文│黃鐵生（江蘇省揚州市邗江區(qū)畜牧獸醫(yī)站）

法律視角下動物產地檢疫有效性的研究

文│黃鐵生（江蘇省揚州市邗江區(qū)畜牧獸醫(yī)站）

動物產地檢疫是指動物在離開飼養(yǎng)地前，由畜主向所在地的動物衛(wèi)生監(jiān)督機構提前報檢，由動物衛(wèi)生監(jiān)督機構派官方獸醫(yī)到現(xiàn)場或指定地點，采用法定的檢疫程序和方法，依照法定的檢疫對象、檢疫項目、檢疫標準和檢疫方法對動物進行檢查、定性和處理的一種行政執(zhí)法行為。動物產地檢疫是動物產品安全的重要控制點，從源頭上控制動物疫情的傳播。本文從法律視角出發(fā)，對動物產地檢疫的有效性進行研究，以期促進動物產地檢疫規(guī)范。

一、行政執(zhí)法主體

1.行政機關?！秳游锓酪叻ā返诎藯l授權動物衛(wèi)生監(jiān)督機構負責動物產地檢疫工作，明確了動物衛(wèi)生監(jiān)督機構是動物產地檢疫的行政執(zhí)法主體。但有些地方獸醫(yī)體制改革還沒有到位，動物衛(wèi)生監(jiān)督機構與畜牧獸醫(yī)站實行兩塊牌子一套班子，由于動物衛(wèi)生監(jiān)督機構不具備獨立法人資格，不能以自己的名義實施行政許可，不符合《行政許可法》第二十三條之規(guī)定；加之目前縣級動物衛(wèi)生監(jiān)督機構負責動物防疫的監(jiān)督管理執(zhí)法工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧獸醫(yī)站負責動物產地檢疫工作，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧獸醫(yī)站是自收自支性質，故在現(xiàn)體制下實施產地動物檢疫的行政執(zhí)法主體資格不合法。同時，部分動物衛(wèi)生監(jiān)督機構缺乏檢疫人員內部管理制度和有效的績效考核措施。

2.執(zhí)法人員。行政執(zhí)法主體合法，不但要求行政機關合法，還要求執(zhí)法人員合法。目前實施產地檢疫的人員是原動物衛(wèi)生檢疫員，不僅人員偏少，而且部分人員業(yè)務水平低，綜合素質差，達不到執(zhí)業(yè)要求（如病害動物檢不出）；或出現(xiàn)不到現(xiàn)場檢疫，不按規(guī)程檢疫，甚至只收費不檢疫、亂出證、出假證，對檢出的病害動物不按規(guī)定處理等現(xiàn)象。

原動物衛(wèi)生檢疫員既不是動物衛(wèi)生監(jiān)督機構的編制人員，也不是國家獸醫(yī)工作人員，既沒有取得國務院獸醫(yī)主管部門頒發(fā)的官方獸醫(yī)資格證書，也沒有獸醫(yī)主管部門任命。這不符合《動物防疫法》第四十一條和國務院《關于加強法治政府建設的意見》“嚴格執(zhí)法人員持證上崗和資格管理制度”之規(guī)定。

二、產地檢疫合格標準

1.動物健康。產地檢疫合格必須臨床檢查健康、種用動物符合健康標準。但農業(yè)部并未制訂動物健康標準，臨床檢查健康、種用動物健康標準難以認定。同時，臨床檢查仍然停留在肉眼判斷階段，缺乏先進的儀器設備和檢測手段，對一些處于潛伏期的動物難以檢出，產地檢疫的準確性難以保證。

2.免疫有效保護期。農業(yè)部頒布的產地檢疫規(guī)程里只規(guī)定了犬或者貓免疫狂犬病21天后才能申報檢疫，沒有規(guī)定其他動物強制免疫多少時間后才能申報。同時，強制免疫有效保護期是多長時間也沒有規(guī)定，而不同品種、不同個體免疫應答存在差異，甚至存在免疫失敗的可能，但沒有要求進行抗體檢測。合法捕獲的野生動物也都沒有進行強制免疫，更談不上在免疫有效保護期內，按照此標準，合法捕獲的野生動物產地檢疫都是不合格的。

