。外立面顏色常常采用白色、粉紅色和黃色，以反射高輻射的陽(yáng)光，立面開(kāi)窗較少且窗洞較小，但每家窗戶(hù)都可以看到山頂?shù)那逭嫠滦Y塔。高密度的建筑之間留出的巷道具有很好的避暑和擋風(fēng)作用。

有實(shí)務(wù)部門(mén)人士認(rèn)為，《土地管理法》的修改，應(yīng)參照《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《征收條例》)第8條規(guī)定的表述，將政府征地限定為以下五種情形:(1)國(guó)防和外交的需要;(2)由政府組織實(shí)施的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施的需要;(3)由政府組織實(shí)施的科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)境和資源保護(hù)等公共事業(yè)的需要;(4)由政府組織實(shí)施的保障性安居工程建設(shè)的需要;(5)法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他公共利益的需要。②張紅宇:《新型城鎮(zhèn)化與農(nóng)地制度改革》，北京:中國(guó)工人出版社，2014年，第234頁(yè)。筆者認(rèn)為這一意見(jiàn)有一定道理，因?yàn)椤墩魇諚l例》作為一部行政法規(guī)，其法律規(guī)格較高，在立法時(shí)又兩度向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)，其關(guān)于房屋征收之公共利益范圍的界定，是經(jīng)過(guò)充分醞釀、討論的，故從節(jié)約立法資源的角度考慮，《土地管理法》的修正可以以此為基礎(chǔ)借鑒之。但筆者同時(shí)又認(rèn)為，即便以《征收條例》第8條規(guī)定為藍(lán)本確定公共利益的范圍，仍有失之過(guò)寬之嫌。問(wèn)題就在于，該條規(guī)定將是否“由政府組織實(shí)施”作為認(rèn)定公共利益需要的關(guān)鍵因素，有將“國(guó)家利益”等同于“公共利益”之嫌，是值得商榷的。不能將國(guó)家利益直接等同于公共利益，根據(jù)公共選擇理論，潛藏于國(guó)家利益背后的完全可能是個(gè)人利益或者某些小團(tuán)體的本位利益。

筆者設(shè)想的強(qiáng)制征購(gòu)制度，針對(duì)的是產(chǎn)生用地浪費(fèi)的多余土地。已如上文所述，我國(guó)粗放的用地方式，已經(jīng)產(chǎn)生了巨大的用地浪費(fèi)，如果能把低效利用的部分土地從現(xiàn)有的用地項(xiàng)目中剝離出來(lái)，將大幅提高可供地的數(shù)量。在性質(zhì)上，強(qiáng)制征購(gòu)是一種土地使用權(quán)征收。因?yàn)楣?jié)約集約用地是一種公共利益的需要，因而強(qiáng)制性地征購(gòu)浪費(fèi)土地的使用權(quán)，完全符合公共利益需要的征地要求。強(qiáng)制征購(gòu)的法律依據(jù)是《土地管理法》第58條第1款第1項(xiàng)規(guī)定和《物權(quán)法》第148條規(guī)定;易言之，強(qiáng)制征購(gòu)屬于土地使用權(quán)“提前收回”的一種情形。在具體操作上，筆者建議盡快制定用地效率強(qiáng)制標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于已出讓國(guó)有建地，根據(jù)企業(yè)的用地效率，重新評(píng)測(cè)其實(shí)際需要的用地面積，對(duì)于多余的土地實(shí)施征購(gòu)，從原有宗地中予以剝離。如果因征購(gòu)多余土地而導(dǎo)致原有用地規(guī)劃和工程規(guī)劃需要調(diào)整的，則在區(qū)片規(guī)劃的基礎(chǔ)上重新調(diào)整規(guī)劃，要求用地單位在新規(guī)劃的基礎(chǔ)上重新調(diào)整自己的用地和建筑計(jì)劃，必要時(shí)對(duì)相關(guān)建筑物實(shí)施拆除或異地重建。征購(gòu)不是無(wú)償收回，實(shí)施征購(gòu)需給予征收補(bǔ)償。于此情形，《物權(quán)法》第148條已經(jīng)明確規(guī)定，應(yīng)當(dāng)依照《物權(quán)法》第42條規(guī)定對(duì)土地上的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)給予補(bǔ)償并退還相應(yīng)的出讓金。

