文│衛(wèi)草源

【編者按】草畜平衡是草原地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的根本基礎(chǔ)。但一直以來，超載過牧的問題并未得到有效解決。分析其原因，關(guān)鍵在于簡單化、傳統(tǒng)式的管理思路與草原顯著的時(shí)空異質(zhì)性和波動性不相匹配、以減少牲畜量為核心的政策措施與牧民對生活水平持續(xù)提高的希望不相匹配、載畜量的理論估計(jì)與放牧實(shí)際的不相匹配，整體上過于簡單處理人-草-畜之間的關(guān)系，導(dǎo)致牧民積極性不高、主動性不強(qiáng)，實(shí)現(xiàn)草畜平衡最必需的內(nèi)生動力嚴(yán)重缺失。為了破解草畜失衡這一難題，農(nóng)業(yè)部草原監(jiān)理中心積極探索新思路，開展了可持續(xù)草畜平衡管理試點(diǎn)工作。

突出創(chuàng)新 內(nèi)力驅(qū)動探索參與式草畜平衡管理新機(jī)制

文│衛(wèi)草源

從2012年開始，農(nóng)業(yè)部草原監(jiān)理中心聯(lián)合甘肅省草原監(jiān)督管理局和成都蜀光社區(qū)發(fā)展能力建設(shè)中心（國內(nèi)非政府組織）在甘肅省碌曲縣則岔村開展可持續(xù)草畜平衡管理試點(diǎn)工作。試點(diǎn)主要應(yīng)用參與式方法，從激發(fā)牧民內(nèi)生動力著手，探索建立由牧民主導(dǎo)的“內(nèi)力驅(qū)動”型草畜平衡管理新機(jī)制，著力促進(jìn)牧區(qū)可持續(xù)發(fā)展。

試點(diǎn)堅(jiān)持牧民主體地位，強(qiáng)調(diào)牧民參與

試點(diǎn)的主要思路是，以人作為解決草畜平衡問題的切入點(diǎn)，重建牧民在草場保護(hù)建設(shè)中的主體地位；以成立社區(qū)性農(nóng)村資金互助組織為平臺，提高牧民自我管理和自我發(fā)展能力，提升社區(qū)凝聚力，推進(jìn)集體行動；以建立可持續(xù)草場管理機(jī)制為目標(biāo)，真正實(shí)現(xiàn)由牧民主導(dǎo)的草畜平衡。

試點(diǎn)全程堅(jiān)持使用參與式方法（參與式方法是發(fā)展主體積極全面介入發(fā)展過程或發(fā)展項(xiàng)目中有關(guān)決策、實(shí)施、管理和利益分享等過程的一種方式方法）。試點(diǎn)充分尊重牧民的意愿和經(jīng)營自主權(quán)，讓牧民在整個項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、管理和實(shí)施中充分行使自己的權(quán)利，提高他們的主人翁意識和責(zé)任意識，充分發(fā)揮他們的主動性和創(chuàng)造性。在參與的過程中，重新構(gòu)筑牧民集體保護(hù)草原的行動單位，由共同利益驅(qū)動共同行動，整村實(shí)現(xiàn)草畜平衡。

試點(diǎn)注重因地制宜，突出問題導(dǎo)向

則岔村是藏族村，草場退化嚴(yán)重，牧民生活貧困。我們引導(dǎo)牧民自己“認(rèn)識問題—分析原因—解決問題”，牧民的智慧和力量貫穿始終。牧民由“執(zhí)行者”變?yōu)椤皼Q策者”，外部人員由“決策者”變?yōu)椤皡f(xié)助者”，這一角色轉(zhuǎn)變徹底激發(fā)了牧民的內(nèi)生動力，牧民也由“要我干”轉(zhuǎn)變?yōu)椤拔乙伞?。具體做法如下：

從牧民需求入手，建立草原發(fā)展互助基金。則岔村牧民生產(chǎn)生活中面臨的首要問題是現(xiàn)金短缺，民間借貸普遍，試點(diǎn)工作從此入手。我們投入部分資金，牧民自愿交納少量的互助金，在村內(nèi)建立了民有、民用、民管、民享、周轉(zhuǎn)使用的用于草原生態(tài)保護(hù)建設(shè)和草原畜牧業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的草原發(fā)展互助基金。該基金屬于社區(qū)性農(nóng)村資金互助組織，完全按照“社員制、封閉性、不對外吸儲放貸、不支付固定回報(bào)”的原則進(jìn)行運(yùn)轉(zhuǎn)。在則岔村，我們投入30000元，全村45戶牧民每戶交納了300元的互助金（標(biāo)準(zhǔn)由牧民自己討論確定），建立了總額為43500元的草原發(fā)展互助基金。隨著試點(diǎn)工作的推進(jìn)，草原發(fā)展互助基金“種子”和“催化劑”的作用正在顯現(xiàn)，用牧民的話講，“草原發(fā)展互助基金是導(dǎo)火索，把我們的積極性點(diǎn)起來了?！?/p>