3.疫病檢測。臨床檢查時懷疑患有產地檢疫規(guī)程規(guī)定疫病及臨床檢查發(fā)現(xiàn)其他異常情況的，要求進行實驗室檢測并由省級動物衛(wèi)生監(jiān)督機構指定的具有資質的實驗室承擔。但是有些縣實驗室基礎設施落后，沒有通過資質認證，其檢測結果沒有法律效力。

4.養(yǎng)殖檔案。實際工作中，散養(yǎng)戶僅有防疫檔案，沒有養(yǎng)殖檔案。有些飼養(yǎng)場（養(yǎng)殖小區(qū)）戶沒有取得動物防疫條件合格證、養(yǎng)殖檔案記錄不全，不符合產地檢疫合格標準中的養(yǎng)殖檔案相關記錄符合規(guī)定，動物產地檢疫不合格。這給檢疫人員工作帶來困難和困惑。產地檢疫規(guī)程要求官方獸醫(yī)了解飼養(yǎng)場戶（養(yǎng)殖小區(qū)）生產、免疫、監(jiān)測、診療、消毒、無害化處理等情況，但對了解的情況沒有具體要求和處理意見，同時，產地檢疫人員難以做到對飼養(yǎng)過程全程監(jiān)控，對了解情況的真實性難以判斷，檢疫人員僅靠查驗資料、臨床檢查進行定性，其結果缺乏科學依據，可信度較低。

三、產地檢疫范圍與對象

因農業(yè)部所頒布動物產地檢疫規(guī)程的產地檢疫范圍沒有涵蓋家畜家禽和人工飼養(yǎng)、合法捕獲的其他動物，產地檢疫規(guī)程外的其他動物產地檢疫則無法開展；運載工具、籠具等應當符合動物防疫要求，但其動物防疫要求沒有明確規(guī)定；農業(yè)部僅將相關動物疫病列入檢疫對象，而違禁藥物如消瘦肉精沒有列入，使產地檢疫對違禁藥物的檢查沒有法律依據。

四、檢疫申報與受理

一是《動物防疫法》第四十二條明確了國家對產地檢疫工作實行申報檢疫制度。由于宣傳不到位，養(yǎng)殖者對產地檢疫和收費不能理解和接受，加之販運戶不憑產地檢疫證明直接到戶收購，未經產地檢疫的動物直接進入了流通環(huán)節(jié)和屠宰場。同時，不申報檢疫也無法追究其法律責任，這些助漲了養(yǎng)殖戶不申報檢疫。二是還存在報檢點設置不合理，數(shù)量偏少，報檢時人不在、報檢后人不到等情況，挫傷了群眾報檢的積極性。三是報檢時間要求不合理。如販運戶直接到戶收購，《動物檢疫管理辦法》卻要求出售供屠宰的動物應提前3天申報檢疫。

五、監(jiān)督管理

一是動物產地檢疫工作離不開鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府、街道辦事處的組織協(xié)調。但《動物防疫法》第六條第二款僅要求其組織群眾協(xié)助做好動物疫病預防與控制工作，而對動物、動物產品的檢疫未作要求。二是畜禽飼養(yǎng)方式落后，集約化程度低，散養(yǎng)戶多而分布，受檢畜禽批次多、批量少、無時間規(guī)律，造成產地檢疫難度加大。三是逃避產地檢疫的處罰處罰力度不大。

六、對策建議

要搞好產地檢疫工作，完善法律法規(guī)是前提，健全機構是基礎、提抓好隊伍是根本、強化監(jiān)督是關鍵。

1.完善與宣傳相關法律法規(guī)。

（1）完善《動物防疫法》。一是規(guī)定鄉(xiāng)級人民政府、城市街道辦事處組織群眾協(xié)助做好動物、動物產品的檢疫工作；二是對不申報檢疫、逃避檢疫的加大行政處罰的力度；三是將違禁藥物納入檢疫對象，將運載動物和動物產品的運輸工具及盛裝容器、生物制品等列為調整對象。

