楊朝飛

社會治理助力綠色轉型

楊朝飛

8月25日，河北邢臺，為保障抗戰(zhàn)勝利70周年紀念活動期間空氣質量，當?shù)貙嵭袉坞p號限行。 CFP/供圖

目前環(huán)境問題出現(xiàn)了六大發(fā)展態(tài)勢：環(huán)境質量呈現(xiàn)惡化，生態(tài)系統(tǒng)持續(xù)退化 ，環(huán)境事故依然高發(fā) ，環(huán)境風險不斷增加，民眾訴求趨于強烈，環(huán)境公平日益失衡，環(huán)境壓力繼續(xù)加大?，F(xiàn)行的環(huán)境監(jiān)管體制和監(jiān)管制度已經(jīng)明顯不適應這種態(tài)勢，必須從國家治理體系現(xiàn)代化的角度出發(fā)，理清環(huán)境監(jiān)管思路，重新構建環(huán)境監(jiān)管制度體系。

2012年黨的十八大提出了“工業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、國防現(xiàn)代化、科學技術現(xiàn)代化”的“新四化”之后，2013年習近平總書記在十八屆三中全會又將全面深化改革總目標設定為“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，這“第五個現(xiàn)代化”提出來，標志著黨和政府執(zhí)政理念的新飛躍。完善社會治理體系，提高社會治理能力，也應該成為環(huán)境保護工作的必由之路，是破解環(huán)境困境、治理環(huán)境污染，改善環(huán)境質量的最為重要、最為根本的舉措。

社會治理的豐富思想

綠色發(fā)展在國際上包括著四方面含義：一是更強調提高人類的健康與福祉水平，發(fā)展不是簡單追求增長GDP,而是要讓人們生活質量不斷提高。二是更加關注社會的公平和進步，任何發(fā)展都不要擴大社會差距，而是要逐步縮小社會差距。三是更加關注生態(tài)系統(tǒng)的服務功能和生態(tài)的價值，在發(fā)展中環(huán)境必須要得到改善，而不是尋求犧牲環(huán)境的物質增長。四是更加關注要通過技術創(chuàng)新和高效管理來獲得新的增長點，而不是簡單依靠增加投資、上項目去獲得經(jīng)濟的增長點。

從國際上來看綠色增長經(jīng)歷了兩次大轉型，而資源、能源和環(huán)境問題的制約是推動兩次經(jīng)濟轉型的根本動力。

第一次轉型是上世紀70年代初，發(fā)達國家經(jīng)濟快速發(fā)展之后，首先是遇到了資源與能源的約束。當時中東戰(zhàn)爭爆發(fā)以后，石油危機導致石油價格大幅度上漲，使發(fā)達國家嚴重依賴石油的粗放型的增長方式受到了嚴峻的挑戰(zhàn)。在石油價格暴漲之后，發(fā)達國家開始考慮依靠技術大幅度降低經(jīng)濟增長對資源和能源的依賴程度，綠色增長開始煥發(fā)出推動經(jīng)濟增長的活力。其次是遇到了環(huán)境污染的壓力。發(fā)達國家在二戰(zhàn)之后經(jīng)歷了五、六十年代經(jīng)濟的飛速發(fā)展之后，開始出現(xiàn)了嚴重的環(huán)境污染，環(huán)境污染事故和群體性事件此起彼伏。從60年代以后，公眾開始走上街頭，抗議污染，在發(fā)達國家已經(jīng)是一個非常普遍的現(xiàn)象。最著名的事件就是1970年4月22日，美國數(shù)十座城市有上千萬人走上街頭抗議環(huán)境污染，其聲勢浩大、影響久遠都是歷史空前的，后來人們將這一天作為“地球日”，成為世界公認。群眾抗議污染的社會活動，大大推動了環(huán)境保護，也推動了增長的轉型。國際第一次綠色轉型主要是發(fā)生在發(fā)達國家。

第二次轉型是在2008、2009年世界金融危機之后。在金融危機演變成了經(jīng)濟危機，最后又成為了社會危機和生態(tài)危機。金融危機爆發(fā)之后，許多人都在研究分析和總結危機產(chǎn)生的原因。在開始的時候，人們更多的是指責金融家的道德問題，認為金融危機是由金融家們的不道德、唯利是圖和貪得無厭引發(fā)起來的。但是后來人們認為，金融家們的唯利是圖和貪得無厭只是一個導火索，危機的深層次問題還是發(fā)展方式的問題。這個結論是從多視角的整體上觀察與思考得出來的，即從經(jīng)濟的角度來審視，傳統(tǒng)的經(jīng)濟模式正在失去發(fā)展的活力；從環(huán)境的角度來看，環(huán)境污染和氣候變化的挑戰(zhàn)更加嚴峻，必須轉型；從資源的角度審視，過度消耗不可再生資源，發(fā)展已經(jīng)難以為繼；從社會的角度審視，環(huán)境污染導致了新的社會不公平的問題更加突出。

