王楠+劉向暉+蘇麗麗

摘 ? ?要：耕地撂荒問(wèn)題關(guān)系到億萬(wàn)農(nóng)民的切身利益，會(huì)直接影響到我國(guó)社會(huì)的穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。本研究結(jié)合運(yùn)用現(xiàn)有的數(shù)據(jù)和研究成果，討論研究重慶市農(nóng)村撂荒的土地，同時(shí)基于以上的情況，針對(duì)重慶市的農(nóng)村撂荒土地進(jìn)行討論研究，找出土地撂荒的原因，同時(shí)針對(duì)其提出解決土地撂荒的方法，從而達(dá)到合理地去利用保護(hù)重慶市耕地的目的。

關(guān)鍵詞：耕地撂荒;重慶;研究;發(fā)展

中圖分類號(hào)：F301.24 ? ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? ? ? ? DOI 編碼：10.3969/j.issn.1006-6500.2015.11.020

The Problem of Abandoned Land in Chongqing and Countermeasures Research

WANG Nan， LIU Xiang-hui， SU Li-li

（Xinjiang Agricultural University， School of Management， Urumqi， Xinjiang 830052， China）

Abstract： Abandonment of arable land issues related to the vital interests of hundreds of millions of farmers， will directly affect Chinas social stability and economic development. Therefore， based on the use of the existing work experience and research results， discuss the research of Chongqing rural abandoned land， while the above circumstances， to discuss research on abandoned land in rural areas of Chongqing， find out the causes of land abandonment， and propose solutions for their land fallow way to go to achieve rational use of arable land for the purpose of protecting the city of Chongqing.

Key words： abandoned farmland; Chongqing; research; development

近年來(lái)，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格上漲帶來(lái)的收益被農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價(jià)格的持續(xù)上漲所抵消，致使農(nóng)村勞動(dòng)力大量流失和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益低下，耕地撂荒面積呈現(xiàn)不斷遞增的趨勢(shì)，嚴(yán)重威脅到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的安全，使重慶市人多地少的矛盾進(jìn)一步加劇，嚴(yán)重影響農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。因此，研究重慶市耕地撂荒的問(wèn)題，并制訂切實(shí)可行的對(duì)策，對(duì)重慶經(jīng)濟(jì)的發(fā)展無(wú)疑具有重要的意義。

1 重慶市耕地撂荒現(xiàn)狀

1.1 重慶市耕地撂荒與土地管理

當(dāng)前“三農(nóng)”工作中面臨新的挑戰(zhàn)就是農(nóng)村耕地撂荒，它既是一個(gè)社會(huì)問(wèn)題，又是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，給糧食安全、農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定都會(huì)帶來(lái)很大的影響。近年來(lái)，為了使耕地撂荒現(xiàn)象得到解決，國(guó)家逐步完善了《土地管理法》和《農(nóng)村土地承包法》的實(shí)施辦法，針對(duì)農(nóng)村土地撂荒作出一些制度性的約束[1]，雖然取得了一些成效，但是農(nóng)民自身在對(duì)農(nóng)田的管理上存在著一些問(wèn)題。隨著社會(huì)的不斷發(fā)展，城市化政策的推動(dòng)，大量的農(nóng)民涌進(jìn)了城市，成為了非農(nóng)業(yè)人口，身份發(fā)生了轉(zhuǎn)變，而許多早已進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民，既沒(méi)有將土地進(jìn)行流轉(zhuǎn)，也沒(méi)有將農(nóng)村的土地承包出去，造成撂荒。農(nóng)村勞動(dòng)力人口的自然流動(dòng)，而政策因素卻沒(méi)有與之相應(yīng)的變動(dòng)來(lái)抑制勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移，部分家庭因人口減少而導(dǎo)致無(wú)力耕種，致使耕地撂荒。

1.2 重慶耕地撂荒與土地生產(chǎn)效率

目前，隨著耕地總面積的減少，重慶市山區(qū)和農(nóng)村的農(nóng)民擁有的耕地面積就更少了。勞動(dòng)生產(chǎn)率極其低下，農(nóng)民種糧的積極性不高，很多偏遠(yuǎn)地方依舊采用牛耕地，這直接影響到糧食產(chǎn)量的高低。農(nóng)民辛辛苦苦勞作一年收入不過(guò)幾千元，若扣除生產(chǎn)成本和勞動(dòng)力支出，幾乎沒(méi)有產(chǎn)生價(jià)值，農(nóng)民普遍認(rèn)為，從事農(nóng)業(yè)不如從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的效益高。現(xiàn)在農(nóng)村的真實(shí)寫照就是“要想奔小康，必須背井離鄉(xiāng)”[1]和“在家種田，不如外出掙錢”。這導(dǎo)致大量農(nóng)村青壯年進(jìn)城務(wù)工，留下孱弱勞動(dòng)力，無(wú)力耕種，有的不是租放經(jīng)營(yíng)，便是將土地閑置撂荒，從而使農(nóng)村大量土地撂荒。