從草原保護(hù)落腳，實(shí)施參與式草場管理。積極參加村內(nèi)草場保護(hù)建設(shè)活動是使用草原發(fā)展互助基金的前提。我們引導(dǎo)牧民開展參與式草場研究、定期監(jiān)測、完善村規(guī)民約、制定集體行動方案等4項(xiàng)活動，把牧民對草場退化的焦慮變?yōu)閷?shí)實(shí)在在的保護(hù)行動。

參與式草場研究方面：通過歷史回顧和野外調(diào)查，引導(dǎo)牧民重新系統(tǒng)認(rèn)識草場，進(jìn)一步加深牧民對草場退化的認(rèn)識，激發(fā)集體控制牲畜量的共鳴。

定期監(jiān)測方面：引導(dǎo)牧民建立了涉及村規(guī)民約執(zhí)行情況、草原發(fā)展互助基金運(yùn)行情況、草場建設(shè)保護(hù)活動、草場質(zhì)量變化情況、牦牛變化情況等5個方面的14項(xiàng)監(jiān)測指標(biāo)。監(jiān)測貼近實(shí)際、簡單實(shí)用，及時(shí)有效服務(wù)牧民開展草畜管理活動。

完善村規(guī)民約方面：引導(dǎo)牧民將村內(nèi)制定的有關(guān)草場管理的口頭規(guī)定逐條梳理，并根據(jù)當(dāng)前實(shí)際情況進(jìn)行補(bǔ)充完善，逐條明確懲罰措施和監(jiān)管責(zé)任人，增強(qiáng)可操作性。最后形成了16條村規(guī)民約，并經(jīng)村民大會表決通過后開始實(shí)施。

制定集體行動方案方面：每年年底牧民討論制定下一年度的《草場保護(hù)建設(shè)行動方案》，提出優(yōu)化調(diào)整放牧活動及開展草場建設(shè)的具體措施。在《則岔村2015年草場保護(hù)建設(shè)行動方案》中，共提出了維修圍欄、新修牧道、嚴(yán)重退化草場補(bǔ)播等8個方面的任務(wù)，都由牧民自己組織落實(shí)。

試點(diǎn)圍繞內(nèi)力驅(qū)動，著重機(jī)制創(chuàng)新

與以往的草畜平衡管理相比，在認(rèn)識上，試點(diǎn)將草畜平衡作為一個宏觀目標(biāo)，而不是手段和途徑；在思路上，試點(diǎn)工作更注重從整體著眼、從系統(tǒng)著手，綜合施策，在推進(jìn)可持續(xù)發(fā)展的過程中破解草畜矛盾；在實(shí)施上，充分利用社會組織在社區(qū)工作上的專業(yè)性，通過購買其服務(wù)，協(xié)助推進(jìn)可持續(xù)草畜平衡管理；在規(guī)模上，草畜平衡的實(shí)現(xiàn)由牧戶尺度上升為村落尺度。

在試點(diǎn)過程中，重點(diǎn)在實(shí)現(xiàn)、投入、管理和監(jiān)督等4個方面探索設(shè)計(jì)了一整套新的運(yùn)作機(jī)制。

創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)機(jī)制。試點(diǎn)中，改變了以往“靜態(tài)平衡”的實(shí)現(xiàn)方式，重點(diǎn)建立了因地制宜的“動態(tài)平衡”實(shí)現(xiàn)新機(jī)制。一是實(shí)施牲畜配額制。試點(diǎn)尊重牧民的選擇，按照穩(wěn)定使用權(quán)、落實(shí)承包權(quán)、放活經(jīng)營權(quán)的原則，實(shí)施草原合作放牧、牲畜配額到戶，兼顧牧民生計(jì)和草原生態(tài)保護(hù)需求。二是建立適應(yīng)性放牧利用制度。試點(diǎn)優(yōu)化季節(jié)性草場劃分，完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善經(jīng)營管理水平，逐步建立起一套綜合利用草原的適應(yīng)性放牧利用制度，確保牧民獲得最佳收益。三是調(diào)整草畜平衡評估。試點(diǎn)將草原生態(tài)恢復(fù)作為草畜平衡實(shí)現(xiàn)的評判標(biāo)準(zhǔn)，牲畜數(shù)量回歸由自然條件、市場、畜牧業(yè)生產(chǎn)周期、生計(jì)需求進(jìn)行調(diào)節(jié)，牧民綜合決策，及時(shí)調(diào)整。

