吳 津

（天津京城投資開發(fā)有限公司，天津 301700）

0 引言

PPP模式是指政府與社會資本之間，為了合作建設(shè)城市基礎(chǔ)、舊城改造等設(shè)施項目，將部分政府責(zé)任以特許經(jīng)營權(quán)方式轉(zhuǎn)移給社會資本（企業(yè)），政府與社會資本建立起“利益共享、風(fēng)險共擔(dān)、全程合作”的共同體關(guān)系，政府的財政負(fù)擔(dān)減輕，社會資本的投資風(fēng)險減小。換句話說，政府為了提供某種公共物品和服務(wù)，以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，與社會資本彼此之間形成一種伙伴式的合作關(guān)系，并通過簽署合同來明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，以確保合作的順利完成，最終使合作各方達(dá)到比預(yù)期單獨(dú)行動更為有利的結(jié)果。

1 舊城改造項目基本概念

舊城改造項目是指涉及地方政府管轄范圍內(nèi)的存在較大規(guī)模危陋平房街村進(jìn)行城市化改造工程。舊城改造項目建設(shè)內(nèi)容主要包括：房屋拆遷補(bǔ)償安置、農(nóng)民社會保障、土地整理、還遷區(qū)建設(shè)等4部分；其中房屋拆遷補(bǔ)償安置：對項目范圍內(nèi)村街實施撤村建居工程；農(nóng)民社會保障：為項目區(qū)內(nèi)村街的常駐農(nóng)業(yè)人口繳納社會保險；土地整理：對項目范圍內(nèi)共計土地進(jìn)行開發(fā)整理，對具備條件的土地進(jìn)行上市出讓；還遷區(qū)建設(shè)：按照當(dāng)?shù)卣y(tǒng)一制定的城區(qū)房屋拆遷補(bǔ)償安置辦法完成還遷房建設(shè)，并同步實施還遷房地塊內(nèi)的公共配套，以及綠化、道路廣場等室外配套工程。

地方政府與社會資本合作采用舊城改造PPP模式中最核心內(nèi)容是，將舊城改造與劃定區(qū)域土地開發(fā)整理捆綁實施，以土地出讓后地方政府所獲得區(qū)級土地收益返還社會資本以及相關(guān)稅費(fèi)優(yōu)惠；即政府的特許經(jīng)營權(quán)采用上述方式轉(zhuǎn)讓給社會資本，而社會資本（企業(yè)）正是通過這種模式最終實現(xiàn)舊城改造項目資金平衡和盈利目標(biāo)。

2 舊城改造項目PPP模式風(fēng)險分析

風(fēng)險的識別與合理分配是成功實施PPP模式的關(guān)鍵，在PPP協(xié)議及合同設(shè)計中應(yīng)當(dāng)權(quán)責(zé)對應(yīng)，把風(fēng)險分配給相對最有利承擔(dān)的合作方。

2.1 風(fēng)險識別

根據(jù)對舊城改造項目內(nèi)容的分析，初步判斷本項目存在以下類型的風(fēng)險。

2.1.1 政策風(fēng)險

即在舊城改造項目因城市建設(shè)、拆遷安置等政策調(diào)整時而造成的項目實施環(huán)境變化或不再具備繼續(xù)實施的條件。政策風(fēng)險是在本項目實施過程中由于各級政府政策的變化而影響項目的盈利能力的一種風(fēng)險。

2.1.2 法律風(fēng)險

由于舊城改造項目實施所依靠的法律的變更（或新頒布法律對項目實施相關(guān)方面的新的規(guī)定）而造成的項目成本增加、收益降低，甚至無法繼續(xù)實施。

2.1.3 土地風(fēng)險

在實際操作中擬用于建設(shè)或出讓的土地性質(zhì)的原因?qū)е马椖拷ㄔO(shè)進(jìn)度推遲、土地出讓收益降低。

2.1.4 財務(wù)風(fēng)險

由于舊城改造項目財務(wù)管理水平不足或融資困難，導(dǎo)致項目財務(wù)狀況惡化。

2.1.5 建設(shè)風(fēng)險

在還遷安置房、配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程中，因設(shè)計方案不合理、施工組織不力造成的建設(shè)質(zhì)量低下、建設(shè)工期拖延、建設(shè)成本增加等。

