◎文/張德勇

在政府間財(cái)政關(guān)系中，各級(jí)政府的事權(quán)及支出責(zé)任如何劃分是關(guān)鍵。它關(guān)系到政府財(cái)力的縱向配置問題，也是實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的重要途徑。黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，將“明確事權(quán)”列入深化財(cái)稅體制改革的重要內(nèi)容，并進(jìn)一步提出“建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度”。在新一輪財(cái)稅體制改革中，中央事權(quán)、地方事權(quán)和支出責(zé)任既是改革的三大任務(wù)之一，也是改革必須要突破的難點(diǎn)。科學(xué)合理地劃分各級(jí)政府事權(quán)及支出責(zé)任，不僅是構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政制度的重要內(nèi)容，也影響到全面深化改革預(yù)期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

“營改增”倒逼財(cái)政體制改革

在多級(jí)財(cái)政體制下，事權(quán)、財(cái)權(quán)、財(cái)力和支出責(zé)任是政府間財(cái)政關(guān)系的基礎(chǔ)要素，它們之間的互動(dòng)關(guān)系是財(cái)政體制是否順暢運(yùn)行的決定性因素。我國當(dāng)前的財(cái)政體制是1994年稅制改革的產(chǎn)物，它初步形成了適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的以分稅制為核心的分級(jí)財(cái)政體制。在這種財(cái)政體制建立并運(yùn)行的初期，我們強(qiáng)調(diào)事權(quán)與財(cái)權(quán)相結(jié)合的原則，并根據(jù)這一原則按稅種劃分中央與地方的收入，設(shè)置中央稅、地方稅和中央地方共享稅，建立中央和地方稅收體系，分別由中央與地方兩套稅務(wù)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)征管。此后，雖然分級(jí)財(cái)政基本框架依然存在，但分級(jí)財(cái)政體制卻逐漸發(fā)生著結(jié)構(gòu)性的變化，而這些變化結(jié)果與我們當(dāng)初所設(shè)想的分級(jí)財(cái)政體制不盡相同。

1.從1994年稅制改革至今，最顯著的結(jié)構(gòu)性變化是財(cái)力向上集中，中央上收財(cái)力的趨勢(shì)越來越明顯

如當(dāng)年確定為地方稅的個(gè)人所得稅，從2003年起按60∶40的比例在中央與地方之間實(shí)行分享；當(dāng)年按企業(yè)隸屬關(guān)系劃分的企業(yè)所得稅，從2002年起實(shí)行收入分享改革，并從2004年起按60∶40的比例在中央與地方之間實(shí)行分享。這說明，所得稅目前已成為中央與地方的共享稅。隨著財(cái)力不斷向上集中，不少地方政府，特別是基層政府，經(jīng)常面臨財(cái)力不足的問題。這也是為何一段時(shí)期以來土地財(cái)政成為地方“第二財(cái)政”，地方融資平臺(tái)不斷涌現(xiàn)且規(guī)模越來越大的主要原因。

2.稅制出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性變化的背后，是1994年改革時(shí)所設(shè)想的事權(quán)與財(cái)權(quán)相結(jié)合的原則未得到有效落實(shí)

分級(jí)財(cái)政體制，理當(dāng)意味著地方政府擁有一定的財(cái)權(quán)，為履行事權(quán)依法籌集所需的財(cái)力。然而現(xiàn)實(shí)是，中央稅、共享稅以及地方稅的立法權(quán)都集中在中央，留給地方的財(cái)權(quán)“形同虛設(shè)”。一方面地方政府必須履行轄區(qū)內(nèi)的事權(quán)，另一方面卻是其財(cái)權(quán)的虛位。為了消除事權(quán)與財(cái)權(quán)一定程度的背離，也為了解決地方政府財(cái)力不足的難題，于是在2007年出現(xiàn)事權(quán)與財(cái)力相匹配的提法，通過加大中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付的力度，力圖滿足地方政府履行事權(quán)的財(cái)力需要，同時(shí)也繞過財(cái)權(quán)這個(gè)久而未決的問題。

