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政府信息公開制度

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信息是現(xiàn)代社會中個人，組織進行活動的基礎與原動力，是決定其發(fā)展與進步的舉足輕重的因素。政府是信息資源的最大擁有者、生產(chǎn)者、使用者、發(fā)布者。因此，政府對信息的處理方式必然對社會有著舉足輕重的影響?？v觀我國歷史，由奴隸制、封建制、到今天的社會主義國家，確立了民主制度，無不體現(xiàn)著政府對信息的管理由保密—限制—公開。07年1月17日國務院第165次常務會議通過了《政府信息公開條例》，進一步推進了我國的信息公開制度。本文將探討政府信息公開的發(fā)展趨勢及其產(chǎn)生這種趨勢的原因。

行政;公開;政府信息;民主

談到政府信息公開，就離不開行政公開。那么何為行政公開？政府信息公開與行政公開有什么聯(lián)系呢？姜明安老師認為，行政公開是指政府行為除依法應保密的以外，應一律公開進行：行政法規(guī)、規(guī)章、行政政策以及行政機關作出的影響行政相對人權利、義務的行為標準、條件、程序應依法公布，讓相對人依法查閱、復制；有關行政會議、會議決議、決定以及行政機關及其工作人員的活動情況應允許新聞媒體依法采訪、報道和評論1。通過上面的表述可以看出二者之間關系，即政府信息公開屬于行政公開的一部分。到底什么是政府信息呢？它包含哪些內容？是不是政府所有的信息都應該公開呢？這就是我們下文要探討的內容。

一、政府信息公開制度的發(fā)展

行政公開是第二次世界大戰(zhàn)后行政發(fā)展的一個新趨勢，我國稱這種趨勢為加強行政的透明度2。最能體現(xiàn)這種趨勢的是政府對信息公開的程度。美國是政府信息公開制度確立較早的國家，立法比較完善，主要由《情報自由法》、《陽光中的政府法》、《聯(lián)邦咨詢委員會法》三部法律構成。這三部法律規(guī)定政府公開的范圍包括政府文件和政府會議。我國的《政府信息公開條例》第二款規(guī)定，本條例所稱政府信息，是指行政機關在履行職責過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄或者保存的信息，即政府信息只包括政府文件。政府文件的公開和保密，一向是個難于決定的問題。如何調和公眾了解的利益和政府保密的利益，這個問題在各個時代的行政中都存在3。早期，各國的政府文件一般不對外公開。例如，美國早期的管家法授權行長官控制其所主管的機關的文件，政府信息是否公開完全由行政長官決定。在當時的美國，公民如果向政府申請信息公開，也是有嚴格的限制。

在我國政府信息也經(jīng)歷了由保密到公開的一個過程，主要經(jīng)歷了三個時期。第一個階段是保密—安民時期即新中國成立初期到改革開放之前，我國對信息的主要態(tài)度是保密，例如1951年的《保守國家秘密暫行條例》規(guī)定國家機密17個方面，涉及到“國家財政計劃”、“國家概算、預算、決算”等。保密在實際工作中范圍甚廣，幾乎到了不公開的信息都被視為國家秘密的地步，公開交流的信息比較少4。這種現(xiàn)象是與我國當時的國情有很大的關系。在建國初期，我國處于百廢待興的狀態(tài)，國力非常脆弱，同時還要面對外界各方的壓力，尤其是國民黨的殘余勢力在大陸還未完全清除時，要保證國家的安全，必須對政府信息嚴加保密，防止被外界勢力所竊取，危害國家安全。

第二階段我國就進入了改革開放階段，對政府信息處于半公開階段。這一時期，主要是政務公開。1988年3月，中共十一屆二中全會從反腐的角度提出了政務公開作為一項重要的權利監(jiān)督與黨風廉政建設措施，要求試行辦事制度公開。同年11月20日，《人民日報》報道了河北藁城市在農(nóng)村推行的“兩公開一監(jiān)督”制度經(jīng)驗，即：公開辦事程序、公開辦事結果接受群眾監(jiān)督5。但是，政務公開與政府信息公開還是有一定的區(qū)別的。政務公開強調的是行政機關對辦事規(guī)則、辦事過程和辦事結果的公開，而政府信息公開強調的是政府信息，包括政府機關掌握的為履行職責而產(chǎn)生的生產(chǎn)、收集、政令、儲存、利用和傳播的信息，涵蓋行政程序、會議活動及文件資料的方面，其范圍要比政務公開的范圍廣6。而且，與西方國家相比，也沒有相應的政府信息公開的法律制度，公開一般都是政府主動進行公開，如此一來，政府就可以規(guī)避許多信息的公開第三階段就進入公開階段，促進我國加強政府信息公開是源于2003年“非典”事件。“非典”的爆發(fā)，給全國帶來了極大地恐慌。在疫情發(fā)生之初，由于未能及時，準確，全面的對外公開疫情，導致了民眾的恐慌與日俱增，各種謠言四起。鑒于此，4月17日，中共中央政治局召開專門會議，強調要準確掌握“非典”疫情，如實及時的向社會公布，正是這種對外及時公布信息，使各種謠言失去了傳播市場。政府在處理“非典”事件當中，突出了兩個概念，“知情權”和“政府信息”。此后，多個省份開始制定了政府信息公開條例。

