■文/趙建

開(kāi)縣鄉(xiāng)村旅游發(fā)展中的政府職能定位

■文/趙建

摘要重慶市開(kāi)縣鄉(xiāng)村旅游資源豐富，但鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展存在一些問(wèn)題，政府對(duì)鄉(xiāng)村旅游管路同樣也存在薄弱環(huán)節(jié)。通過(guò)對(duì)存在的問(wèn)題進(jìn)行分析研究，對(duì)重慶市開(kāi)縣發(fā)展鄉(xiāng)村旅游政府管理職能進(jìn)行了具體設(shè)計(jì)，力求為鄉(xiāng)村旅游健康快速發(fā)展探索一條可行之路。

關(guān)鍵詞鄉(xiāng)村旅游政府管理職能定位

鄉(xiāng)村旅游是一種憑借城市周邊以及比較偏遠(yuǎn)地帶的自然資源和人文資源，面向城市居民開(kāi)發(fā)的集參與性、娛樂(lè)性、享受性、科技性于一體的休閑旅游產(chǎn)品，其本質(zhì)特性是鄉(xiāng)土性。近年來(lái)，重慶市開(kāi)縣鄉(xiāng)村旅游蓬勃興起，但由于起步較晚，目前仍處于初級(jí)階段，鄉(xiāng)村旅游業(yè)經(jīng)濟(jì)效益沒(méi)有很好地體現(xiàn)出來(lái)。如何使其規(guī)范發(fā)展，走上健康、高效之路，直接影響著重慶市開(kāi)縣鄉(xiāng)村旅游未來(lái)的發(fā)展方向和發(fā)展速度。

一、目前政府在鄉(xiāng)村旅游管理中存在的問(wèn)題

（一）旅游整體形象不明確，市場(chǎng)開(kāi)發(fā)不足

重慶市開(kāi)縣的主打旅游產(chǎn)品、品牌產(chǎn)品不明確，導(dǎo)致整體旅游形象不確定，市場(chǎng)定位不清晰。旅游者對(duì)重慶市開(kāi)縣鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)品及旅游形象的認(rèn)識(shí)模糊，認(rèn)同感低，這極大地影響了當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村旅游知名度的提高和在縣內(nèi)外旅游市場(chǎng)上的整體促銷。在市場(chǎng)開(kāi)發(fā)方面：宣傳經(jīng)費(fèi)不足；促銷方式方法單一，缺乏創(chuàng)意，在利用互聯(lián)網(wǎng)等先進(jìn)科技手段來(lái)加大促銷力度和拓寬范圍渠道方面不夠，并且宣傳促銷往往是某家企業(yè)或某一地區(qū)單獨(dú)進(jìn)行，缺乏政府主導(dǎo)下的旅游企業(yè)和集團(tuán)式、合作式聯(lián)合促銷；促銷內(nèi)容不夠豐富等。

（二）管理體制不順，管理缺乏力度

重慶市開(kāi)縣旅游業(yè)特別是各鄉(xiāng)村旅游景點(diǎn)，由于分屬不同的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、部門(mén)和企業(yè)多頭管理，條塊矛盾突出，加上利益驅(qū)動(dòng)，各方面“見(jiàn)利益就上，見(jiàn)問(wèn)題就讓”，缺乏協(xié)同配合，帶來(lái)了鄉(xiāng)村旅游開(kāi)發(fā)和管理上的混亂和矛盾，嚴(yán)重制約了鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)品的開(kāi)發(fā)和鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。另一方面，現(xiàn)有的縣旅游行政管理機(jī)構(gòu)和建設(shè)行政機(jī)構(gòu)在景區(qū)的規(guī)劃、建設(shè)和管理上職責(zé)不是很清楚，難以有效規(guī)范地進(jìn)行旅游宏觀規(guī)劃和景區(qū)的開(kāi)發(fā)、管理，傳統(tǒng)的管理辦法在重要的營(yíng)銷和吸引投資方面也缺乏靈活性和行動(dòng)力。

