◆崔繼峰　郭 政　孫曉峰/ 文

特種設備安全監(jiān)察模式改進研究

◆崔繼峰郭 政孫曉峰/ 文

特種設備安全關系到人民群眾的生命安全，也關系到國家經濟運行安全和社會穩(wěn)定，它是社會公共安全的重要組成部分。我國特種設備的種類繁多，總體呈現出分布范圍廣、增長速度快、安全隱患多、事故影響大等特點。本文以上海某區(qū)為例，從監(jiān)察方法流程方面入手，分析特種設備安全監(jiān)察的形式和模式，并基于當前的監(jiān)察力量探索以法律法規(guī)為基礎、完善監(jiān)管機制、發(fā)揮各相關方職責作用等科學有效的監(jiān)察模式改進方向，以期推動特種設備安全的有效保障。

前言

特種設備，是對人身和財產安全有較大危險性設備的總稱，具體包括鍋爐、壓力容器（含氣瓶）、壓力管道、電梯、起重機械、客運索道、大型游樂設施、場（廠）內專用機動車輛等。特種設備安全歷來是社會及有關部門高度重視的領域，最近頻頻見于報端的電梯安全事件則表明當前的特種設備安全形勢面臨嚴峻的考驗。“高度重視”與“安全事件頻發(fā)”之間的錯位促使政府部門在進一步加強監(jiān)管的同時，深入思考在“重視”的前提下如何更有效地提高監(jiān)察成效。

1.特種設備安全監(jiān)察的形勢

從國家整體來看，特種設備安全監(jiān)察工作取得了顯著的成就，法制和體制基本健全，監(jiān)察機制不斷完善，近年來萬臺特種設備事故率呈現不斷下降的趨勢，2014年全國特種設備萬臺設備死亡率為0.39，較2013年下降15.22%，低于國務院安委會0.46的控制目標?！吨腥A人民共和國特種設備安全法》于2014年1月正式施行，標志特種設備安全監(jiān)察法制化新時期的開始。

目前特種設備安全監(jiān)察面臨著新的形勢：

一是《特種設備安全法》從國家層面夯實了我國特種設備安全監(jiān)察的法制基礎，以此為基礎的行政法規(guī)、規(guī)章及安全技術規(guī)范等修訂及體系完善工作持續(xù)推進，特種設備監(jiān)察部門不斷深化行政許可和檢驗工作改革。

二是特種設備總量基數近年來迅速增長但監(jiān)察人員仍相對不足。截至2014年底，全國特種設備總量達1036.46萬臺、特種設備安全監(jiān)察員15740人，分別較2013年上升10.63%和增加3249人，但特種設備安全監(jiān)察“人機不匹配”的矛盾仍然存在。以上海某區(qū)為例，該區(qū)特種設備監(jiān)察員人均監(jiān)察特種設備數量近5000臺(套)。

三是生活水平的提升促進社會公眾對安全的要求也在不斷提高，同時當今社會資訊網絡日趨完善，信息傳播快速且廣泛，在強化人民群眾特種設備安全感性認識的同時，愈加擴大了各類特種設備安全事件的傳播及對社會的負面影響，進而使民眾對特種設備安全的期望愈發(fā)強烈。

特種設備的安全運行，對于維護百姓生命和財產安全，促進經濟社會又好又快發(fā)展具有重大意義。在上述形勢下，如何更好的推進特種設備安全監(jiān)察工作，進一步增強特種設備安全監(jiān)察的成效，探索科學有效的安全監(jiān)察模式將是重要的突破口。

2.特種設備安全監(jiān)察傳統(tǒng)模式及問題分析

多年來，盡管特種設備安全監(jiān)察工作取得了一些成就，但是傳統(tǒng)監(jiān)察模式在面對特種設備安全監(jiān)察新的形勢方面仍然存在一些薄弱環(huán)節(jié)。本節(jié)將以上海某區(qū)的調研為例，闡述特種設備安全監(jiān)察傳統(tǒng)模式并分析其中的問題所在。

（1）傳統(tǒng)監(jiān)察模式

近年來我國已經自上而下總體形成了自身的特種設備安全監(jiān)察模式及體系（見圖1），并通過風險管理、應急管理等策略的實施總體上保障了各地區(qū)特種設備安全形勢處于可控的局面。圖1以上海某區(qū)為例概述了特種設備安全監(jiān)察的傳統(tǒng)機制。在這一傳統(tǒng)模式下，政府及監(jiān)察部門仍在發(fā)揮著中堅作用，其中區(qū)政府及直管部門在行政和業(yè)務方面發(fā)揮領導和指導作用，并從大局出發(fā)對特種設備的安全管理提出了嚴格要求；地方質監(jiān)部門承擔特種設備安全的直接監(jiān)察責任，而特檢科室負責特種設備安全的監(jiān)察、許可、宣傳、執(zhí)法（支持）等日常工作職能；處于被監(jiān)察地位的特種設備生產及使用單位被動地向特種設備監(jiān)察部門負責，負有特種設備在生產和使用過程中的管理及安全保障責任。