綜上所述，當(dāng)征地補(bǔ)償成本大大提高(或者說(shuō)政府征地獲益的空間被大大壓縮)后，政府征地的利益驅(qū)動(dòng)力就會(huì)下降，從而可以在一定程度上扼制政府的征地沖動(dòng)，達(dá)到有效控制征地范圍無(wú)度擴(kuò)大的問(wèn)題。

(二)全面放開(kāi)集體經(jīng)營(yíng)性建地流轉(zhuǎn)，構(gòu)建利益代償機(jī)制，打破土地財(cái)政依賴(lài)

《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》指出:針對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地權(quán)能不完整，不能同等入市、同權(quán)同價(jià)和交易規(guī)則亟待健全等問(wèn)題，要完善農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)制度，賦予農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股權(quán)能;明確農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市范圍和途徑;建立健全市場(chǎng)交易規(guī)則和服務(wù)監(jiān)管制度。2015年2月27日，第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十三次會(huì)議表決通過(guò)了《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在北京市大興區(qū)等三十三個(gè)試點(diǎn)縣(市、區(qū))行政區(qū)域暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定的決定》。按照這一決定的要求:“在符合規(guī)劃、用途管制和依法取得的前提下，允許存量農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)同等入市、同權(quán)同價(jià)?！敝链?，我國(guó)新一輪土改中針對(duì)集體建地的改革試點(diǎn)工作拉開(kāi)了帷幕。集體經(jīng)營(yíng)性建地的直接入市，是破除因我國(guó)現(xiàn)行用地制度而導(dǎo)致的經(jīng)營(yíng)性征收問(wèn)題的利器，若此項(xiàng)改革順利推進(jìn)并取得成功，那經(jīng)營(yíng)性征收必將退出我國(guó)的征地領(lǐng)域，征地制度也將完全回歸“公益征收”的本性。但問(wèn)題在于，集體經(jīng)營(yíng)性建地入市改革，動(dòng)了地方政府土地財(cái)政的“奶酪”，可以想見(jiàn)，其貫徹實(shí)施將要承受來(lái)自地方政府的阻力。此項(xiàng)改革要取得成功，就必須進(jìn)行相應(yīng)的配套改革，構(gòu)建起某些利益代償機(jī)制，以彌補(bǔ)地方政府因土地財(cái)政被打破而帶來(lái)的財(cái)政收入“損失”。

“土地財(cái)政”是對(duì)地方政府收入中土地出讓金及其相關(guān)收益所占比重過(guò)高現(xiàn)象的一種形象說(shuō)法，其實(shí)質(zhì)則是地方政府對(duì)手中掌握的土地資源進(jìn)行資本化，來(lái)擴(kuò)大財(cái)政規(guī)模，增加可支配財(cái)政資金和政府調(diào)控能力的活動(dòng)。①周衛(wèi)等:《土地財(cái)政形成的內(nèi)在原因分析》，《北京交通大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2015年第1期。地方政府把土地財(cái)政作為推動(dòng)城市建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要手段，形成了所謂的“土地財(cái)政幻覺(jué)”?！巴恋刎?cái)政幻覺(jué)”的最重要表現(xiàn)，就在于直觀地認(rèn)為土地出讓收入遠(yuǎn)大于征地成本，沒(méi)有看到因此而帶來(lái)的大量隱性社會(huì)成本，即便在財(cái)力充足的情況下，地方政府也有驅(qū)動(dòng)力去擴(kuò)大征地規(guī)模。②唐在富:《中國(guó)土地財(cái)政基本理論研究——土地財(cái)政的起源、本質(zhì)、風(fēng)險(xiǎn)與未來(lái)》，《經(jīng)濟(jì)經(jīng)緯》2012年第2期?？梢?jiàn)，土地財(cái)政依賴(lài)與征地范圍不當(dāng)擴(kuò)大二者間是一種一體兩面的關(guān)系，要打破地方政府的土地財(cái)政依賴(lài)，就必須限縮征地范圍;而要有效限縮征地范圍，就必須打破地方政府的土地財(cái)政依賴(lài)。土地財(cái)政實(shí)為寅吃卯糧、飲鴆止渴，完全扭曲了社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本規(guī)律，不具有可持續(xù)性。