為了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，從2012年起，我國啟動(dòng)了營業(yè)稅改增值稅的改革。根據(jù)改革部署，在“十二五”收官之年的2015年，將力爭全面完成“營改增”，即用增值稅全面取代營業(yè)稅。從地方政府的收入結(jié)構(gòu)看，長期以來，營業(yè)稅是其第一大收入來源，它的變化必然影響到地方政府履行事權(quán)的財(cái)力來源。當(dāng)前，為了順利推行“營改增”，作為過渡安排，原歸屬地方的營業(yè)稅收入，改征增值稅后仍全部歸屬地方。

但問題是，如果過渡安排形成常態(tài)，則增值稅恐將實(shí)質(zhì)性地分為中央增值稅與地方增值稅，這就打亂了增值稅已有的制度安排，增值稅的中央與地方75∶25的共享比例將不復(fù)存在；若是“營改增”形成的收入按照現(xiàn)行增值稅的分享比例實(shí)行中央與地方共享，地方政府由此失去的財(cái)力是用開征新稅種還是依靠現(xiàn)有稅種來彌補(bǔ)還未可知。無論怎樣，這都會(huì)倒逼中央與地方財(cái)政關(guān)系的重構(gòu)。在這種情形下，中央提出事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)，作為改革現(xiàn)行財(cái)政體制的先手棋，通過適度加強(qiáng)中央事權(quán)和支出責(zé)任，減少委托事務(wù)，在強(qiáng)調(diào)“誰花錢、誰辦事”的同時(shí)，減輕地方政府的財(cái)政壓力。當(dāng)然，這一舉措的落實(shí)，須以政府間事權(quán)與支出責(zé)任的清晰劃分為前提。

難點(diǎn)

原則上，事權(quán)與支出責(zé)任應(yīng)是匹配的，但由于政治、管理等原因，實(shí)踐中很容易造成事權(quán)在一級(jí)政府，而支出責(zé)任在另一級(jí)政府。如上級(jí)政府出政策，下級(jí)政府來買單，由此出現(xiàn)事權(quán)與支出責(zé)任不相匹配的情形。這實(shí)際上是反映了事權(quán)與支出責(zé)任在各級(jí)政府間如何劃分的問題。

根據(jù)公共產(chǎn)品理論，按受益范圍的大小，公共產(chǎn)品可以分為全國性公共產(chǎn)品和地方性公共產(chǎn)品，由此決定了事權(quán)與支出責(zé)任的歸屬。換言之，公共產(chǎn)品受益范圍的大小決定了各級(jí)政府在提供公共產(chǎn)品時(shí)所相應(yīng)承擔(dān)的事權(quán)與支出責(zé)任，從而能夠更好地滿足各級(jí)政府轄區(qū)內(nèi)的社會(huì)公共需要。誠然，公共產(chǎn)品理論提供了事權(quán)與支出責(zé)任劃分的理論依據(jù)，但在實(shí)際操作中卻難以達(dá)到與理論的無縫對(duì)接。

1.政府機(jī)構(gòu)設(shè)置易誘發(fā)事權(quán)與支出責(zé)任的不匹配

就我國而言，由于歷史傳統(tǒng)和現(xiàn)實(shí)國情的原因，我國的政府體系分為五級(jí)。絕大部分的政府部門，從中央到地方各級(jí)政府，一般都會(huì)設(shè)置從上到下的對(duì)口部門，“一桿子插到底”，形成各級(jí)政府部門“下管一級(jí)”的配置，同質(zhì)性非常高。這種政府體系模式固然有助于提高行政效率，具有執(zhí)行力強(qiáng)的優(yōu)勢(shì)，也不必然就是導(dǎo)致當(dāng)前事權(quán)與支出責(zé)任難以劃分的主要因素，卻易于誘發(fā)各級(jí)政府事權(quán)與支出責(zé)任的混淆以及事權(quán)與支出責(zé)任的不匹配。

2.可借鑒的國外經(jīng)驗(yàn)少

我國是一個(gè)大國，各級(jí)政府的規(guī)模在國外很難找到相對(duì)應(yīng)的。單從經(jīng)濟(jì)規(guī)模上，不少經(jīng)濟(jì)大省在GDP總量上可與世界上的一些國家相當(dāng)，甚至超過部分發(fā)達(dá)國家。更何況，我國各級(jí)政府轄區(qū)內(nèi)的龐大人口都是其他國家同級(jí)政府所無法比擬的。在此國情下，各級(jí)政府事權(quán)與支出責(zé)任的復(fù)雜程度，是一般國家所無法想象的。因此，除極少數(shù)國家外，在事權(quán)與支出責(zé)任劃分上，選擇參照系的余地很有限，可供借鑒的國外經(jīng)驗(yàn)與做法不多。即便是美國，因政治體制與歷史傳統(tǒng)的巨大差異，在學(xué)習(xí)與借鑒時(shí)也存在著如何銜接的問題。因此，國情的巨大差異，在劃分各級(jí)政府的事權(quán)與支出責(zé)任方面，簡單地套用他國模式恐怕會(huì)“南橘北枳”。