從圖1可以看出：作為特種設備生產使用主體的企業(yè)在特種設備安全中發(fā)揮作用有限，職責和主體責任不明確，僅在嚴格監(jiān)管下向監(jiān)察部門被動負責；各級政府對特種設備安全嚴格要求，但因相關部門的支持配合力度有限使得特種設備監(jiān)察部門責任重大，不僅承擔特種設備安全的監(jiān)察職責，還負責風險預防、許可、執(zhí)法、培訓、宣傳等工作；而與特種設備安全有關的社會組織力量有限，技術檢測機構因受傳統(tǒng)管理體制制約而主動性、服務性不足，并與特種設備使用單位之間存在不同程度的利益驅動關系，為特種設備安全運行埋下隱患；政府的強力要求與監(jiān)察形勢的發(fā)展、安全需求及監(jiān)察有效性存在一定的矛盾。

（2）存在的問題分析

本文結合法律法規(guī)要求及現狀的調研，圍繞特種設備安全深入分析各相關方在維護特種設備安全中存在的薄弱環(huán)節(jié)。

一是企業(yè)缺乏承擔特種設備安全主體責任意識。盡管我國現有法律、標準等已對企業(yè)特種設備安全的主體責任做出了明確規(guī)定，特種設備安全存在的根本問題是企業(yè)沒有有效承擔和落實特種設備安全主體責任。企業(yè)負責人及特種設備管理人員不熟悉特種設備安全的法律、法規(guī)，從而對企業(yè)應承擔特種設備安全主體責任的要求不清楚、不落實。企業(yè)習慣于把特種設備安全管理工作視為是政府及監(jiān)察部門的事情，缺乏“安全第一”意識、“主體責任”意識。

二是安全監(jiān)察部門履職效率較低。盡管《特種設備安全法》對特種設備安全監(jiān)督管理部門職責做出了明確規(guī)定，但從我國特種設備安全監(jiān)察的發(fā)展歷程及實踐來看，特種設備安全監(jiān)察部門履行職責的效率較低。其主要原因，一是監(jiān)察部門職能的規(guī)定與實際體系的運行存在沖突；二是從監(jiān)察隊伍建設來說，特種設備監(jiān)察的“人機不匹配”矛盾長期存在，在現有機制下難以徹底消除。

三是檢驗檢測機構技術支持功能尚未充分發(fā)揮。特種設備檢驗檢測機構職能包括為監(jiān)察部門科學監(jiān)管提供決策依據，但當前這些機構在特種設備安全管理中的角色模糊，技術支持作用尚未有效發(fā)揮。其主要原因有：一是特種設備檢驗檢測機構定位不清晰；二是特種設備檢驗檢測市場化水平不高；三是特種設備檢測機構技術能力不能適應特種設備的數量增長、技術含量提高的發(fā)展要求。

圖1　傳統(tǒng)特種設備監(jiān)察模式及相互關系

四是社會力量未能有效發(fā)揮作用。基本形成“政府統(tǒng)一領導、企業(yè)全面負責、部門聯合監(jiān)督、檢驗技術支撐、社會廣泛參與、科學監(jiān)察設備的多元共治工作格局”，是《“十二五”特種設備安全與節(jié)能發(fā)展規(guī)劃》的重要目標之一。但現實中社會力量的參與有限，在行業(yè)自律、為政府監(jiān)察提供支撐、建立多元共治格局等方面的作用尚不明顯。原因是特種設備領域的社會組織數量較少、技術實力有限；社會組織在特種設備安全管理和服務方面的功能定位不明確，缺乏發(fā)展成長的環(huán)境和著力點。

3.特種設備安全監(jiān)察模式的改進

本文參考部分發(fā)達國家的特種設備安全管理經驗，針對特種設備監(jiān)管傳統(tǒng)機制下的薄弱環(huán)節(jié)和問題，提出了較為完善的特種設備安全監(jiān)察新模式，促進科學、有效的特種設備安全管理。

（1）特種設備安全監(jiān)察的國外經驗

世界工業(yè)發(fā)達國家對特種設備安全監(jiān)督管理已有100多年的歷史,各國不斷從依法監(jiān)察的成效及特種設備事故中吸取教訓，積累經驗，完善制度，逐步形成了特種設備安全監(jiān)督管理的模式。

