任丙強(qiáng)，晏 藺

（北京航空航天大學(xué) 公共管理學(xué)院，北京 100191）

一、前言

在鄰避事件中，一個(gè)焦點(diǎn)問(wèn)題是鄰避設(shè)施周邊的居民的特殊利益與公共利益之間的矛盾。鄰避設(shè)施對(duì)居住環(huán)境、身體健康和經(jīng)濟(jì)等方面如果存在潛在的威脅和損失，周邊居民就會(huì)試圖阻撓項(xiàng)目建設(shè)，并改變政府決策。這種行動(dòng)實(shí)際上是一個(gè)自覺(jué)或不自覺(jué)的理性策略選擇活動(dòng)，同樣政府也會(huì)根據(jù)不同情況采取相應(yīng)的態(tài)度和策略。因此，鄰避沖突過(guò)程在很大程度上是行動(dòng)者在一定條件約束下的策略選擇過(guò)程。行動(dòng)者策略是沖突解決的重要影響因素，是理解鄰避沖突解決及其存在問(wèn)題的關(guān)鍵。因此，本文主要研究行動(dòng)者的策略與互動(dòng)過(guò)程，試圖構(gòu)建一個(gè)公眾與政府之間的行動(dòng)策略模型。

鄰避沖突既存在于城市，也存在于鄉(xiāng)村。當(dāng)前，學(xué)者們普遍關(guān)注到民眾的維權(quán)行為及其策略，尤其是對(duì)農(nóng)民的維權(quán)抗?fàn)幮袨檫M(jìn)行了較為深入的研究，提出了各種解釋框架。歐博文和李連江較早提出了農(nóng)民“依法抗?fàn)帯钡男袆?dòng)策略，認(rèn)為農(nóng)民實(shí)際上是利用中央政策來(lái)對(duì)抗地方政府對(duì)自身權(quán)益的侵害[1]。在這種解釋框架基礎(chǔ)上，應(yīng)星認(rèn)為農(nóng)民精英作為草根行動(dòng)者在利益表達(dá)方面具有權(quán)宜性，并能夠進(jìn)行理性控制并適時(shí)結(jié)束[2]，進(jìn)而將農(nóng)民行動(dòng)策略概括為“以理抗?fàn)帯被蛘摺耙詺饪範(fàn)帯钡萚3]。以上研究均是假定農(nóng)民作為“弱者”只能依據(jù)法律、政策或現(xiàn)實(shí)條件而采取策略行動(dòng)，而忽略了本身可以作為武器的“弱者身份”在底層抗?fàn)幹械闹匾饔肹4]。如針對(duì)農(nóng)村的環(huán)境沖突，農(nóng)民也可能以粗暴的方式抗議事關(guān)自身健康和生存的環(huán)境污染問(wèn)題。李晨璐和趙旭東認(rèn)為抗?fàn)幨且粋€(gè)過(guò)程，在復(fù)雜的抗?fàn)幹按嬖谥鴶r路、打砸、跪拜等各種形式的原始抵抗[5]。從歷史角度考察，農(nóng)民環(huán)境抗?fàn)幍牟呗噪S著社會(huì)政治結(jié)構(gòu)的變遷而在不斷變化，從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的柔性抗?fàn)庌D(zhuǎn)變到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)期的依法抗?fàn)幒鸵詣?shì)抗?fàn)嶽6]。因此，從歷史宏觀角度來(lái)看，農(nóng)民的行動(dòng)策略不斷進(jìn)行著變化。當(dāng)前時(shí)期，其行動(dòng)策略也是多元化的組合，既存在著依法抗?fàn)?，也存在著原始抵抗；既可能利用“弱者身份”進(jìn)行表演，也可能走向暴力沖突；既可能是適可而止的理性利益表達(dá)，也可能因無(wú)法控制而演變?yōu)槿后w泄憤事件。