3.各級(jí)政府事權(quán)與支出責(zé)任不平衡

改革開放以來，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的施政理念貫穿于各級(jí)政府當(dāng)中。盡管市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立與深化，預(yù)示著政府應(yīng)從一般競(jìng)爭性領(lǐng)域退出，最大限度發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的決定性作用，但客觀而言，如何促進(jìn)經(jīng)濟(jì)較快發(fā)展仍是各級(jí)政府的最大事權(quán)。這就帶來兩方面的后果：一是各級(jí)政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上的事權(quán)糾纏不清，不論哪級(jí)政府，都具有強(qiáng)烈追求當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)增長來達(dá)到增加財(cái)政收入、解決財(cái)政壓力并增加政績的動(dòng)機(jī)；二是由于政府財(cái)力有限，因此在重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，往往可能忽視了諸如社會(huì)保障、公共衛(wèi)生等社會(huì)性投入，并將這方面的事權(quán)與支出責(zé)任下放給下級(jí)政府。2014年，在一般公共預(yù)算支出決算中，中央公共財(cái)政本級(jí)支出占全國公共財(cái)政支出的比重僅為14.9%。以此推斷，這意味著各級(jí)地方政府承擔(dān)了相當(dāng)份量的事權(quán)與支出責(zé)任。

4.地方政府的財(cái)政壓力巨大

事權(quán)與支出責(zé)任的劃分，最重要的是以各級(jí)政府掌握的財(cái)力為后盾的。1994年的稅制改革，實(shí)際上強(qiáng)化了中央財(cái)政的地位，而地方政府承擔(dān)了中央政府下移的較多事權(quán)與支出責(zé)任。我國正處于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展轉(zhuǎn)型期，既面臨結(jié)構(gòu)調(diào)整的重任，也面臨老齡化、城鎮(zhèn)化的趨勢(shì)，對(duì)地方政府而言，資金需求量是多多益善的，很難確定一個(gè)明確的上限。而中央財(cái)力充裕、地方財(cái)力不足的情形至少短期內(nèi)不會(huì)有明顯的改觀。因此，地方政府的財(cái)政壓力將長期存在，而有限財(cái)力的約束，對(duì)劃分各級(jí)政府的事權(quán)與支出責(zé)任將是一種挑戰(zhàn)。

對(duì)策

事權(quán)與支出責(zé)任的劃分，不僅是完善我國財(cái)政體制本身的問題，更是國家治理及其治理能力現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)，是各利益相關(guān)方之間權(quán)責(zé)與義務(wù)的重構(gòu)。因此，須按照先易后難、循序漸進(jìn)的原則，進(jìn)一步厘清各級(jí)政府的事權(quán)與支出責(zé)任，逐步向深化財(cái)稅改革的合意目標(biāo)邁進(jìn)。

1.明確界定政府與市場(chǎng)的作用范圍

要充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，凡是市場(chǎng)可以承擔(dān)的，政府就不應(yīng)插手；市場(chǎng)失靈的領(lǐng)域，政府就應(yīng)積極介入。因此，各級(jí)政府都應(yīng)正確處理經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)發(fā)展的關(guān)系，逐漸從生產(chǎn)性領(lǐng)域退出，將盡可能多的財(cái)力用于公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供上，糾正長期以來在社會(huì)保障、公共衛(wèi)生、基礎(chǔ)教育等民生領(lǐng)域的缺位現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展與國民生活質(zhì)量的普遍提高，避免上級(jí)政府將不能產(chǎn)生直接經(jīng)濟(jì)利益的事權(quán)與支出責(zé)任下放給下級(jí)政府。這也是賦予各級(jí)政府事權(quán)與支出責(zé)任的目的之一。