而要打破地方政府的土地財(cái)政依賴(lài)狀況，就必須考慮構(gòu)建起一些財(cái)政利益的代償機(jī)制，以彌補(bǔ)地方政府因土地財(cái)政被切割后所帶來(lái)的財(cái)政虧空。為此，有學(xué)者提出，可考慮建立以下一些代償機(jī)制:推進(jìn)稅收性土地財(cái)政發(fā)展;規(guī)范投資基金融資平臺(tái);推廣市政債等債券融資;擴(kuò)大資產(chǎn)證券化試點(diǎn);鼓勵(lì)民間資本參與，等等。③薛翠翠等:《城鎮(zhèn)化建設(shè)資金規(guī)模及土地財(cái)政改革——新型城鎮(zhèn)化背景下土地財(cái)政代償機(jī)制研究評(píng)述》，《中國(guó)土地科學(xué)》2013年第11期。但筆者認(rèn)為，除“推進(jìn)稅收性土地財(cái)政發(fā)展”這一路徑之外，其他幾種代償機(jī)制都是一些短期的發(fā)展資金籌集措施，“借來(lái)的錢(qián)總歸是要還的”，對(duì)地方政府主動(dòng)打破土地財(cái)政依賴(lài)而言并不能產(chǎn)生強(qiáng)有力的刺激，因而都非治本之策。為此，筆者主張，打破土地財(cái)政依賴(lài)的利益代償機(jī)制，應(yīng)主要從推進(jìn)土地稅收改革的角度切入，因?yàn)橹挥卸愂詹攀欠€(wěn)定的、可預(yù)期的、可持續(xù)的財(cái)政來(lái)源。

當(dāng)TBR>1時(shí)，表明實(shí)際完成時(shí)間小于其交貨周期，其時(shí)間效益值大；當(dāng)TBR=1時(shí)，表明實(shí)際完成時(shí)間與交貨周期一致。上述兩種情況說(shuō)明目前的制造能力從時(shí)間效益來(lái)說(shuō)是滿(mǎn)足制造需求的，具有時(shí)間效益增益。而當(dāng)TBR<1時(shí)，表明實(shí)際完成時(shí)間大于交貨周期，沒(méi)有產(chǎn)生時(shí)間效益，說(shuō)明不能滿(mǎn)足制造需求，因此在制造過(guò)程需要避免這種情況出現(xiàn)。