總的來(lái)看，目前關(guān)于農(nóng)民維權(quán)、農(nóng)村鄰避沖突策略的文獻(xiàn)存在一定問(wèn)題：一是這些研究大多將國(guó)家作為農(nóng)民維權(quán)的背景，而缺乏對(duì)政府策略性行動(dòng)的充分關(guān)注。實(shí)際上，農(nóng)民維權(quán)是國(guó)家和民眾相互策略性行動(dòng)所達(dá)成的動(dòng)態(tài)平衡結(jié)果[7]。二是當(dāng)前研究大多試圖將農(nóng)民的策略概括為一種模式，然而農(nóng)民的行動(dòng)策略往往是多元的，并且經(jīng)常采用多種策略組合。另外，目前尚缺乏對(duì)城市環(huán)境沖突各主體策略的深入研究，也缺乏理論化的概括。雖然從理論上分析農(nóng)村的鄰避沖突可以為城市鄰避沖突研究提供借鑒，但是由于城市沖突中的行動(dòng)者，無(wú)論政府還是公眾，在思維邏輯、行動(dòng)資源、組織方式等方面均與農(nóng)村存在著較大差異，因此行動(dòng)者的策略也必然存在著差別。

二、城市鄰避居民的行動(dòng)策略模型

城市鄰避沖突涉及的直接利益主體主要包括政府、鄰避設(shè)施附近的居民及鄰避設(shè)施的建設(shè)方。然而在各事件沖突過(guò)程中，作為承建方的企業(yè)較少直接與民眾沖突，直接接觸的雙方為政府和城市鄰避居民。因此，本文將基層地方政府和城市鄰避設(shè)施附近的居民作為主要行動(dòng)者。

從北京六里屯居民反對(duì)垃圾焚燒廠事件和廈門PX事件開始，垃圾焚燒廠、PX化工廠、鐵路、發(fā)電廠等常常被項(xiàng)目周邊居民所抵制并引發(fā)頻繁的鄰避沖突。例如，因垃圾焚燒廠建設(shè)引發(fā)的事件在北京高安屯、南京江北、江蘇吳江、廣東番禺等地相繼發(fā)生；而反對(duì)PX工廠的沖突則在廈門、大連、寧波、鎮(zhèn)海、天津、昆明、茂名等地發(fā)生。綜觀這些鄰避事件，其過(guò)程與行動(dòng)者策略具有高度的相似性?；谶@些案例，本文總結(jié)了鄰避沖突中公眾與政府的行動(dòng)策略及其模型。

在當(dāng)前條件下，受到鄰避項(xiàng)目影響的居民采取各種行動(dòng)方式，例如簽名、申訴、司法訴訟、行政復(fù)議、聽證會(huì)、新聞報(bào)道、網(wǎng)絡(luò)動(dòng)員、集會(huì)等。公眾從理、法、情三種立場(chǎng)采取各種行動(dòng)，概括起來(lái)主要包括四種策略，即受害者策略、依法策略、媒體動(dòng)員策略以及規(guī)?；呗?，而且這些策略相互之間有重疊和交叉（如圖1）。

圖1 公眾行動(dòng)策略關(guān)系示意圖

（一）受害者策略

公眾認(rèn)為自己從道理上來(lái)看是“占理”的，是項(xiàng)目的受害者，政府不能以公眾利益之名而犧牲項(xiàng)目周邊居民的利益。鄰避設(shè)施帶來(lái)的有毒氣體、地下水污染或者輻射等對(duì)生命和健康的威脅突破了公民的容忍底線。居民認(rèn)為自己是政府決策的“受害者”，“為什么要建在我家后院”是居民的共同疑問(wèn)和心理不公平感受的直接反映。受害者策略的關(guān)鍵是建構(gòu)起居民共同認(rèn)同的“害”，即鄰避設(shè)施的風(fēng)險(xiǎn)及其對(duì)公眾利益的嚴(yán)重?fù)p害。城市社區(qū)居民具有多元化的教育、職業(yè)、專業(yè)知識(shí)等特征，相互間的討論逐漸建構(gòu)形成自身對(duì)鄰避設(shè)施風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知。在一些垃圾焚燒沖突案例中，社區(qū)居民通過(guò)網(wǎng)絡(luò)等查找資料，尋求外部環(huán)境專家和團(tuán)體幫助，了解垃圾焚燒的后果，逐漸認(rèn)識(shí)到垃圾焚燒可能產(chǎn)生致癌氣體。這種認(rèn)知與政府及其專家團(tuán)體所使用的話語(yǔ)，如“技術(shù)安全”“先進(jìn)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)”“對(duì)健康沒(méi)有危害”等形成鮮明對(duì)立。居民進(jìn)一步尋找項(xiàng)目工程決策和施工中的各種問(wèn)題，從項(xiàng)目選址過(guò)程到環(huán)境影響評(píng)價(jià)，其中存在的各種問(wèn)題使居民對(duì)地方政府產(chǎn)生信任危機(jī)，強(qiáng)化了公眾的受害者感受。