創(chuàng)新投入機(jī)制。試點(diǎn)中，改變了以往的投入方式和資金使用理念，重點(diǎn)提高資金的投入效益。一是資金投入對象為村集體。資金所有權(quán)歸則岔村全體村民所有，并在村內(nèi)有償周轉(zhuǎn)使用，有效避免了浪費(fèi)和流失。二是資金使用多元化。草原發(fā)展互助基金充分滿足牧戶多樣化的需求，提高資金使用的精準(zhǔn)性。三是資金管理權(quán)下放牧民。自己的資金自己管，提高牧民的管理能力。四是資金總量自我不斷擴(kuò)大。使用草原發(fā)展互助基金需繳納一定的占用費(fèi)，除村內(nèi)公益事業(yè)和運(yùn)行成本開支后的剩余部分轉(zhuǎn)入本金。截至目前，則岔村無拖帳賴賬、呆賬壞賬現(xiàn)象，本金增加了14%，實(shí)現(xiàn)了投入資金的增值增效。

創(chuàng)新管理機(jī)制。試點(diǎn)中，改變了以往的“自上而下”的指令性管理模式，重點(diǎn)建立了內(nèi)部管理為主、外部服務(wù)為輔的新機(jī)制。一是成立牧民自己的管理小組。則岔村召開村民大會民主推選產(chǎn)生5人組成的管理小組，負(fù)責(zé)草原發(fā)展互助基金的運(yùn)轉(zhuǎn)和帶領(lǐng)牧民實(shí)施參與式草場管理，讓牧民真正有了“我的草原我做主”的感覺。二是完善牧民內(nèi)部管理規(guī)定。引導(dǎo)則岔村牧民自己建立草原發(fā)展互助基金和草場保護(hù)建設(shè)管理的相關(guān)規(guī)定，確保規(guī)定可操作性，提高牧民參與執(zhí)行的積極性。三是健全牧民議事決策程序。所有試點(diǎn)工作在實(shí)施前都必須經(jīng)村民大會討論通過，管理小組定期向村民公示草原發(fā)展互助基金運(yùn)轉(zhuǎn)情況，向村民大會報(bào)告草原保護(hù)建設(shè)情況，確保集體決策、集體行動。

創(chuàng)新監(jiān)督機(jī)制。試點(diǎn)中，改變了以往依靠外部監(jiān)督的高成本、低效率方式，重點(diǎn)建立了快速、高效、持久的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制。一是村內(nèi)設(shè)立監(jiān)督員。則岔村管理小組設(shè)立了2名監(jiān)督員，專門負(fù)責(zé)監(jiān)督各項(xiàng)管理制度的執(zhí)行情況，并向村民大會定期報(bào)告。二是強(qiáng)化牧民互相監(jiān)督。一人違規(guī)全村受損，牧民都自發(fā)的監(jiān)督別人，同時(shí)接受別人的監(jiān)督，形成多對一的監(jiān)督，切實(shí)減少“搭便車”的行為。通過利用農(nóng)村熟人社會的特點(diǎn)，這一外部實(shí)現(xiàn)有心無力的難題，在內(nèi)部實(shí)現(xiàn)省心省力，費(fèi)省效宏，同時(shí)又避免了管理人員與牧民之間的矛盾，極大地彌補(bǔ)了草原管理部門監(jiān)管的不足。

試點(diǎn)通過把合作金融與草原保護(hù)建設(shè)融匯結(jié)合，進(jìn)一步調(diào)整管理部門與牧民在草原保護(hù)建設(shè)中的關(guān)系，確保牧民權(quán)責(zé)一致，外部努力切實(shí)轉(zhuǎn)化為內(nèi)部動力，實(shí)現(xiàn)草畜平衡這一外部要求成為牧民的內(nèi)部需求，真正建立起了由牧民主導(dǎo)的可持續(xù)草畜平衡管理新機(jī)制。