周太東

NGO對外援助的支持與規(guī)范

周太東

越來越多的中國民間組織已在走出去方面做出了不少的嘗試，但因缺乏資金、不被理解、項目單一等諸多問題的存在，讓我國NGO的對外援助走得吃力且不討好。

“一帶一路”大背景下，中國民間組織走出去面臨前所未有的機遇。事實上，近年來，越來越多的中國民間組織已在走出去方面做出了不少的嘗試，在海外實施緊急人道主義援助、扶貧、教育、衛(wèi)生、能力建設等項目。但總體來看，我們的民間組織走出去仍處于起始階段，缺乏資金、不被理解、項目單一等諸多問題的存在，讓我國NGO的對外援助走得吃力且不討好。

別家NGO的對外援助

與我國相比，主要經(jīng)合組織發(fā)展委員會（由34個市場經(jīng)濟國家組成的政府間國際經(jīng)濟組織）成員的民間組織在其他國家開展對外援助顯得輕松順利多了。

經(jīng)合組織發(fā)展委員會所有的成員都通過與民間組織合作開展對外援助，支持或鼓勵本國甚至是國際民間組織的參與。

根據(jù)經(jīng)合組織發(fā)展委員會2013年的一份報告，2011年，發(fā)展合作委員會成員共向民間組織（含本國民間組織、國際民間組織以及受援國的民間組織）提供了193億美元的援助資金，相當于成員國所有對外援助預算的14.4%，其中，88%（約169億美元）為本國民間組織執(zhí)行。

民間組織參與的援助領域也多種多樣，但主要集中于社會發(fā)展領域，包括治理、能力建設、緊急救災、醫(yī)療衛(wèi)生、教育、農(nóng)業(yè)發(fā)展、食品安全等，其他還包括小額信貸、職業(yè)技能和創(chuàng)業(yè)、環(huán)境保護和生物多樣性、政策倡導等。

民間組織為政府主導實施官方發(fā)展援助提供了重要補充，并在特定領域具有獨特的優(yōu)勢。

怎么管理

NGO進行對外援助，放養(yǎng)不是長久之計。主要發(fā)展委員會成員國對民間組織參與對外援助已形成一套比較成熟的管理規(guī)范，大致可包括準入制度、資金申請機制和事中事后的規(guī)范與監(jiān)督等三個部分。

第一，準入制度。

為保障民間組織有序參與官方發(fā)展援助，大多數(shù)發(fā)達國家都設置了不同的準入制度，包括從業(yè)年限、預算規(guī)模等主體資格方面的規(guī)定和類似于“行政許可”的資格認定程序。

比如，一般都要求參與的民間組織為在民政、稅務或內(nèi)政等主管部門登記的正式機構，同時要求有一定年限的從業(yè)經(jīng)驗和一定規(guī)模的預算。例如，加拿大政府規(guī)定，對超過200萬美元以上的競標項目，民間組織需有三年以上在發(fā)展中國家開展項目管理和實施的經(jīng)驗；對低于200萬美元的項目申請，要求有兩年年以上在發(fā)展中國家開展項目管理和實施的經(jīng)驗。

第二，資金支持機制。

民間組織申請政府對外援助預算資金支持的機制大致可分為四種。

一是如英國、澳大利亞和日本等國家專門設有“民間組織合作伙伴關系方案”，為通過認定程序的民間組織在海外開展社會經(jīng)濟發(fā)展項目和人道主義救援直接提供資金支持，相當于國內(nèi)的“財政撥款”，民間組織對這部分資金的使用具有主導權。

例如，澳大利亞從1974年開始就設有“民間組織合作方案”（Australian NGO Cooperation Program），為澳大利亞民間組織的海外減貧與發(fā)展活動提供補貼，該方案下的資金不需要民間組織每年按項目單獨申請，通過認定程序的民間組織每年可獲得一定數(shù)額的資金支持。2012年，該方案共向43家澳大利亞本土民間組織提供了1.06億美元資金，占其官方對外援助總支出的2.1%。

目前國務院頒布的社團、民非和基金會三個管理條例中沒有關于民間組織在國外開展活動或設立分支機構或辦事處的法律依據(jù)。由于相關法律法規(guī)的缺失，使得民間組織國際化處于無法可循的尷尬境地，導致協(xié)調(diào)和執(zhí)行的成本過高。

2014年7月10日，上海，中國國務院新聞辦公室10日發(fā)布白皮書稱，2010年至2012年，中國對外援助金額為893.4億元人民幣。CFP/供圖

二是通過“項目建議征集（Call for Proposals）”的形式，支持本國民間組織通過競爭的方式參與具體方案或項目的設計或執(zhí)行，這種做法在發(fā)展委員會成員國尤其是美國較為普遍。

一般情況下，政府援助主管部門通過對外發(fā)布“項目建議征集”，說明擬支持的項目領域和能夠參與的民間組織的資格條件，由符合條件的民間組織提出具體的項目建議、活動和預算，然后政府援助機構予以審評，并最終通過與民間組織簽署合作協(xié)議的形式為民間組織提供支持。這種方式有利于援助機構掌握主導權，并因其具有較強的競爭性而促使民間組織不得不不斷提高其項目設計和執(zhí)行的能力。