2.推動(dòng)事權(quán)與支出責(zé)任劃分的法治化

為了有利于從根本上解決事權(quán)與支出責(zé)任劃分不清的問題，在各級(jí)政府的事權(quán)與支出責(zé)任劃分上，要強(qiáng)調(diào)法定原則：一是可以考慮在憲法層面上增加相關(guān)內(nèi)容；二是利用新《預(yù)算法》繼續(xù)修訂的契機(jī)，盡可能明確、具體地規(guī)定各級(jí)政府的事權(quán)與支出責(zé)任劃分的形式和內(nèi)容，使之更加規(guī)范、公開、透明，并保持相對(duì)的穩(wěn)定性，使事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)得到強(qiáng)有力的法律約束。這應(yīng)視作全面推進(jìn)依法治國戰(zhàn)略部署的具體落實(shí)。

3.以公共服務(wù)均等化為導(dǎo)向

經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的差異，決定了我國很難短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)全國一致性的公共服務(wù)均等化，但中央政府可以從制定全國性公共服務(wù)的最低標(biāo)準(zhǔn)入手。一方面，對(duì)最低標(biāo)準(zhǔn)的全國性公共服務(wù)，由中央政府承擔(dān)提供之責(zé)并予以財(cái)力保障，減少地方政府，尤其是縣級(jí)政府在諸如義務(wù)教育、基本醫(yī)療保障以及基本住房保障等民生領(lǐng)域的事權(quán)與支出責(zé)任；另一方面，允許以省級(jí)政府為主體的地方政府根據(jù)自身財(cái)力情況在公共服務(wù)最低標(biāo)準(zhǔn)之上進(jìn)行附加，即有財(cái)力的地方政府可以制定并實(shí)施高于全國性公共服務(wù)最低標(biāo)準(zhǔn)的當(dāng)?shù)毓卜?wù)標(biāo)準(zhǔn)，使之成為轄區(qū)內(nèi)事權(quán)與支出責(zé)任最主要的承擔(dān)者。另外，前些年從中央下放到省并實(shí)行垂直管理的機(jī)構(gòu)，如國稅、質(zhì)檢、工商等部門，中央應(yīng)盡快收回并負(fù)擔(dān)這些部門的履職費(fèi)用，盡可能減少公共服務(wù)在不同層級(jí)政府的交叉或重疊，對(duì)于的確需要在不同層級(jí)政府混合提供的領(lǐng)域，也應(yīng)盡量細(xì)化并明確劃分，從而形成事權(quán)與支出責(zé)任從基層地方政府向省級(jí)以及中央政府適當(dāng)上移的新格局。

4.為地方政府提供必要的財(cái)力保障

目前我國地方稅種雖多，但對(duì)地方政府貢獻(xiàn)的財(cái)力有限。即使開征新的地方稅種，如對(duì)居民征收的房產(chǎn)稅，也難以一時(shí)滿足地方政府的財(cái)力需要。通過加大一般性轉(zhuǎn)移支付的力度，在有助于彌補(bǔ)地方政府財(cái)力不足的同時(shí)，也造成中央財(cái)政本級(jí)支出比重遠(yuǎn)低于地方財(cái)政支出比重，不利于激勵(lì)地方政府財(cái)政自主的積極性。面對(duì)收入規(guī)模大的稅種都是共享稅的事實(shí)，應(yīng)積極探索新型的中央與地方財(cái)政關(guān)系，即考慮從現(xiàn)行的分稅制向基于分稅制的收入分成制轉(zhuǎn)變。對(duì)于如何建立新型的中央與地方財(cái)政關(guān)系，將必然是新一輪財(cái)稅體制改革的重中之重。

5.重視事權(quán)與支出責(zé)任的績效

國家治理的內(nèi)涵突顯了政權(quán)管理者向社會(huì)公眾負(fù)責(zé)并可以被后者問責(zé)的重要性，將這一理念運(yùn)用到事權(quán)與支出責(zé)任的劃分上，除了強(qiáng)調(diào)“誰花錢、誰辦事”，也意味著必須“事辦好”或“辦好事”。鑒于此，對(duì)各級(jí)政府的事權(quán)與支出責(zé)任，有必要引入績效要求，并建立實(shí)施問責(zé)機(jī)制，使事權(quán)與支出責(zé)任的劃分，既能讓各級(jí)政府各司其職，又能各盡其職；不僅提高財(cái)政資金的使用效益，也有助于滿足社會(huì)公共需要。