美國在特種設備安全管理方面施行以地方和社會機構為主、中央為輔的監(jiān)察模式，社會機構、行業(yè)組織和政府主管部門在特種設備安全管理方面互相補充、相互配合又相互制約；各州負責特種設備安全監(jiān)察的職能部門各不相同，而權威的民間機構（團體）統(tǒng)一全國的特種設備使用單位資格和人員資格，以及設計、制造、檢測標準。日本的特種設備安全管理模式總體上可概括為“政府監(jiān)管、非營利組織協(xié)助”，政府通過法規(guī)實行全過程的嚴格監(jiān)督，并授權社會組織承擔政府的部分職能及賦予相應的責任和利益，有效轉移政府的部分職能。歐洲的特種設備安全管理由歐盟委員會確定安全指令,然后由各個成員國根據指令制定或修改本國關于特種設備的法律法規(guī),并授權非營利組織進行檢查檢驗，形成了“歐盟立法、政府監(jiān)察、發(fā)揮社會組織作用”的特點。

上述國家和地區(qū)總體上施行政府管理，通過法律法規(guī)授權、指導非營利組織承擔檢驗檢測、技術服務等職能的模式。主要共同點有:一是實施對特種設備設計、生產、安裝和使用等全過程的監(jiān)督管理。二是在監(jiān)察的各個環(huán)節(jié)充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會等社會組織的作用。這些特種設備監(jiān)察模式的形成與它們長期積累的工業(yè)建設和行業(yè)組織運營經驗、完善的法律法規(guī)體系、社會發(fā)展水平等密切相關，從而形成了政府與社會機構、使用單位共同實施有效管理的局面。

（2）特種設備安全科學監(jiān)察新模式的構建

從傳統(tǒng)特種設備安全監(jiān)察模式存在的問題出發(fā)，按照“安全第一、預防為主、節(jié)能環(huán)保、綜合治理”的基本原則，借鑒國外的成熟經驗，提出當前特種設備安全監(jiān)察的新模式，即一條主線（法制主線）、兩類對象（特種設備生產、經營、使用等責任單位和特種設備）、四個組織（監(jiān)察部門、檢測機構、社會組織/服務型企業(yè)、媒體群眾），將主管部門作為主導,充分發(fā)揮社會組織、技術機構等多方面的作用，加強群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督，從而實現單一部門監(jiān)察向綜合治理的轉變，提高特種設備監(jiān)察成效。如圖2所示。

一條主線：嚴格依法依規(guī)。確保當前的監(jiān)察體制主線符合《特種設備安全法》、《特種設備安全監(jiān)察條例》等法律法規(guī)以及各類技術規(guī)范的要求。

兩類對象：明確監(jiān)察對象。當前特種設備安全相關法律規(guī)定中明確，特種設備的生產、經營、使用單位和特種設備本身是特種設備安全監(jiān)察的目標對象，特種設備生產、經營、使用單位是特種設備安全的第一責任主體。這一觀念應在特種設備安全監(jiān)察過程中進一步得到明確。

圖2　監(jiān)督管理和服務相結合的特種設備安全科學監(jiān)察模式

四類組織：分流服務壓力。特種設備監(jiān)察部門人手有限，人機不匹配現象無可避免，而目前監(jiān)察部門除了承擔大量繁重的日常檢查、投訴舉報處理等業(yè)務工作外，還需要承擔宣傳、培訓、咨詢等服務性工作，工作量遠遠超過了監(jiān)察部門能承受的范疇。因此，應主動落實首屆中國質量大會會議精神，在特種設備安全監(jiān)察領域探索“放、管、治三位一體”創(chuàng)新發(fā)展思路，積極發(fā)揮檢測機構、社會組織/服務型企業(yè)及社會公眾監(jiān)督的作用，提升特種設備安全監(jiān)察成效。如圖2所示，通過政府購買服務等形式獲取檢測機構、社會組織/服務型企業(yè)的支持，同時也可以通過它們開展各類特種設備安全相關的宣傳、培訓、咨詢等服務業(yè)務，分擔監(jiān)察部門的服務壓力。

4.結語

本文研究主要以上海某區(qū)為例闡述分析當前特種設備安全監(jiān)察的形勢及存在的問題，并從實際需求出發(fā)構建合適、有效的特種設備安全監(jiān)管新模式，得到該區(qū)特種設備監(jiān)管部門的認同和實踐。該區(qū)已從落實企業(yè)主體責任入手，依據法律法規(guī)梳理、發(fā)布企業(yè)主體責任清單，結合特種設備安全責任書的簽訂及多方互動，促使企業(yè)發(fā)揮特種設備安全主體作用，取得了積極的成效。

特種設備安全監(jiān)察工作對促進經濟社會又好又快發(fā)展、對穩(wěn)增長和和諧社會建設具有重要與現實意義。面對社會經濟新常態(tài)、特種設備安全新形勢，應不斷探索特種設備安全監(jiān)察的模式和方式，完善工作機制體系，在“依法治特”目標指引下，加快推進特種設備安全的行政體系改革和政府職能轉型，努力建設形成綜合監(jiān)察與社會服務相結合的特種設備安全治理體系。

（略）

（第一、二作者單位：上海質量管理科學研究院；第三作者單位：上海市質量技術監(jiān)督局）