我們看國際上兩次經(jīng)濟轉型，第一次轉型僅僅限于發(fā)達國家，僅限于“資源、能源、環(huán)境”等問題；而第二次轉型則是一個世界性的轉型，是由發(fā)達國家開始，發(fā)展中國家緊跟其后，轉型的范圍更大，轉型的思想更加豐富，同時也推動社會管理向社會治理的轉變。近年來綠色發(fā)展成為主流，伴隨出現(xiàn)了大量新的概念，如生態(tài)經(jīng)濟、綠色經(jīng)濟、循環(huán)經(jīng)濟、低碳經(jīng)濟等，同時這些概念又貫穿了“包容、平等、福祉和創(chuàng)新”的內(nèi)容，經(jīng)濟轉型不再是傳統(tǒng)意義上的政府主導下的轉型，也不再是解決資源環(huán)境問題的轉型，已經(jīng)成為一種推進新型社會治理體系與能力現(xiàn)代化的轉型。

環(huán)境公平失衡應當優(yōu)先解決

綠色發(fā)展的意義不再是簡單的經(jīng)濟增長，也不再是簡單的經(jīng)濟數(shù)量與經(jīng)濟質量的變化，而是更加強調必須公平分享發(fā)展成果，縮小收入差距，糾正以往發(fā)展帶來的社會的不公平鴻溝加劇的問題。這一點目前尚未引起人們的足夠重視，在過去的許多年，無論是在世界范圍還是在中國范圍，經(jīng)濟確實都發(fā)展得很快，但是社會不公平問題更加突出，在環(huán)境保護領域同樣如此。那些真正享受發(fā)展成果的人并沒有承擔環(huán)境退化帶來的經(jīng)濟損害和社會代價，而飽受環(huán)境損害的人卻也沒有很好地享受到發(fā)展的成果。環(huán)境污染和生態(tài)破壞越嚴重，環(huán)境污染和生態(tài)破壞帶來的新的不公平問題就越突出。主要表現(xiàn)在如下方面：

一是區(qū)域之間的環(huán)境公平失衡問題趨于加重的態(tài)勢。河流上游（上風向）城市經(jīng)濟迅速發(fā)展，環(huán)境治理不到位，就會污染了下游（下風向）的城市。上游城市每上一個新的工業(yè)項目，都可以為當?shù)卦黾覩DP、增加稅收、增加就業(yè)。上游城市政府又可以用稅收改善當?shù)氐幕A設施建設，改善民生，上游城市的人們的確從發(fā)展中享受到了發(fā)展的成果。但是污染物排到河流里面污染了下游城市的水源，排放的有害氣體污染了下風向的城市，下游、下風向的人們并沒有從上游、上風向城市新上的工業(yè)項目中享受到稅收、就業(yè)的發(fā)展成果，卻承擔了環(huán)境污染與破壞的沉重代價。區(qū)域之間的環(huán)境失衡問題已經(jīng)引起社會民眾的許多不滿。

轉型過程頒布的各項政策，不能是一種擴大社會收入差距的政策，必須堅決杜絕將環(huán)境損害代價轉嫁到老百姓的頭上，要讓新的政策不斷地縮小這種差距。

二是排污者與受害者之間的環(huán)境失衡問題更加突出。當前許多重大環(huán)境污染事件，如血鉛事件、血鉻事件、癌癥村問題等，都程度不同地損害了社會弱勢群體的利益，帶來了越來越多的社會不公平的問題。在歷次重大環(huán)境污染事件中，我們可以毫無例外地看到，真正的污染受害者都是窮人,都是社會的弱勢群體。而當?shù)氐墓賳T、企業(yè)家、專家學者以及社會地位比較高的人群和他們的孩子很少遭受血鉛污染、血鉻污染和“癌癥村”事件的威脅。環(huán)境污染危害的受害者長期不能得到及時的、足額的補償，這是環(huán)保監(jiān)管部門職責中的一個缺失。

目前各地在處理重大環(huán)境污染事件的時候，存在兩種環(huán)境公平失衡的做法：一種是只滿足把嚴重違法排污者抓起來，從重從快判刑了之，完成了執(zhí)法任務，而對環(huán)境污染受害人的賠償問題卻視而不見，漠然視之；另一種則是為了息事寧人，用財政費用補貼污染受害者，補貼康復治病費用，補貼財產(chǎn)損失等，這樣做雖然解決了受害者的環(huán)境公平失衡問題，但是卻帶來了新的公平失衡問題，即用全體納稅人的錢去為違法排污者買單，這又是對全體納稅人的新的不公平。排污者承擔相關民事責任是世界性的準則，是天經(jīng)地義的。