（三）資金投入嚴(yán)重不足，投資體制不健全

由于政府財(cái)政投入不足，重慶市開(kāi)縣在景區(qū)改造和提升上主要依靠社會(huì)投入和自身的滾動(dòng)積累，在發(fā)展上受到很大制約。同樣，在一些新景區(qū)的開(kāi)發(fā)建設(shè)上，由于地方財(cái)力有限，政府難以做出大的投入，除基礎(chǔ)設(shè)施由國(guó)家投資外，景區(qū)的開(kāi)發(fā)建設(shè)資金更多地也只能依靠社會(huì)投入，但投資體制不

健全，投資政策不完善，相關(guān)優(yōu)惠措施不落實(shí)，難以吸引大量的社會(huì)投資。因此，旅游基礎(chǔ)設(shè)施及旅游接待設(shè)施薄弱，特別是交通條件差嚴(yán)重影響了旅游業(yè)的發(fā)展。

（四）旅游從業(yè)人員素質(zhì)偏低，人才匱乏

重慶市開(kāi)縣旅游教育培訓(xùn)工作、旅游開(kāi)發(fā)與管理的學(xué)術(shù)研究和學(xué)科建設(shè)等，還遠(yuǎn)不能與鄉(xiāng)村旅游業(yè)發(fā)展的需求相適應(yīng)。規(guī)劃、開(kāi)發(fā)、經(jīng)營(yíng)管理和服務(wù)人才匱乏，相當(dāng)部分的旅游從業(yè)人員特別是個(gè)體從業(yè)人員缺乏旅游方面常識(shí)，不掌握當(dāng)?shù)氐幕厩闆r，服務(wù)意識(shí)、服務(wù)態(tài)度等均較差。這種情況弱化了資源優(yōu)勢(shì)，影響了競(jìng)爭(zhēng)力，已經(jīng)成為制約當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村旅游業(yè)發(fā)展的“瓶頸”因素。

二、政府在鄉(xiāng)村旅游發(fā)展中的職能定位

（一）理順管理體制

（1）建立“大管理”機(jī)制。旅游管理是一個(gè)社會(huì)系統(tǒng)工程，行業(yè)管理不是排他性管理，必須正確處理旅游部門(mén)管理與相關(guān)部門(mén)管理的關(guān)系。同時(shí)，發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)，不僅要強(qiáng)調(diào)管理，更重要的是要建立起促進(jìn)發(fā)展的機(jī)制。因此，組建旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展委員會(huì)，應(yīng)該說(shuō)是一種更為理想的管理形式。（2）完善制度，加強(qiáng)配合。第一，應(yīng)根據(jù)重慶市開(kāi)縣鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的實(shí)際，健全規(guī)章制度，出臺(tái)《進(jìn)一步加強(qiáng)鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的意見(jiàn)》，落實(shí)扶持鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的優(yōu)惠政策。第二，各部門(mén)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）要在立足自身職能的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)協(xié)調(diào)與溝通，整合資源，形成合力，在調(diào)度指揮、資金安排、信息共享方面建立良好的協(xié)調(diào)機(jī)制。特別是對(duì)鄉(xiāng)村旅游發(fā)展規(guī)劃要求實(shí)施，避免各行其是。

（二）進(jìn)行合力的總體規(guī)劃

（1）著重體現(xiàn)“鄉(xiāng)村性”。鄉(xiāng)村旅游規(guī)劃應(yīng)凸顯“鄉(xiāng)村性”空間中的自然風(fēng)景、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)與產(chǎn)品、聚落、村民農(nóng)事活動(dòng)與日常活動(dòng)等表層資源優(yōu)勢(shì)和“鄉(xiāng)村性”景觀意象的景觀美學(xué)價(jià)值、環(huán)境生態(tài)價(jià)值、歷史文化價(jià)值和地方文化價(jià)值等深層資源優(yōu)勢(shì)。（2）注重科學(xué)性。鄉(xiāng)村旅游規(guī)劃的編制應(yīng)在充分對(duì)鄉(xiāng)村旅游資源調(diào)查評(píng)價(jià)、市場(chǎng)預(yù)測(cè)和經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境的承載力分析的基礎(chǔ)上，高起點(diǎn)、高標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行鄉(xiāng)村旅游發(fā)展總體規(guī)劃和修建性詳細(xì)規(guī)劃。（3）具有可操作性?？h鄉(xiāng)村旅游發(fā)展規(guī)劃應(yīng)找準(zhǔn)立足點(diǎn)，更加注重宏觀的協(xié)調(diào)性和戰(zhàn)略性、區(qū)域的協(xié)調(diào)性和整合性，不應(yīng)該做得太詳細(xì)，操作性應(yīng)該表現(xiàn)在線路協(xié)調(diào)、促銷、聯(lián)合等方面。