2.1.6 管理風(fēng)險

舊城改造項目實施過程中，因管理不到位而造成的成本增加、收益降低、工期拖延。

2.1.7 社會風(fēng)險

在項目實施過程中（特別是土地整理階段包括拆遷安置），由于社會輿論和公眾強(qiáng)烈反對，致使項目推遲或中止。

2.1.8 合同風(fēng)險

合同雙方因主觀或客觀原因無法履行或無法完全履行合同，導(dǎo)致項目無法正常實施。

2.1.9 市場風(fēng)險

房地產(chǎn)行業(yè)市場低迷或周邊供地過多而造成的出讓地塊出讓價格無法達(dá)到預(yù)期或無法按計劃出讓。

2.1.10 不可抗力風(fēng)險

戰(zhàn)爭、瘟疫、自然災(zāi)害等嚴(yán)重影響項目成本、收益、進(jìn)度的不可抗拒因素。

2.2 舊城改造項目風(fēng)險主體分析

舊城改造PPP項目涉及房屋拆遷補(bǔ)償安置、農(nóng)民社會保障、土地整理、還遷區(qū)建設(shè)等4部分，其全過程還涉及土地出讓、融資貸款、報建審批、規(guī)劃設(shè)計、工程建設(shè)、運(yùn)營管理等多個階段。整個全生命周期中的參與主體有地方政府和社會資本（企業(yè)），他們是項目風(fēng)險的主要承擔(dān)者。

2.2.1 地方政府

政府是本PPP項目的發(fā)起人和合作方，通過“政企聯(lián)合、市場運(yùn)作、風(fēng)險共擔(dān)、互惠共贏”的整體思路，完成村街集體土地征轉(zhuǎn)，以村莊占地進(jìn)行土地開發(fā)獲得的土地收益實現(xiàn)撤村建居和拆遷改造資金平衡。政府對于項目風(fēng)險的態(tài)度直接影響項目的成敗，例如：稅收優(yōu)惠政策、土地收益返還、融資支持等。同時在確定PPP合同時，政府也占據(jù)著重要的主導(dǎo)地位。對于本項目來說，政府一方面起著重要作用，另一方面也是項目的主要受益者。該項目順利實施將使政府在財政資金投入不足的情況下，實現(xiàn)舊城改造工作目標(biāo)，加強(qiáng)了城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，減少了項目對政府財政預(yù)算的影響，將舊城改造的建設(shè)、融資、運(yùn)營風(fēng)險轉(zhuǎn)移給社會資本，增強(qiáng)了公共部門的穩(wěn)定性。

2.2.2 社會資本（企業(yè)）

社會資本也是本PPP項目的發(fā)起人和合作方，投入的股本形成項目公司的權(quán)益資本。其作為本PPP項目的實施主體，具體完成項目范圍內(nèi)土地整理、安置補(bǔ)償及還遷區(qū)建設(shè)任務(wù)，在實施過程中承擔(dān)著建設(shè)風(fēng)險、融資風(fēng)險、管理風(fēng)險和合同風(fēng)險。

2.3 風(fēng)險責(zé)任劃分框架

PPP模式的核心之一是風(fēng)險的合理劃分，讓風(fēng)險由最適宜管理的一方來承擔(dān)，是PPP模式帶來更優(yōu)績效的根本途徑。

2.3.1 風(fēng)險分配原則

1）風(fēng)險與控制力相匹配原則：即風(fēng)險應(yīng)由對該風(fēng)險最有控制力的一方承擔(dān)，若雙方對該風(fēng)險均無控制力或者風(fēng)險邊界模糊導(dǎo)致控制力難以確定，則由雙方分擔(dān)風(fēng)險。

2）風(fēng)險與收益相匹配原則：在成熟的市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境中，風(fēng)險和收益一般是對等的，因此本類項目也應(yīng)遵循這一原則，收益分配與風(fēng)險承擔(dān)相一致。

3）因果原則：參與者必須為自己的行為負(fù)責(zé)，即本項目各方參與者應(yīng)該為自身原因?qū)е碌娘L(fēng)險負(fù)責(zé)。

4）動態(tài)原則：由于本類項目投資規(guī)模大，項目周期長，在項目初期無法準(zhǔn)確預(yù)測所有風(fēng)險，所以風(fēng)險分擔(dān)是一個動態(tài)過程。

5）最小成本原則：本類項目中，某些風(fēng)險并不是某一件事引發(fā)的，可能是由多種因素引起的。對于該類風(fēng)險，參與者應(yīng)積極應(yīng)對。各參與方控制能力和優(yōu)勢的不同導(dǎo)致對風(fēng)險控制成本的不同，若其中一方能夠以低成本應(yīng)對風(fēng)險，則該風(fēng)險最好由該參與者分擔(dān)。