因此，受害者的思維和策略具有兩個(gè)不同面向。一是群體內(nèi)部的認(rèn)同建構(gòu)。集體行動(dòng)建構(gòu)在集體認(rèn)同的基礎(chǔ)之上，“集體認(rèn)同的建構(gòu)可以說(shuō)是集體行動(dòng)中不可或缺的一部分”[8]。受害者身份使得人們將個(gè)體命運(yùn)與集體命運(yùn)聯(lián)系在一起，從而克服集體行動(dòng)中的“搭便車”現(xiàn)象，“我們家”“我們小區(qū)”“我們子孫”等詞語(yǔ)的出現(xiàn)增強(qiáng)了人們的情感共鳴。同時(shí)，受害者策略會(huì)通過(guò)媒體將受害者處境置于媒體關(guān)注范圍，喚起社會(huì)的關(guān)注和討論。二是向政府提出訴求。居民一般會(huì)向地方政府展示日常經(jīng)驗(yàn)和自身論證的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)和危害。但城市居民的行為與農(nóng)民存在差異，他們不僅僅是一般性地“訴苦”，而且更加強(qiáng)調(diào)自身的權(quán)利。

（二）依法策略

城市居民行動(dòng)理性，表現(xiàn)出平和與依法的特征。在事件醞釀階段，居民已經(jīng)有意識(shí)地采取合法途徑解決問(wèn)題，避免因違法而陷入被動(dòng)境地。依法策略表現(xiàn)在通過(guò)政府認(rèn)可的制度內(nèi)途徑反映問(wèn)題，主要途徑包括上訪、行政復(fù)議、司法訴訟等各種方式。上訪是最常用的一種合法途徑。在行動(dòng)過(guò)程中，居民清楚了解到單純到信訪機(jī)構(gòu)上訪并不能解決問(wèn)題，而是將自身意見和論證提供給政府各個(gè)相關(guān)部門，主要包括環(huán)保部門、城市規(guī)劃部門、市政市容管理部門等。行政復(fù)議和司法訴訟也是重要的合法途徑，但很多項(xiàng)目是政府的重點(diǎn)規(guī)劃工程，能給地方政府帶來(lái)經(jīng)濟(jì)利益或者解決急迫的問(wèn)題，在行政主導(dǎo)機(jī)制下，公眾訴求難以達(dá)到預(yù)期結(jié)果。

合法途徑的暢通和有效是協(xié)調(diào)利益與緩和沖突的重要保證。公眾利益表達(dá)的合法途徑似乎方式很多，尤其是城市公眾是充滿了多樣化的開放群體。職業(yè)多元性使得行動(dòng)者能夠利用各種資源接近政府，更能充分利用現(xiàn)有的各種合法途徑（任丙強(qiáng)，2014）。然而，他們多管齊下的合法策略依然面臨著無(wú)效率、無(wú)效果的窘境。為了維護(hù)自身利益，居民也可能采取一些合法但并不是制度化的途徑，如簽名或?qū)ふ铱v向體制內(nèi)的高層領(lǐng)導(dǎo)等。一些案例說(shuō)明通過(guò)人大或政協(xié)提案，是對(duì)地方政府施加壓力、維護(hù)居民利益的重要手段。