（三）打造良好的發(fā)展環(huán)境

（1）以政府投資為引導(dǎo)，拓寬融資渠道?？h政府要在每年的旅游發(fā)展專項(xiàng)資金中安排一定比例支持鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展，同時(shí)，要建立和健全資金使用情況的后評(píng)價(jià)制度，加強(qiáng)資金使用的規(guī)范性，提高資金效率。政府應(yīng)通過(guò)采取放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入條件，不斷完善各類投資主體的政策環(huán)境，進(jìn)一步降低民營(yíng)資本投資門(mén)檻等各項(xiàng)措施，吸引有實(shí)力的大企業(yè)對(duì)鄉(xiāng)村旅游資源進(jìn)行規(guī)模開(kāi)發(fā)和經(jīng)營(yíng)，建立起“政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、企業(yè)開(kāi)發(fā)、多方參與”的開(kāi)發(fā)建設(shè)機(jī)制，以財(cái)政投入為引導(dǎo)、業(yè)主開(kāi)發(fā)為主體、社會(huì)資金為補(bǔ)充、項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)捆綁使用的模式，多渠道投入，整合各類涉農(nóng)項(xiàng)目和資金投入鄉(xiāng)村旅游建設(shè)。（2）加快基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)。包括加強(qiáng)和完善鄉(xiāng)村旅游道路交通建設(shè)、供電設(shè)施建設(shè)、服務(wù)與衛(wèi)生設(shè)施建設(shè)、給排水規(guī)劃建設(shè)等。

（四）加強(qiáng)行業(yè)監(jiān)管

（1）以標(biāo)準(zhǔn)化指導(dǎo)鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展。要建立相關(guān)的行業(yè)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，標(biāo)準(zhǔn)制定后及時(shí)出臺(tái)相應(yīng)的申報(bào)評(píng)定辦法，對(duì)合格的單位和組織予以冠標(biāo)。其次，組織標(biāo)準(zhǔn)培訓(xùn)班，請(qǐng)相關(guān)專家做報(bào)告、授課，讓業(yè)務(wù)主管部門(mén)的同志以及鄉(xiāng)村旅游點(diǎn)人員熟悉和掌握標(biāo)準(zhǔn)。還可以召開(kāi)各種不拘形式的座談會(huì)，聽(tīng)取鄉(xiāng)村旅游基層從業(yè)人員的意見(jiàn)和建議。還可以參照有些地區(qū)（如浙江省）成立旅標(biāo)委組專門(mén)負(fù)責(zé)標(biāo)準(zhǔn)化工作的做法，探索建立以“政府宏觀指導(dǎo)，旅標(biāo)委市場(chǎng)運(yùn)作、企業(yè)共同參與”的三位一體的旅游標(biāo)準(zhǔn)化運(yùn)行機(jī)制。（2）規(guī)范旅游市場(chǎng)。公安、工商、旅游、物價(jià)等相關(guān)部門(mén)要加大市場(chǎng)監(jiān)管力度，定期、不定期對(duì)鄉(xiāng)村旅游區(qū)（點(diǎn)）的餐飲、運(yùn)輸、商貿(mào)、住宿、衛(wèi)生等行業(yè)進(jìn)行檢查。