從表1數(shù)據(jù)可以看出，2004—2013年，重慶市糧食產(chǎn)量總體平穩(wěn)，但2008年出現(xiàn)糧食產(chǎn)量劇減，這和該年的糧食播種面積減少有一定的關(guān)系。重慶市糧食播種面積呈現(xiàn)先持續(xù)減少后趨于平穩(wěn)，重慶市2004年的糧食播種面積由260.686 6萬(wàn)hm2到2008年減少了45.136 6萬(wàn)hm2，隨后幾年糧食播種面積趨于穩(wěn)定。在2008—2013年撂荒面積開始呈下降趨勢(shì)，2009年撂荒地0.97萬(wàn)hm2，2010年撂荒地0.98萬(wàn)hm2，2011年撂荒地0.83萬(wàn)hm2，之后幾年撂荒地都有不同幅度減少。第一產(chǎn)業(yè)從業(yè)人數(shù)出現(xiàn)逐年減少狀態(tài)，就其2004—2013年十年間從業(yè)人數(shù)就減少了196.66萬(wàn)人。在此期間，復(fù)種指數(shù)卻是在逐年上升，由2008年的137.1%上升到2013年的152.44%[2]。由此可以看出，耕地撂荒程度與復(fù)種指數(shù)呈負(fù)相關(guān)。雖然復(fù)種指數(shù)在不斷上升，但與其他地區(qū)相比，土地生產(chǎn)效率仍然不高，正是因?yàn)檫@種低下的生產(chǎn)率致使農(nóng)民耕種收益不高，間接地導(dǎo)致了部分耕地被撂荒。

1.3 重慶耕地撂荒與自然條件

重慶是多樣化的地貌類型，較為突出的石灰石地質(zhì)地貌，溶洞較多，以山地、丘陵為主，其中山地占32.8%，平原占0.48%，丘陵占67%。根據(jù)2013年重慶土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)分析得出，全市土地總面積為822.69萬(wàn)hm2，農(nóng)用地為689.45萬(wàn)hm2，占土地總面積的83.8%[3]，其中耕地面積為223.89萬(wàn)hm2，占農(nóng)用地32.47%。在耕地利用開發(fā)中，耕地撂荒現(xiàn)象雖然有所減輕，但是撂荒面積仍然很大，造成土地的嚴(yán)重浪費(fèi)。從2010年到2013年，重慶市耕地撂荒面積從0.98萬(wàn)hm2減少到0.7萬(wàn)hm2，共減少0.28萬(wàn)hm2（表2）。耕地撂荒面積主要集中分布在黔江區(qū)、石柱縣、開縣等地區(qū)。

可見，天氣災(zāi)害多發(fā)、復(fù)雜的地形地貌、濕熱的氣候和降水量分布不均共同形成了重慶復(fù)雜多樣的自然條件，造成重危巖滑坡在有些地區(qū)頻出，致使重慶部分耕地撂荒。

2 重慶市耕地撂荒存在的原因

2.1 政府管理和制約機(jī)制的力度不夠

一方面，政府不夠重視耕地撂荒的現(xiàn)象，例如，所在的地區(qū)撂荒土地未能進(jìn)行分類登記，分別重新發(fā)包處理撂荒耕地，對(duì)由于村民家中人口流動(dòng)所導(dǎo)致的有田無(wú)人種等現(xiàn)象，沒(méi)有及時(shí)進(jìn)行調(diào)查以及采取應(yīng)對(duì)措施[4]，致使撂荒現(xiàn)狀不能及時(shí)被上級(jí)部門了解，不能制訂出相應(yīng)的有效對(duì)策，耕地撂荒越來(lái)越嚴(yán)重。另一方面，政府調(diào)查和處理土地違法案件非常困難，雖然廣大基層干部做了大量工作并采取了措施，例如，收取土地荒蕪費(fèi)等，但因政府未能積極宣傳新的政策，村民相關(guān)法律法規(guī)和土地承包協(xié)議的不了解，致使政府的相關(guān)行動(dòng)得不到村民配合，這些措施也沒(méi)有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，對(duì)遏制撂荒現(xiàn)象仍很乏力。