二、政府信息公開的基本原則

隨著民主程度的不斷深化，政府信息的公開程度也就越高。經(jīng)過一系列的改革，最終確定了政府信息公開的基本原則，指導我們完善政府信息公開制度。

（一）“以公開為原則，不公開為例外”

“以公開為原則，不公開為例外”是指政府的行為，行政法規(guī)、規(guī)章、行政決策以及行政機關做出影響相對人權利義務的行為標準、程序、條件，有關行政會議、決定以及行政人員的活動情況，除了依法應當保密以外，都應當進行公開。這項原則最大限度的促進了政府公開信息的程度。美國《情報自由法》規(guī)定“公共信息；機關規(guī)章，意見，裁決令，記錄和程序（b）本節(jié)不適用下列文件—……”主要是涉及國防外交政策利益，商業(yè)秘密，個人隱私等九項免除公開的情況。即使是免除公開的事項，行政機關也可以自主決定公開。日本《日本行政機關擁有信息公開法》也做了類似的規(guī)定，第五條規(guī)定“有公開請求時，除被公開請求的行政文件中記載有下列各項信息（以下簡稱“不公開信息”）的，行政首長應當向公開請求人公開該行政文件……”。主要也是涉及個人隱私，國家安全等信息不得公開。

我國并沒有明確“以公開為原則，不公開為例外”的原則，而是采取了列舉式規(guī)定。同時第八條規(guī)定了不公開的例外，即“行政機關公開政府信息，不得危機國家安全、公共安全、經(jīng)濟安全和社會穩(wěn)定”。但是，這種例外規(guī)定的過于籠統(tǒng)，而且可操作性并不強。政府很容易將第八條作為自己不公開信息的一個理由。美國的《情報自由法》就經(jīng)歷了這種例外適用到廢除的經(jīng)歷。美國的1946年的《行政程序法》的第三節(jié)標題是公共情報，其規(guī)定公眾可以得到政府的文件，與此同時，也規(guī)定了非常廣泛的限制，其中就包括“行政機關為了公共利益或者有正當理由可以拒絕公開信息”。公共利益和正當理由是一個非常廣泛而模糊的概念，政府可以利用這兩個概念來作為拒絕公開政府信息的屏障，因此，公民的權利經(jīng)常得不到保障。為了避免這種情況的發(fā)生，1966年制定的《情報自由法》就取消這兩項理由，而是確定了9不公開的事項，對于不公開的事項，行政機關也可以自主決定公開。

（二）及時原則

“及時原則”是指，在公民向政府申請信息公開時，應當及時向公民提供信息，而不能無顧的拖延時間。這樣規(guī)定，一方面是為了提高政府的工作效率，另一方面是保證公民能夠及時有效的獲取信息，防止獲取的信息失去利用的效力。大多數(shù)國家會在條文表述中使用“及時”、“盡快”等概念，有的國家雖然沒有使用，但是字里行間的表述，已經(jīng)體現(xiàn)了該原則。例如，我國的《政府信息公開條例》第二十四款規(guī)定，行政機關自收到政府信息公開申請的，能當場答復的應當立即答復，不能當場答復的，應當自收到申請之日起15個工作日予以答復。并且規(guī)定經(jīng)過主要負責人同意，可以延期15日。日本規(guī)定一般為60日答復。

（三）信息分割原則

“信息分割原則”是指政府機關不能借口該信息中有部分內容屬于

豁免公開的范圍而拒絕公開所有信息，而是應當刪除不能公開的部分，或者將不能公開的部分做適當處理后予以公開，并說明理由7。美國是確定信息分割原則較早的一個國家。在1974年《情報自由法》修改之前，對于公開信息中既有可以公開又有禁止公開的信息，并沒有做出明確的規(guī)定。在這種情況下，政府的做法就是一律不予以公開。在1974年對該法進行修改時，在第552節(jié)第款后面添加了一句話“記錄中任何可以合理分開的部分應當向申請人提供，但是應當先刪除本分節(jié)規(guī)定免予公開的部分”。增加的這句話就確立了分割原則。在1992年再次對《情報自由法》修改時，在該條款后面又加上上了“刪去的信息總量應當顯示在記錄公開部分上，除非對依據(jù)第二分節(jié)做出刪除的說明將有害于第二分節(jié)所保護的利益。假如技術可行的話，對刪除內容的說明應當顯示在刪除內容的地方”。據(jù)此，信息分割原則得以進一步完善。在我國，也確立了信息分割原則。主要表現(xiàn)在《政府信息公開條例》第二十二條，“申請公開的政府信息中含有不應當公開的內容，但是能夠作區(qū)分處理的，行政機關應當向申請人提供可以公開的信息內容”。相反之，如果不能作區(qū)分處理的，就應當向申請人說明理由，不予以公開。