三是排污者之間的環(huán)境公平失衡問題也不容忽視。環(huán)境執(zhí)法不公，造成對被處罰人的不公平，也是一個嚴重問題，這是違法現(xiàn)象普遍、違法企業(yè)面廣的一個根本性原因。在環(huán)保領域，如果兩個具有競爭關系的企業(yè)違法排污，一個受到了嚴厲處罰，而另一個卻沒有被處罰或者是象征性處罰，前者的市場競爭力就會受到嚴重影響，這就是在違法者之間出現(xiàn)不公平的問題。那么，擺在它面前的只有兩種選擇，一是完善治污設施，治理污染，但這樣需要增加成本，產(chǎn)品必然會失去競爭力，治污企業(yè)自覺承擔環(huán)保監(jiān)管的不公平。二是像其他企業(yè)一樣，與環(huán)保部門玩貓捉老鼠的游戲，這樣做可以在市場上與其他企業(yè)平等競爭。

當前環(huán)境執(zhí)法存在一個嚴重思維誤區(qū)，很多人認為打擊違法一定要從嚴處罰、從重處理、從快處罰。但我覺得，當違法排污是個別現(xiàn)象的時候，這樣做可以發(fā)揮法律的威懾作用；而當違法排污是一種普遍現(xiàn)象的時候，這樣做不僅不能解決問題，反而使局面更加糟糕。法律的本質不是嚴格，而是要體現(xiàn)公平，要讓每一個公民都能享受公平的社會待遇，包括污染受害者要得到足額的賠償、違法排污者得到公平的處罰。如果我們不能有效地打擊違法犯罪，就會在違法者和受害者之間產(chǎn)生新的不公平的現(xiàn)象；同樣如果不能有效地依法處罰所有違法者，只是抓個別案例，搞運動式的執(zhí)法，又會在違法者之間產(chǎn)生不公平的現(xiàn)象。當前只把環(huán)保處罰僅僅局限于重點地區(qū)、重點行業(yè)、重點單位、重點人的話，那么環(huán)境污染問題也就永遠解決不好。

我們應當對環(huán)境管理體制問題和執(zhí)法方式問題進行冷靜反思，爭取早日走出認識誤區(qū)。要做到執(zhí)法公平，一方面，要擺脫運動式執(zhí)法的習慣性思維。一有問題，就突擊抽查，地毯式排查，處罰一批。這種處罰永遠是多數(shù)違法人沒有被處罰的結果。

四是環(huán)境信息不對稱帶來的社會不公平問題。知情權是新的環(huán)保法賦予人們的一項重要的權利。公眾充分享受環(huán)境知情權，這也是環(huán)境群體性事件越來越多的一個重要原因。在我國環(huán)境群體性事件中，信息不對稱的問題十分突出，特別是反映在項目的環(huán)評信息披露方面。如在上海松江的電池項目中，環(huán)評單位聲稱共發(fā)出了150份調查問卷，100%收回，其中68%的受訪者表示支持，14%表示有條件支持，16%表示無所謂，只有2%明確反對，但當項目信息對社會公開后，很多人表示他們是“被同意”的。

環(huán)境群體性事件的本質根源，不只是發(fā)展水平的問題，而是發(fā)展方式粗放的問題 ；不只是單純的技術問題，也是企業(yè)內(nèi)部管理混亂的問題 ；不只是科普知識的問題，而是政府監(jiān)管錯位的問題；不只是安全生產(chǎn)的問題，更是社會治理體系不完善的問題。

隨著經(jīng)濟的發(fā)展和社會的進步，隨著民眾的環(huán)保意識的不斷增強，民眾要求政府、企業(yè)信息公開，要求更多、更深入地參與關系民生問題的項目建設和項目決策的訴求日益高漲。由于環(huán)境質量持續(xù)惡化，民眾對尋求解決環(huán)境問題的耐心日益減弱，耐心減弱將會進一步激化社會矛盾。

綠色發(fā)展的主要途徑

經(jīng)濟轉型和綠色發(fā)展不僅僅是“資源節(jié)約和環(huán)境友好”，而是一次新的社會的進步和文明的升華。發(fā)達國家的做法主要有以下經(jīng)驗：第一，強調政策信息的透明性。任何一個政策要執(zhí)行，從立題調研到制定的過程，以及執(zhí)行以后開展的政策評估都是透明的，老百姓可以參與。比如，香港政府曾發(fā)布奶粉限購令，實行半年后評估發(fā)現(xiàn)弊大于利，馬上取消了政策。所以政策透明是政策過程的透明，從政策調研、政策發(fā)布、政策實施、政策評估到政策調整都要透明，一旦發(fā)現(xiàn)問題，立即改變。