（三）媒體動(dòng)員策略

鄰避居民“據(jù)理力爭(zhēng)”“合法策略”等并不能完全實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，為了獲得社會(huì)更廣泛的同情和支持，他們同時(shí)尋求傳統(tǒng)媒體和互聯(lián)網(wǎng)媒體的幫助。傳統(tǒng)媒體主要指廣播、報(bào)紙、電視等。城市居民擁有相對(duì)豐富的社會(huì)資源，在某些情況下能聯(lián)系到傳統(tǒng)媒體。傳統(tǒng)媒體報(bào)道會(huì)對(duì)地方政府形成沉重的社會(huì)輿論壓力，從而真正引起核心決策部門以及上級(jí)政府部門的關(guān)注，增加問(wèn)題解決的可能性。這種獨(dú)特作用使得居民動(dòng)員各種社會(huì)資源尋求傳統(tǒng)媒體關(guān)注和報(bào)道。在很多案例中，傳統(tǒng)媒體的確能使鄰避沖突獲得公眾關(guān)注，并在沖突解決中發(fā)揮積極的推動(dòng)作用。然而在絕大多數(shù)情況下，主流媒體往往從政府視角進(jìn)行統(tǒng)一口徑的報(bào)道，甚至配合地方政府封鎖消息，以達(dá)到控制社會(huì)輿論的目的[9]。

網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展為居民提供了廣闊的媒體動(dòng)員渠道，即互聯(lián)網(wǎng)媒體。在互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，每個(gè)具有上網(wǎng)能力和機(jī)會(huì)的個(gè)人都可能成為獨(dú)立媒體，以博客、微博、微信為代表的“Web2.0”時(shí)代，居民以各種方式發(fā)布鄰避沖突信息，吸引廣泛的社會(huì)關(guān)注和同情，使其成為網(wǎng)絡(luò)熱點(diǎn)。這樣做不但能在內(nèi)部形成網(wǎng)絡(luò)組織和動(dòng)員，為大規(guī)模的集體行動(dòng)做好輿論和組織準(zhǔn)備；而且能給地方政府施加強(qiáng)大的壓力，迫使其采取一定的措施平息公眾輿論。在鄰避沖突案例中，互聯(lián)網(wǎng)發(fā)揮了組織動(dòng)員、資源整合以及建構(gòu)網(wǎng)絡(luò)議程的作用（任丙強(qiáng)，2013）。

（四）規(guī)?；呗?/h3>

規(guī)模化策略是指通過(guò)聚集一定規(guī)模數(shù)量的公眾，并通過(guò)“抗?fàn)幈硌荨倍蛘戏ū磉_(dá)訴求，這是集“理”“法”“情”三種策略于一身的集體行動(dòng)策略，是鄰避沖突維權(quán)的頂峰。事實(shí)上，絕大多數(shù)的公眾維權(quán)并不能組織規(guī)?；募w行動(dòng)，只有極少數(shù)的公眾參與能走向規(guī)?；袆?dòng)的道路。規(guī)模化策略的邏輯在于：第一，公眾只有通過(guò)人數(shù)眾多的行動(dòng)，才能引起政府的關(guān)注，這是利益訴求能否實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵。第二，人數(shù)眾多的集體行動(dòng)能法不責(zé)眾，分散活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)?，F(xiàn)實(shí)中，街頭式的規(guī)模化行動(dòng)卻一直被視為社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源，受到嚴(yán)格限制。

規(guī)?；呗缘谋憩F(xiàn)形式多種多樣，并且根據(jù)不同環(huán)境而變化。當(dāng)某種行動(dòng)策略取得效果后，人們?nèi)菀资艿郊?lì)，將其復(fù)制到本地的鄰避抗?fàn)幹?。綜觀業(yè)已發(fā)生的鄰避事件，規(guī)?；男袆?dòng)傾向于采用集體“散步”“購(gòu)物”“曬太陽(yáng)”“車隊(duì)表演”等方式，規(guī)避合法性風(fēng)險(xiǎn)，并制造轟動(dòng)效應(yīng)。規(guī)?；呗约炔荒苓^(guò)度刺激政府，也不能違背公眾期待，否則會(huì)造成民意譴責(zé)，適得其反。這決定了大多數(shù)的規(guī)?；袆?dòng)是平和而理性的，但也可能因大量民眾的加入而失去控制。行動(dòng)規(guī)模的大小也因鄰避沖突的性質(zhì)而有所變化。例如在一些關(guān)于垃圾焚燒處理廠的案例中，群體行動(dòng)的規(guī)模并不大，僅僅是周邊社區(qū)的參與者，人數(shù)可能從數(shù)十人到幾百人；而在一些涉及范圍較大的PX工廠案例中，參加人數(shù)可能多達(dá)上萬(wàn)人。