集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地直接入市后，不僅享有與國(guó)有建設(shè)用地“同地同權(quán)同價(jià)”的權(quán)利地位，而且還應(yīng)負(fù)有同等地位的法律義務(wù)，“同等稅負(fù)”即為其中的主要法律義務(wù)之一。與建設(shè)用地相關(guān)的稅種主要有營(yíng)業(yè)稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、土地增值稅、房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、印花稅、契稅、耕地占用稅、固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅、企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅等。因此，集體經(jīng)營(yíng)性建地入市后，不論在稅種還是稅率上，都應(yīng)當(dāng)負(fù)有與國(guó)有建設(shè)用地相同的稅負(fù)。在此，簡(jiǎn)單提一下其中的土地增值稅和房產(chǎn)稅。根據(jù)《土地增值稅暫行條例》第2條的規(guī)定，轉(zhuǎn)讓國(guó)有土地使用權(quán)、地上建筑物及其附著物(房地產(chǎn))并取得收入的單位和個(gè)人，為土地增值稅的納稅人。這即意味著，在現(xiàn)行稅法上，如果轉(zhuǎn)讓的是集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)及其地上建筑物的，就不需要繳納土地增值稅。很顯然，根據(jù)“同等稅負(fù)”原則，該條規(guī)定應(yīng)加以修改，增加“轉(zhuǎn)讓集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)”的規(guī)定。就房產(chǎn)稅而言，根據(jù)現(xiàn)行《房產(chǎn)稅暫行條例》第5條的規(guī)定，“個(gè)人所有非營(yíng)業(yè)用的房產(chǎn)”免納房產(chǎn)稅。換言之，個(gè)人所有的住宅用房是免納房產(chǎn)稅的。但近年來(lái)，吁求征納個(gè)人房產(chǎn)稅的呼聲越來(lái)越高，如果一旦房產(chǎn)稅的稅源擴(kuò)及于個(gè)人住宅用房，筆者認(rèn)為，亦應(yīng)平等地?cái)U(kuò)及于國(guó)有建設(shè)用地和集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地上。并且，作為財(cái)產(chǎn)保有稅，房產(chǎn)稅對(duì)于新增的新建房和存量的既有房應(yīng)一體適用;即便是現(xiàn)有的存量“小產(chǎn)權(quán)房”，不論將來(lái)會(huì)對(duì)其采取何種行政處理措施，在其存續(xù)期間內(nèi)，也應(yīng)當(dāng)繳納房產(chǎn)稅。

四、結(jié) 語(yǔ)

“一塊地”(承包地)與“三塊地”(征地、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地、宅基地)的改革是整體一盤(pán)棋，尤其是“三塊地”相互之間，具有改革的聯(lián)動(dòng)性，任何一塊地改革的成功與否，都直接關(guān)聯(lián)到其他土地改革的能否成功。本文提出的用地效率強(qiáng)制標(biāo)準(zhǔn)、強(qiáng)制征購(gòu)收回多余地、破除“由政府組織實(shí)施”即為公益需要的魔咒、制定《土地征收目錄》、提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、構(gòu)建土地財(cái)政代償機(jī)制等措施，在新一輪土改的整體改革舉措中，也只是一鱗半爪，或許還存在著“見(jiàn)木未見(jiàn)林”的問(wèn)題。但筆者相信，縮小征地范圍問(wèn)題，絕不是“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”所能解決的問(wèn)題，在征地制度上“直接動(dòng)刀”的速效措施恐怕難以奏效。因而在本文開(kāi)出的“藥方”中，既有西醫(yī)式的直接方式(如文章第二部分提出的措施)，也有中醫(yī)式的間接方式(如文章第一、三部分提出的措施)。唯此中西醫(yī)結(jié)合的方式，才能標(biāo)本兼治，也才能有效實(shí)現(xiàn)征地范圍的縮小和其他土地制度改革的成功。

Effective Institutional Mechanisms to Narrow the Scope of Land Acquisition

WANG Hong-ping
(School of Law，Yantai University，Yantai 264005，China)

The key to success with respect to the new round of land reform lies in the success to narrow the range of land acquisition.From a certain perspective of improving conservation and intensive use of land and effectively increasing the supply of construction land，mandatory efficiency standards and compulsory acquisition system to recover the excess land should be developed.From the perspective of the definition of the public interest and cutting off operating levy，legislation should get rid of“implemented by the government organization”curse and develop“l(fā)and expropriation directory.”From the perspective of improving land requisition compensation standards and breaking local governments rely on land finance，compensation pricing mechanism should be reformed，and some financial benefits of compensatory mechanisms should be built.Implementation of all reform initiatives should make supporting linkage.

to narrow the scope of land acquisition;intensive land conservation;compulsory acquisition;public interest;land value-added benefits;land tax

D 922.3

A

1002-3194(2015)04-0029-10

［責(zé)任編輯:趙守江］

2015-03-19

王洪平(1975-)，山東平度人，法學(xué)博士，煙臺(tái)大學(xué)法學(xué)院教授，主要研究方向?yàn)槊裆谭▽W(xué)。

國(guó)家社科基金青年項(xiàng)目“公私法交融視域下的違法建筑問(wèn)題研究”(13CFX067)