當前環(huán)境執(zhí)法存在一個嚴重思維誤區(qū)，很多人認為打擊違法一定要從嚴處罰、從重處理、從快處罰。但我覺得，當違法排污是個別現(xiàn)象的時候，這樣做可以發(fā)揮法律的威懾作用；而當違法排污是一種普遍現(xiàn)象的時候，這樣做不僅不能解決問題，反而使局面更加糟糕。

第二，政策導向要與企業(yè)行為具有明顯的相關性。這種相關性是什么？比如說，國家早就提出了建立資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會思路。但是由于資源價格很便宜，環(huán)境價格也很低廉，造成環(huán)境污染和浪費資源的人并沒有承擔什么代價。這是因為資源環(huán)境價格與資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會的建設思路相互矛盾，甚至格格不入。政策目標和政策內(nèi)容與企業(yè)行為不相一致，或是缺乏因果關系。國家的政策希望企業(yè)能夠治理污染、節(jié)約資源，可是價格體系卻沒有調整過來，資源和環(huán)境都是廉價的，企業(yè)當然沒有節(jié)能減排的積極性。這是因為政策釋放了錯誤的信號導向，政策導向與企業(yè)行為嚴重脫節(jié)。

第三，建立利益相關方的協(xié)調機制?，F(xiàn)在，人們的維權意識明顯增強，而維護公民的合法權益又是執(zhí)政黨的基本目標和任務。現(xiàn)在我國正處于中高速發(fā)展時期，國家和地方政府的每一項新工程、新政策，都會對社會不同利益群體產(chǎn)生不同的影響，一些人可以獲得新的利益，一些人又可能失去原有的利益。從好的建設項目和政策中，獲得利益的人會很多，失去利益的人會很少，即使如此也不能忽視少數(shù)人的利益。在上項目和制定政策的時候，必須要建立利益相關方的協(xié)調機制，要讓為上這個項目而受損害的人得到補償，這是一個很重要的問題。

許多環(huán)境群體性事件都有非常復雜的社會背景，都或多或少地與群眾對當?shù)夭疬w、征地、招投標等涉及群眾切身利益密切相關的重大事件相聯(lián)系，群眾在這些訴求得不到滿足的情況下轉而以環(huán)保訴求為由，走上街頭鬧事，以期引起政府的重視，促使問題的解決。因此解決相關群眾環(huán)境訴求的時候，必須要深入調查，探究事件利益背后的利益、訴求背后的訴求，通過訴求平臺，合理解決相關人的利益問題。

第四，解決社會不公的問題。轉型的過程并不像一些人理解的先發(fā)展經(jīng)濟，經(jīng)濟的蛋糕做大，才能有錢去解決社會問題，這是非常片面的。在做大蛋糕的過程中，如果發(fā)展成果不能公平公正分配給全體人民，不符合發(fā)展的初衷。尤其是更不能允許少數(shù)人犧牲環(huán)境獲得暴利，將環(huán)境成本外部化，讓老百姓為此承擔環(huán)境損害的代價。因此，轉型過程頒布的各項政策，不能是一種擴大社會收入差距的政策，必須堅決杜絕將環(huán)境損害代價轉嫁到老百姓的頭上，要讓新的政策不斷地縮小這種差距，包括對低收入人群發(fā)放特殊補貼，對利益受損人群提供經(jīng)濟補償?shù)?。確保發(fā)展只是縮小收入差距，而不是擴大差距。

第五，正確理解保護國際競爭力與環(huán)境保護和溫室氣體減排政策是正相關性?？刂茰厥覛怏w已經(jīng)成為世界首要的環(huán)境問題，同時也是污染減排的源頭措施?，F(xiàn)在國內(nèi)有很多人把控制溫室氣體和環(huán)境保護與增強國際競爭力對立起來，認為控制溫室氣體、保護環(huán)境勢必消弱我國的競爭力，導致我國大量產(chǎn)品不能出口，影響就業(yè)。從世界各國的轉型來看，所有轉型好的國家，沒有一個國家因為加強環(huán)保和減排溫室氣體，影響和消弱了國際競爭力。相反，依靠技術進步不僅可以加強環(huán)保和減排溫室氣體，還可以大大提高國際競爭力。

（本文作者系中國工業(yè)環(huán)保促進會會長、環(huán)保部原總工程師）