余振華：關(guān)于城鄉(xiāng)規(guī)劃的問題及建議

自《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》頒布施行以來，城鄉(xiāng)建設(shè)有序發(fā)展，但同時也出現(xiàn)了一些新的問題與矛盾：

1.村莊建設(shè)中村民建房的剛性需求與規(guī)劃編制成果不相適應(yīng)。一方面是規(guī)劃的調(diào)查不夠深入，村民建房意愿與規(guī)劃要求相抵觸，造成規(guī)劃實施難以展開；一方面是規(guī)劃的實施不到位，村民建房的需求得不到有

效解決，造成規(guī)劃成果流于“紙上談兵”。

2.城鄉(xiāng)規(guī)劃體系不完善，一些鎮(zhèn)村規(guī)劃覆蓋不到位，造成城鄉(xiāng)建設(shè)不協(xié)調(diào)，各項建設(shè)相對混亂。城鄉(xiāng)建設(shè)涵蓋極廣，城鄉(xiāng)規(guī)劃體系龐大。在城鄉(xiāng)基礎(chǔ)建設(shè)過程中，各部門“各自為戰(zhàn)”，給城鄉(xiāng)建設(shè)造成很大的困難；在城市總體規(guī)劃編制上，主要表現(xiàn)在城市規(guī)劃區(qū)范圍與相鄰鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)范圍交叉，各自規(guī)劃用地間不協(xié)調(diào)，給交叉部分的用地建設(shè)造成了很大的困擾，在鎮(zhèn)總體規(guī)劃上，與土地利用總體規(guī)劃不協(xié)調(diào)，主要表現(xiàn)在鎮(zhèn)區(qū)用地建設(shè)與基本農(nóng)田控制相沖突。在村莊規(guī)劃上，與鎮(zhèn)總體規(guī)劃、村莊布點規(guī)劃不協(xié)調(diào)，主要表現(xiàn)在村莊基礎(chǔ)建設(shè)規(guī)劃不完善或達不到要求。

3.城鄉(xiāng)規(guī)劃編制存在滯后性現(xiàn)象。隨著城鎮(zhèn)化進程的加快，城鎮(zhèn)化水平的提高，三、四線城市建設(shè)也在高速發(fā)展，一些規(guī)劃還來不及編制，城市建設(shè)已經(jīng)擴張，本應(yīng)該先規(guī)劃后實施，現(xiàn)實中往往是先實施后規(guī)劃，城鄉(xiāng)規(guī)劃編制滯后嚴重，給城鄉(xiāng)規(guī)劃與建設(shè)造成了很大的困擾。

4.城鄉(xiāng)規(guī)劃編制存在“利益偏好”現(xiàn)象。這些現(xiàn)象多存在于三、四線城市。由于三、四線城市的城鄉(xiāng)規(guī)劃編制水平良莠不齊，且城鄉(xiāng)規(guī)劃評價體系的不完善甚至實施缺失，造成城鄉(xiāng)規(guī)劃編制重點更多趨向于編制委托主體的“利益偏好”關(guān)注。例如一些房地產(chǎn)企業(yè)，更多的注重容積率、建筑系數(shù)等指標方面的內(nèi)容，而忽視綠化和地下管網(wǎng)建設(shè)的內(nèi)容；在一些鎮(zhèn)接收到“指令性”規(guī)劃建設(shè)的要求下，更多注重的是可操作性，而忽視規(guī)劃的合理性。

5.城鄉(xiāng)規(guī)劃法律法規(guī)體系還不完善，相關(guān)規(guī)劃的法律地位沒有定性，規(guī)劃依據(jù)相對混亂，對規(guī)劃組織編制造成很大困擾。《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》雖然指定了法定規(guī)劃的內(nèi)容，并明確了總體規(guī)劃的法律地位，但是由于對于專項規(guī)劃，如消防專項規(guī)劃等沒有對其法律地位進行定性，因此是否能作為法定依據(jù)沒有定論。鎮(zhèn)總體規(guī)劃的技術(shù)規(guī)范依據(jù)《鎮(zhèn)規(guī)劃標準》中的“用地分類標準”，存在與《城市規(guī)劃用地分類標準》不相適應(yīng)的情況。有些鎮(zhèn)依據(jù)《城市規(guī)劃用地分類標準》，使鎮(zhèn)建設(shè)管理依據(jù)變的混亂。一些鄉(xiāng)規(guī)劃、村莊規(guī)劃的編制過多過爛，經(jīng)歷了新農(nóng)村規(guī)劃、美好鄉(xiāng)村規(guī)劃等，出現(xiàn)了重復規(guī)劃的情況。加上缺乏必要的技術(shù)規(guī)范指導，鄉(xiāng)規(guī)劃、村莊規(guī)劃的編制偏向“城市化”技術(shù)手段。

6.規(guī)劃編制成果良莠不齊，誤導了一些城鄉(xiāng)規(guī)劃的建設(shè)實施，給當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展與城鎮(zhèn)建設(shè)造成了很大的浪費。由于《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中聽證制度沒有得到有效的執(zhí)行，加上城鎮(zhèn)建設(shè)的快速發(fā)展，在規(guī)劃編制審批依據(jù)的迫切需求下，一些缺乏可操作性甚至缺乏合理性的規(guī)劃也能原則性通過。其結(jié)果是一方面浪費大量規(guī)劃編制費用的成果由于缺乏可操作性被“束之高閣”，另一方面實施了缺乏合理性的規(guī)劃給城鎮(zhèn)建設(shè)造成了很大的破壞。兩方面都浪費了大量人力物力和財力。

綜合以上六點問題與矛盾，談?wù)剛€人一些看法：首先要完善城鄉(xiāng)規(guī)劃制定管理與組織實施的程序，并嚴格執(zhí)行聽證制度，引入監(jiān)督機制，督促城鄉(xiāng)規(guī)劃依法依程序進行，同時完善評價體系，嚴格把關(guān)規(guī)劃編制成果，不讓不合理的規(guī)劃流出誤導城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)，建議建立民眾代表規(guī)劃督察制度。其次，城鄉(xiāng)規(guī)劃可分為指令性規(guī)劃與指導性規(guī)劃，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》對一些指令性規(guī)劃明確了法律地位，而城鄉(xiāng)規(guī)劃實踐過程中，對于涉及民眾切身利益，并經(jīng)常作為其他指導性規(guī)劃依據(jù)的規(guī)劃的法律地位沒有明確，應(yīng)進一步明確“指令性”規(guī)劃的法律地位和范圍，規(guī)范規(guī)劃依據(jù)范圍，使得規(guī)劃的法律效應(yīng)更強，同時也有助于提高規(guī)劃工作者的責任感。第三，從《城市規(guī)劃法》到《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的轉(zhuǎn)變至今，鎮(zhèn)村級的規(guī)劃編制與組織建設(shè)也正在逐步規(guī)范和有序的展開，但是鎮(zhèn)村級的規(guī)劃編制又面臨相關(guān)的技術(shù)規(guī)范、法規(guī)缺失和更新的問題，人們對生態(tài)環(huán)境的要求越來嚴格，而技術(shù)規(guī)范的編制應(yīng)添加新的內(nèi)容和新的要求。（余振華，民革黃山區(qū)委會總支黨員）

（責編 盧淼）