2.3.2 風(fēng)險分配責(zé)任框架

根據(jù)以上原則，將上述識別的風(fēng)險分配見表1。

3 舊城改造PPP模式風(fēng)險的應(yīng)對措施

采取風(fēng)險應(yīng)對的方式有風(fēng)險控制、風(fēng)險轉(zhuǎn)移、風(fēng)險自留和風(fēng)險利用。舊城改造PPP模式風(fēng)險管理上應(yīng)堅持全面風(fēng)險管理，具體應(yīng)做到以下幾點。

表1 風(fēng)險分配責(zé)任表

3.1 做好項目方案編制，從源頭規(guī)避風(fēng)險

本項目的實施方案應(yīng)當(dāng)包括投資人的資質(zhì)和條件、技術(shù)及服務(wù)要求和標(biāo)準(zhǔn)、期限和范圍、投資收益率、回報來源、支付方式、監(jiān)管方式和條件、政府配套設(shè)施和服務(wù)承諾、法律關(guān)系和地位等核心內(nèi)容。編制具有可操作性的實施方案是項目成功的前提。

3.2 依法簽訂項目合同，明確各方主體責(zé)任

社會資本和地方政府應(yīng)依法簽訂舊城改造PPP項目合同，并按照合同履行項目開發(fā)建設(shè)職能，切實組織好房屋拆遷補(bǔ)償安置、農(nóng)民社會保障、土地整理、還遷區(qū)建設(shè)。項目合同應(yīng)明確服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、價格管理、回報方式、風(fēng)險分擔(dān)、信息披露、違約處罰、政府接管以及評估論證等內(nèi)容，以規(guī)范的合同正確表達(dá)意愿、合理分配風(fēng)險、妥善履行義務(wù)、有效主張權(quán)利，并通過細(xì)化完善合同文本，明確項目各方主體責(zé)任，確保合同內(nèi)容全面、規(guī)范、有效。

3.3 堅持長期合作原則，確保項目風(fēng)險分擔(dān)

舊城改造PPP項目屬于缺乏“使用者付費(fèi)”基礎(chǔ)、主要依靠“政府付費(fèi)”即土地出讓金返還方式回收投資成本的非經(jīng)營性項目，具有建設(shè)周期長、投資回報機(jī)制特殊、涉及公眾利益較廣等特點，因此合作各方都要增強(qiáng)法律意識、契約意識和信用意識，在政府和社會資本之間合理分配項目風(fēng)險。原則上，政府承擔(dān)法律、政策和標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整等宏觀風(fēng)險，社會資本承擔(dān)項目設(shè)計、融資、建設(shè)、運(yùn)營、技術(shù)等風(fēng)險，雙方合理共擔(dān)不可抗力風(fēng)險。

3.4 嚴(yán)格理順工作界面，把控項目實施風(fēng)險

社會資本應(yīng)建立快速反應(yīng)機(jī)制應(yīng)對復(fù)雜的風(fēng)險管理體系，同時應(yīng)進(jìn)一步理順與金融機(jī)構(gòu)、設(shè)計單位、承包商、物業(yè)公司的工作界面，通過專項合同，完成項目融資，強(qiáng)化項目建設(shè)過程管控，降低質(zhì)量風(fēng)險，嚴(yán)格控制項目成本，委托有經(jīng)驗的運(yùn)營商，建立安全質(zhì)量保證體系，使項目開發(fā)建設(shè)過程風(fēng)險最小化。

3.5 完善風(fēng)險轉(zhuǎn)移措施，適當(dāng)引入保險機(jī)制

舊城改造PPP模式投資巨大，存在許多難以預(yù)料的因素，這就要求項目的各個參與主體清楚地認(rèn)識自身面臨的風(fēng)險，并視情況引入保險來轉(zhuǎn)移風(fēng)險，讓保險公司成為承擔(dān)風(fēng)險的一方，例如信貸保險、人員和財產(chǎn)保險、第三者責(zé)任險、自然災(zāi)害險等。

4 結(jié)語

綜上所述，舊城改造PPP項目模式風(fēng)險應(yīng)對是一個主觀與客觀、科學(xué)與經(jīng)驗、模糊與精確、內(nèi)部與外部有機(jī)結(jié)合的過程，我們要在對各種風(fēng)險評價的基礎(chǔ)上，針對各種風(fēng)險的影響程度，統(tǒng)籌考慮舊城改造項目的現(xiàn)狀和長遠(yuǎn)目標(biāo)，通過制定相應(yīng)的風(fēng)險管理和控制措施，確保PPP合作模式能夠通過引入市場競爭和激勵約束機(jī)制，充分發(fā)揮合作雙方優(yōu)勢，提高城市開發(fā)進(jìn)程和效率，這也是地方政府和社會資本適應(yīng)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)、提升經(jīng)濟(jì)增長動力的要求。