三是通過與特定民間組織簽署伙伴關系協(xié)議的形式，為特定民間組織提出的符合政府援助機構優(yōu)先領域的項目或方案提供支持，類似于向民間組織提供“專項或信托基金”的形式。在這種安排下，民間組織仍需要向援助機構提交項目或方案建議，說明機構在實施特定援助優(yōu)先領域的實力，然后經(jīng)援助機構評估后，通過簽署合作協(xié)議的形式向民間組織提供資金。英國、澳大利亞、加拿大等都有類似的做法。

四是在重大自然災害發(fā)生的時候，發(fā)展援助委員會成員會向本國通過事先“審評”的從事緊急救援的民間組織提供資金支持。很多發(fā)展援助委員會成員都有一個從事緊急救援的民間組織名錄，這些組織事先通過了援助機構的評估，在災害發(fā)生后，政府援助機構可快速地向這些機構提供資金，支持其快速有效地開展海外救援。

第三，監(jiān)督與管理。

發(fā)展援助委員會成員對民間組織的監(jiān)督與管理包括兩個方面。

一是援助主管部門自身對項目資金使用和民間組織的監(jiān)督管理，這包括要求民間組織定期遞交項目進展報告和財務報告、定期與民間組織座談了解項目進展與效果、與民間組織共同開展項目評估以及進行審計等。不少援助主管機構還設有專門的民間組織合作部門，負責管理和跟蹤民間組織實施的官方發(fā)展援助項目。

二是通過與行業(yè)協(xié)會合作，加強民間組織參與國際發(fā)展合作的行業(yè)自律，行業(yè)協(xié)會實際上為政府承擔了部分的監(jiān)督、監(jiān)管職能。不少發(fā)達國家都設有民間組織參與海外援助的行業(yè)協(xié)會或網(wǎng)絡，在為民間組織提供能力培訓和信息分享平臺的同時，加強對民間組織的監(jiān)督和管理。

例如，澳大利亞國際發(fā)展理事會與澳大利亞外交貿(mào)易部共同制定的《行為準則》即為澳大利亞民間組織參與對外援助自我規(guī)范的宣言，屬自愿、自律性質(zhì)，其目的旨在通過加強簽字成員組織的透明性和責任性提高各利益相關方對澳大利亞民間組織的信任，促進對外援助的效果?！缎袨闇蕜t》在項目執(zhí)行、資金籌集以及組織管理等三方面都設立了基準，并設有舉報處理程序，簽署《行為準則》是澳大利亞民間組織獲得澳大利亞政府援外資金支持的前提條件。英國的“援外民間組織聯(lián)盟”在行業(yè)自律方面也發(fā)揮著類似的重要作用。

我們學什么

民間組織因其非官方的色彩和專業(yè)性，能夠幫助提高援助政策的設計，加強與受援國各階層，尤其是基層民眾的相互了解和信任，有助于國家軟實力的提高。同時，民間組織參與對外援助也有利于增強本國民眾對國際事務的了解和對援外事業(yè)的支持。

發(fā)展援助委員成員在民間組織參與對外援助領域已形成了兼含政策支持與規(guī)范、行業(yè)指導與自律的相對較為先進的政策和制度安排。這種安排層次分明，相互補充，為我國民間組織今后參與對外援助的管理提供了較好的借鑒意義。

第一，援外主管政府部門應充分認識到民間組織參與對外援助的意義，積極改革傳統(tǒng)援助模式，漸進式的引入民間組織的參與。起始階段，援外主管部門可借鑒部分發(fā)達國家的做法，制定“準入”制度，允許規(guī)模較大、專業(yè)性較強和國際合作經(jīng)驗較為豐富的民間組織的參與。同時也可通過采購服務的形式，從執(zhí)行切入，在充分監(jiān)管、充分指導、時機成熟的時候考慮民間組織參與援外項目的設計以及援外政策的制定，從而使民間組織全面深入地參與到援外工作中去。

第二，援外主管部門可積極扶持建立民間組織參與對外援助的行業(yè)協(xié)會，促進行業(yè)自律，以彌補自身與民間組織交往的人手和經(jīng)驗的不足，同時幫助提高民間組織在海外開展國際合作項目的能力。

第三，注重民間組織在對外援助中的比較優(yōu)勢或附加值，發(fā)掘政府與民間組織的交集。不少民間組織在我國過去三十年的經(jīng)濟社會發(fā)展中作出了卓越的貢獻，在減貧、醫(yī)療衛(wèi)生和教育等領域積攢了不少經(jīng)驗，并形成了自己有效的方法，政府在援外項目設計過程中可積極發(fā)揮民間組織在這方面的經(jīng)驗和優(yōu)勢，以提高援助項目的精準性和有效性。

第四，完善民間組織走出去和參與對外援助的法律法規(guī)。目前國務院頒布的社團、民非和基金會三個管理條例中沒有關于民間組織在國外開展活動或設立分支機構或辦事處的法律依據(jù)。由于相關法律法規(guī)的缺失，使得民間組織國際化處于無法可循的尷尬境地，導致協(xié)調(diào)和執(zhí)行的成本過高。納入2015年全國人大初次審議計劃的《慈善事業(yè)法》應該充分考慮民間組織走出去這一大趨勢，為民間組織“走出去”提供指導和規(guī)范。同時，擬議中《對外援助法》或《對外援助管理條例》中也應包括民間組織參與對外援助的具體內(nèi)容或條款。

（作者系中國農(nóng)業(yè)大學博士研究生）