2.2 耕種效益低、對(duì)農(nóng)戶耕種吸引力弱導(dǎo)致耕地撂荒

從圖1可以看出，靠種地的收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于第二、三的收入，加上二、三產(chǎn)業(yè)的迅速發(fā)展，各產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)生很大變化。第一產(chǎn)業(yè)所占GDP的比重在持續(xù)下降，從2005年的14.24%下降至2013年的8.44%，這表明農(nóng)業(yè)收入在農(nóng)戶收入中的比重減小;第二產(chǎn)業(yè)的比重占絕對(duì)優(yōu)勢(shì)并穩(wěn)步上升，至2013年達(dá)到55.37%;明顯看出第三產(chǎn)業(yè)是處于平穩(wěn)發(fā)展?fàn)顟B(tài)。農(nóng)民的眼球無(wú)不被這些所吸引著，農(nóng)民很難在第一產(chǎn)業(yè)獲得較高收入，部分農(nóng)民已經(jīng)轉(zhuǎn)向二、三產(chǎn)業(yè)逐步成為農(nóng)民獲取收入的主要途徑。使農(nóng)民經(jīng)營(yíng)土地的積極性在較大程度上受到了挫傷，大多數(shù)農(nóng)民不愿多產(chǎn)糧，其實(shí)現(xiàn)美好生活的必然選擇就是放下鋤頭進(jìn)城打工。

2.3 土地承包的經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)困難

從土地流轉(zhuǎn)與耕地撂荒的現(xiàn)狀中可知，由于這些農(nóng)民經(jīng)營(yíng)多年的耕地沒(méi)有被用來(lái)種農(nóng)作物，也沒(méi)有被承包讓人代為耕種，導(dǎo)致極大地浪費(fèi)了耕地資源，農(nóng)業(yè)發(fā)展受到了直接影響。雖然重慶市政府針對(duì)撂荒土地采取了土地有償流轉(zhuǎn)的措施，擴(kuò)大了土地流轉(zhuǎn)規(guī)模，但在對(duì)撂荒的土地進(jìn)行流轉(zhuǎn)的過(guò)程中，還是存在很多問(wèn)題[5]。所以大面積的撂荒耕地，使本來(lái)就緊張的人地矛盾關(guān)系進(jìn)一步突顯，要保持耕地總量動(dòng)態(tài)平衡目標(biāo)任務(wù)實(shí)現(xiàn)起來(lái)也會(huì)更加艱巨。

2.4 自然災(zāi)害及地理環(huán)境造成耕地撂荒

重慶市山地所占比重的較大，加上夏季易出現(xiàn)暴雨洪澇、高溫、氣象干旱等天氣狀況，從而引起滑坡泥石流，山地災(zāi)害頻繁，造成耕地?fù)p失面積大，容易引起耕地撂荒。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2011年重慶市撂荒耕地0.7萬(wàn)hm2，主要分散在村落周圍的山坡和溝底，這些地方暴雨時(shí)易產(chǎn)生水土流失，保水能力差。近年來(lái)，雖然治理不斷加強(qiáng)，但治理面積連流失面積的10%都還未超過(guò)。再加上對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)不當(dāng)，對(duì)遭受破壞的土地未能及時(shí)整理、修復(fù)，一些地區(qū)土地退化損毀相當(dāng)嚴(yán)重，造成耕地不能耕種，形成撂荒。

3 緩解耕地撂荒現(xiàn)象的對(duì)策措施

3.1 加大宣傳教育力度，依法強(qiáng)化監(jiān)管，約束撂荒行為

3.1.1 加強(qiáng)政府重視，對(duì)撂荒土地進(jìn)行分類登記 政府應(yīng)該對(duì)撂荒行為引起重視，土地撂荒是對(duì)土地資源，不利于重慶市的發(fā)展。所以重慶市各縣、鎮(zhèn)人民政府，確實(shí)需要建設(shè)一支政治素質(zhì)較高、作風(fēng)過(guò)硬、管理規(guī)范、吃苦耐勞、執(zhí)行能力強(qiáng)的村級(jí)基層組織隊(duì)伍[4]。組織人員集中力量，全面了解調(diào)查本轄區(qū)耕地撂荒情況，做好摸底工作，進(jìn)行地毯式清查，了解撂荒的具體原因，分類進(jìn)行登記并將調(diào)查情況整理成冊(cè)。

3.1.2 加強(qiáng)政府監(jiān)管力度，嚴(yán)辦土地違法行為 為提高重慶市村級(jí)基層組織執(zhí)行能力和監(jiān)管能力，將《土地管理法》《農(nóng)村土地承包法》在各家各戶中得到不折不扣的貫徹落實(shí)，并根據(jù)重慶市的具體情況實(shí)行獎(jiǎng)懲機(jī)制[6]。具體包括：對(duì)撂荒1年以上的承包耕地，發(fā)包方要按照有關(guān)規(guī)定組織代耕，代耕收入歸代耕人所有。原發(fā)包方連續(xù)2年撂荒的耕地，或因長(zhǎng)期在外務(wù)工、棄農(nóng)經(jīng)商、家中缺少主要?jiǎng)趧?dòng)力等無(wú)法耕種但又不愿意放棄土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)戶，必須委托他人代耕且代耕人擁有代耕收益[7]。對(duì)生產(chǎn)條件具備而人為造成撂荒的，由重慶市各區(qū)縣的鎮(zhèn)人民政府責(zé)令其限期耕種。同時(shí)，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)在農(nóng)業(yè)技術(shù)的推廣和服務(wù)，農(nóng)業(yè)物資的供應(yīng)與市場(chǎng)監(jiān)督，減輕農(nóng)民的負(fù)擔(dān)等方面作用，提高土地產(chǎn)出水平，解決農(nóng)民種地的后顧之憂。