（2）制訂《獸醫(yī)法》《官方獸醫(yī)管理辦法》和《動物衛(wèi)生監(jiān)督實施辦法》，確定動物衛(wèi)生監(jiān)督機構的合法地位。盡快制定官方獸醫(yī)任職條件及任命程序，明確官方獸醫(yī)的編制和待遇。

（3）完善動物產地檢疫規(guī)程。明確動物養(yǎng)殖者、經營者的法律責任和義務，使執(zhí)法者和被執(zhí)法者共同承擔重大動物疫病防控和動物產品安全監(jiān)管責任?？s短申報檢疫時間，檢疫人員接到報檢后要盡快趕赴現(xiàn)場進行檢疫。完善產地檢疫合格標準。

（4）加強法律法規(guī)宣傳。利用多種途徑和形式宣傳法律法規(guī)，營造政府重視、社會各界支持、群眾理解的良好氛圍，使廣大畜禽養(yǎng)殖、經營者主動報檢并接受檢疫。

2.加強執(zhí)法機構和隊伍建設。

（1）機構建設。完善縣級動物衛(wèi)生監(jiān)督機構及其派出機構，真正建立具有獨立法人資格的動物衛(wèi)生監(jiān)督機構。加大財政投入，一是將從事產地檢疫工作的人員納入動物衛(wèi)生監(jiān)督機構編制，保障其工資、工作經費。二是配全配齊檢疫必需的檢疫器械和先進快速的檢疫檢測儀器，保證動物產地檢疫結果的準確性。三是合理設立產地檢疫報檢點，配備設施設備，公布報檢電話，方便畜禽養(yǎng)殖戶和經營業(yè)主報檢。

（2）隊伍建設。堅持官方獸醫(yī)持證上崗制度，招聘獸醫(yī)專業(yè)人才充實到鄉(xiāng)鎮(zhèn)從事產地檢疫工作，加強檢疫隊伍在職教育，采用短期培訓和長期教育相結合的方式，提升檢疫人員的獸醫(yī)知識、法律法規(guī)（公共法律、專業(yè)法律）認識、執(zhí)法能力和職業(yè)道德。加強對檢疫人員的教育和管理，嚴格檢疫人員工作紀律，建立執(zhí)法獎懲考核制度，做到檢疫項目到位、檢疫程序到位、檢疫標準到位、檢疫處理到位、檢疫記錄到位。

3.動物衛(wèi)生監(jiān)督管理。

（1）加強領導，群防群控。鄉(xiāng)級人民政府、城市街道辦事處組織群眾協(xié)助做好產地檢疫和規(guī)模養(yǎng)殖發(fā)展工作。村組對存欄、出欄、補欄和死亡情況逐一登記，發(fā)現(xiàn)逃避檢疫的違法行為，及時向動物衛(wèi)生監(jiān)督機構報告。

（2）官方獸醫(yī)加強巡查。要對轄區(qū)內養(yǎng)殖情況建立專門檔案，對規(guī)模養(yǎng)殖場強化動物防疫條件監(jiān)管，加大日常巡查力度，完善各項防疫制度并督促實施，規(guī)范養(yǎng)殖檔案、免疫檔案；對散養(yǎng)戶要以強制免疫、完善防疫檔案、耳標佩戴等為重點開展工作。

（3）強化流通、銷售等環(huán)節(jié)的監(jiān)督管理。嚴禁無免疫耳標、無產地檢疫證明進行交易，進入屠宰場（廠），對未經免疫的，必須補免并處罰。對檢疫不合格的，由檢疫人員按規(guī)定嚴格進行無害化處理。充分發(fā)揮現(xiàn)有動物衛(wèi)生監(jiān)督檢查站的作用。加大違法行為的查處力度，密切與公安、法院等部門合作。同時，建立產地檢疫信息化管理，實行檢疫證明電子出證制度，將畜禽標識管理系統(tǒng)與產地檢疫信息化管理系統(tǒng)并網，使產地檢疫信息化管理系統(tǒng)和動物標識追溯制度接軌。