（五）加強(qiáng)教育培訓(xùn)力度

（1）積極轉(zhuǎn)變旅游教育發(fā)展模式，促進(jìn)旅游教育與旅游產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，大力支持發(fā)展旅游職業(yè)教育，培養(yǎng)旅游專業(yè)人才。（2）加強(qiáng)對(duì)旅游行政管理人員、旅游企業(yè)管理人員、旅游從業(yè)技術(shù)人員三類人員的教育培訓(xùn)，提升其職業(yè)道德和服務(wù)水平。（3）廣泛開(kāi)展主題培訓(xùn)活動(dòng)，深入開(kāi)展企業(yè)培訓(xùn)。促進(jìn)旅游教育培訓(xùn)、人才培養(yǎng)與旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的有機(jī)結(jié)合，促進(jìn)旅游人力資源開(kāi)發(fā)的可持續(xù)發(fā)展。（4）樹(shù)立人才資源是第一資源的思想，在工資收入、社會(huì)保障等方面予以經(jīng)費(fèi)保障，以此培養(yǎng)人才對(duì)企業(yè)的忠誠(chéng)度。（5）整合現(xiàn)有旅游教育培訓(xùn)資源，進(jìn)一步發(fā)揮各類旅游教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的作用，統(tǒng)一規(guī)劃，合理分工，集中力量建設(shè)一批重點(diǎn)基地，建立優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的旅游人才培養(yǎng)平臺(tái)。（6）加快市和縣旅游培訓(xùn)中心建設(shè)，可以依托重慶三峽庫(kù)區(qū)創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)中心等培訓(xùn)機(jī)構(gòu)予以培訓(xùn)規(guī)范；同時(shí)，積極推行旅游企業(yè)的服務(wù)技能在崗培訓(xùn)：開(kāi)展旅游服務(wù)技能比賽、以會(huì)代訓(xùn)等多種形式的崗位培訓(xùn)，提高一線旅游人才的服務(wù)技能和服務(wù)水平。（7）建立重慶市開(kāi)縣旅游人才庫(kù)，搭建信息交流平臺(tái)。加強(qiáng)與相關(guān)部門(mén)、相關(guān)行業(yè)的合作，建立有效的旅游人才資源統(tǒng)計(jì)體系。（8）建立完善配套的旅游人才評(píng)價(jià)體系；并與人才庫(kù)鏈接，完善人才信息化建設(shè)，為旅游人才的自由擇業(yè)和旅游企業(yè)擇才提供平臺(tái)。

（六）堅(jiān)持科學(xué)開(kāi)發(fā)

（1）挖掘亮點(diǎn)，堅(jiān)持“特色”開(kāi)發(fā)之路。鄉(xiāng)村旅游的開(kāi)發(fā)與建設(shè)，應(yīng)堅(jiān)持特色原則，將“特色”作為鄉(xiāng)村旅游資源的“賣點(diǎn)”，避免隨波逐流，千景一面。目前，重慶市開(kāi)縣一些著名的鄉(xiāng)村旅游景點(diǎn)，例如十里竹溪、水韻厚壩、毛成桃花、長(zhǎng)沙橘海、幸福滿月、養(yǎng)生白泉等，正是由于突出了“特色”，吸引了大批游客，取得了良好的經(jīng)濟(jì)效益。（2）保護(hù)生態(tài)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村旅游協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。開(kāi)發(fā)鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)品時(shí)必須注意自然環(huán)境、民俗風(fēng)貌和人類遺產(chǎn)的保護(hù)，堅(jiān)持資源保護(hù)與開(kāi)發(fā)利用相結(jié)合，使旅游資源持續(xù)利用。鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)建設(shè)必須正確處理好資源開(kāi)發(fā)與保護(hù)的關(guān)系，按照可持續(xù)發(fā)展的原則，堅(jiān)持先規(guī)劃、后建設(shè)，有重點(diǎn)、分層次地進(jìn)行。要加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)村旅游規(guī)劃的旅游項(xiàng)目的具體實(shí)施監(jiān)督管理，防止盲目開(kāi)發(fā)和低水平重復(fù)建設(shè)。鄉(xiāng)村旅游規(guī)劃區(qū)內(nèi)，凡不符合規(guī)劃要求的建筑物和其他設(shè)施項(xiàng)目，要限期改造和拆除。結(jié)合退耕還林、還草、還果等項(xiàng)目，加強(qiáng)鄉(xiāng)村生態(tài)建設(shè)。

（作者單位：中共重慶市開(kāi)縣縣委黨校）