三、政府信息公開的理論基礎

1、公民的知情權

談到政府信息公開，就離不開公民的知情權。何為知情權？在我國的憲法規(guī)定的公民的基本權利中，沒有規(guī)定知情權‘只是在學理中對知情權進行討論。知情權，是指公民對于國家的重要決策、重要事務以及社會上當前發(fā)生的與公民權利和利益密切密切相關的重大事件，有了解和知悉的權利。具體講，知情權不僅僅局限于知道了解國家的法律、法規(guī)以及執(zhí)政黨的大政方針，還應當包括國家機關所掌握的一切關系到公民權利和利、公民個人想了解或者應當讓公民了解的各種信息。雖然我國的憲法對知情權沒有進行規(guī)定，但是，從公民的其他的基本權利當中，我們可以間接的看到知情權的身影，比如，批評建議權，檢舉控告權，參政議政的權。如果我們不知曉政府的各種信息，我們如何批評建議，如何檢舉控告，如何參政議政。知情權與政府信息公開是一一對應的權利義務關系。政府作為掌權者，掌握著整個國家的公共信息，政府公開信息是其義不容辭的法定職責，公民獲取公共信息，是其重要的權利。公民通過獲取公共信息，不僅可以有效的監(jiān)督政府的運行，防止政府腐敗的發(fā)生，提高工作效率，而且還可以有效的參與管理國家事務的過程當中，真正做到參政議政。各國在制定《信息公開法》的過程當中，都直接或者間接的強調要保障公民的知情權。例如，在韓國的《信息公開法》第一條明確規(guī)定，本法的目的，在與規(guī)定擁有、管理信息的公共機關的公開義務以及國民要求公開信息的有關事項，以保障國民的知情權，保障國民參與國家事務的權利和國家政策執(zhí)行的透明性。再如，美國《信息自由法》在實施之前，約翰總統(tǒng)在簽署該法律時，曾發(fā)表聲明：在國家安全許可的范圍內，人民能夠得到全部信息時，民主政治才能更好的運行。這也足以間接說明該法的目的是為了保障民族政治，保障公民知道的權利。

2、人民主權理念

人民主權，簡單的說就是國家的一切權利都來源于人民的授權。盧梭在其著作《社會契約論》對人民主權做出了非常經(jīng)典的論述。人民將自己的一部分權力交給國家，聽從國家的命令。但國家并不是權力的享有者而是執(zhí)行者，真正權力的享有者是人民。因此，人民獲取政府信息就是理所當然的事情。政府信息公開是以憲法上的國民主權為其法理念性基礎的8。日本在制定信息公開法的過程當中就是以人民主權為理論基礎?！度毡拘姓C關擁有信息公開法》第一條規(guī)定，本法的目的在于以國民主權理念為基礎，通過規(guī)定請求公開行政文件的權利等事項，使行政機關擁有的信息進一步公開化，以此使政府就其從事的各種活動對國民承擔說明責任，同時有助于推進置于國民有效的理解和批評之下的公正的民主行政。根據(jù)該條的規(guī)定，《日本行政機關擁有信息公開法》的基本目的是遵循國民主權理念，通過承認國民的請求公開政府保存、持有的信息的權利，來確保政府能夠履行說明的責任和義務。通過日本的這種立法目的來看，任何人都可以請求政府公開信息，同時，也不必說明請求公開政府信息的目的。誠然，日本的《信息公開法》也是如此規(guī)定的，例如第三條規(guī)定，任何人都可以依據(jù)本法的規(guī)定，向行政機關的首長（機關為前條第一款第（三）項中由政令規(guī)定的機關時，指各機關中由由政令規(guī)定的人員）請求公開該行政機關擁有的行政文件。我國在制定政府信息公開條例，也是遵循了人民主權理念。我們都知道，憲法是我國的根本大法，一切法律法規(guī)的制定，都不得與憲法相違背。在我國憲法第二條明確規(guī)定，中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，管理社會事務。第三條確定了民主集中制原則。政府信息公開條例，無不體著人民主權理論。

結語

政府信息公開已經(jīng)已經(jīng)成為一種勢不可阻擋的潮流，它是保障公民知情權、暢通公民參與政府路徑的重要制度設計，符合程序正當原則的要求。隨著政府信息公開制度的不斷完善，一方面，保障權利人的權利正確有效的行使，置行政機關的行政活動于國民的監(jiān)督之下，另一方面，督促行政機關積極主動地公開行政信息，建立起良性運轉的服務型政府。

[1]《行政法與行政訴訟法》第五版 姜明安 北京大學出版社高等教育出版社，第77-78頁.

[2]《美國行政法》（下）王名揚.著.中國法制出版社.第945頁.

[3]《美國行政法》（下）王名揚.著.中國法制出版社.第146-147頁.

[4]《政府信息公開理論與實踐》.顏海.著.武漢大學出版社.第108頁.

[5]《中國政府公開性的法律建構：歷史、類型與制度創(chuàng)新》.田飛龍.法治湖南與區(qū)域治理研究（第11卷）.

[6]《政府信息公開理論與實踐》.顏海.著.武漢大學出版社.第113頁.

[7]《知情權的法律保障》林愛.著.復旦大學出版社.第085頁.

[8]《行政法總論》第四版【日】鹽野宏/著，楊建順/譯 北京大學出版社第271頁.