3.2 提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)比較效益，吸引更多有能力的農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)

政府應(yīng)提高重慶市農(nóng)產(chǎn)品特別是糧食的收購(gòu)價(jià)格，保障農(nóng)民獲取合理的經(jīng)濟(jì)收益。通過(guò)保持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價(jià)格穩(wěn)定，來(lái)解決農(nóng)民收入因生產(chǎn)資料價(jià)格上升而抵消的問(wèn)題。同時(shí)加大農(nóng)業(yè)科技投入，建立健全多種形式的農(nóng)業(yè)科技推廣體系，發(fā)展科技農(nóng)業(yè)，提高勞動(dòng)生產(chǎn)率，增加農(nóng)業(yè)物質(zhì)投入的經(jīng)濟(jì)效益。

3.3 促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)多元化是推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)的必要方式

加快土地流轉(zhuǎn)是從根源上預(yù)防了耕地撂荒的一種長(zhǎng)效機(jī)制[8]。重慶市應(yīng)在鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）村建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)組織，接受委托，為土地流入者和流出者提供服務(wù)，使得推動(dòng)土地開放式有序流轉(zhuǎn)、解決撂荒地問(wèn)題的長(zhǎng)效機(jī)制真正建立起。雖然目前已有許多土地流轉(zhuǎn)方式，但主要的還是只有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)化和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)出租，政府應(yīng)積極促進(jìn)各種流轉(zhuǎn)方式的共同發(fā)展，調(diào)動(dòng)農(nóng)民的積極性，充分參與到土地流轉(zhuǎn)中，減少土地撂荒。

3.4 加大自然災(zāi)害及其他毀損耕地的整治

由于重慶的地理原因使得自然災(zāi)害頻發(fā)，耕地質(zhì)量越來(lái)越差，農(nóng)民不愿意耕種土地，所以在一定程度上造成了重慶的土地撂荒。重慶市政府應(yīng)該結(jié)合自然災(zāi)害發(fā)生的特點(diǎn)制訂一些政策、措施來(lái)保護(hù)耕地資源。如政府要以科學(xué)的決策指導(dǎo)耕地資源的開發(fā)利用，避免因耕地使用不當(dāng)而引起自然災(zāi)害對(duì)耕地的破壞;政府可以對(duì)自然災(zāi)害造成的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農(nóng)村土地，通過(guò)公開招標(biāo)方式，拍賣或承包給業(yè)主，進(jìn)行綜合整治和開發(fā)[9]。使農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力得到提高，創(chuàng)造出較好的農(nóng)業(yè)環(huán)境，農(nóng)業(yè)自然風(fēng)險(xiǎn)得到減少，農(nóng)業(yè)的穩(wěn)定性增強(qiáng)。

4 結(jié) ?論

重慶市農(nóng)村耕地撂荒現(xiàn)象日益突出，浪費(fèi)的不光是珍貴的土地資源，還有農(nóng)民增收被制約、糧食生產(chǎn)問(wèn)題也被影響了，特別是近年來(lái)重慶市的耕地撂荒嚴(yán)重。為解決重慶市因管理制度難度大、農(nóng)戶耕地吸引力弱、耕地效益低、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)困難、自然災(zāi)害而引起的耕地撂荒問(wèn)題，筆者主要從四個(gè)方面對(duì)重慶市的耕地撂荒問(wèn)題進(jìn)行分析，并提出對(duì)應(yīng)的解決措施和建議，主要包括提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的比較效益，以致吸引更多有能力的農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以及加大宣傳教育力度、提高耕地集約化經(jīng)營(yíng)、加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、加大自然災(zāi)害及其他毀損耕地的整治。本文對(duì)改善重慶市耕地撂荒問(wèn)題具有巨大的參考價(jià)值，如果實(shí)施這些建議，定將在一定程度上改善重慶市的耕地撂荒問(wèn)題，緩解人地矛盾，促進(jìn)推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和增加農(nóng)民收入，從而以更快的速度持續(xù)發(fā)展農(nóng)業(yè)。

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