三、地方政府的行動(dòng)策略模型

地方政府的行動(dòng)策略在一定程度上是公眾行動(dòng)的一種被動(dòng)性回應(yīng)。從政府態(tài)度與手段兩個(gè)維度，可以將政府的行動(dòng)策略劃分為四個(gè)類型，即冷漠、溝通、強(qiáng)制與妥協(xié)（參見圖2）。

圖2 政府應(yīng)對(duì)鄰避沖突的行動(dòng)策略分類

（一）冷漠策略

冷漠和拖延往往是地方政府對(duì)待一些公眾意見的第一反應(yīng)，這也是官僚體制固有的弊端。在鄰避沖突過(guò)程中，除了上述一般性的體制因素外，還存在其他原因?qū)е碌胤秸膽B(tài)度冷漠。第一，作為公共產(chǎn)品，鄰避設(shè)施能滿足社會(huì)發(fā)展的需要，為社會(huì)整體發(fā)展帶來(lái)利益。從政府角度來(lái)看，這些鄰避項(xiàng)目具有天然的合理性?；诖耍J(rèn)為鄰避居民是為了個(gè)人私利而反對(duì)。更有甚者，有些學(xué)者也將反對(duì)者描繪成一群情緒化的、無(wú)知的個(gè)人，受到自私自利的鼓動(dòng)，從而妨礙了公共利益的實(shí)現(xiàn)[10]。第二，鄰避項(xiàng)目都是經(jīng)過(guò)政府的審批和立項(xiàng)，從形式上看是合法項(xiàng)目，尤其是很多重大項(xiàng)目是地方政府規(guī)劃工程或者重大招商引資項(xiàng)目，事關(guān)地方政府政績(jī)和利益。第三，地方政府管理機(jī)構(gòu)和權(quán)力的“碎片化”導(dǎo)致任何一個(gè)相關(guān)政府部門都不能單獨(dú)對(duì)項(xiàng)目行使決定權(quán)。

政府在自認(rèn)為鄰避工程“合理”“合法”，而自身也“無(wú)力”改變的情況下，冷漠和拖延成為最佳的策略選擇。在鄰避問(wèn)題發(fā)生初期，針對(duì)民眾的上訪、簽名等行動(dòng)，政府往往選擇沉默，一般寄希望于“冷處理”的策略，以“大事化小”“小事化了”的消極態(tài)度對(duì)待上訪人員。政府只是聽取相關(guān)人員的意見，并沒(méi)有解決問(wèn)題的意向和動(dòng)力。

（二）溝通策略

隨著鄰避事態(tài)的進(jìn)一步擴(kuò)大，政府逐漸認(rèn)識(shí)到問(wèn)題的嚴(yán)重性。居民開始在社區(qū)進(jìn)行一定的動(dòng)員，懸掛標(biāo)語(yǔ)、簽名、咨詢與宣傳等，甚至有時(shí)也會(huì)與項(xiàng)目建設(shè)方產(chǎn)生一定摩擦。政府面臨著維穩(wěn)壓力，因此在這個(gè)階段開始注重居民意見，處理問(wèn)題態(tài)度由消極轉(zhuǎn)到積極，用溫和態(tài)度進(jìn)行溝通和教育。地方政府開始認(rèn)真聽取公眾意見，傳達(dá)信息，并試圖建立起雙方的信任關(guān)系。地方政府會(huì)派遣一些相對(duì)重要領(lǐng)導(dǎo)到事件現(xiàn)場(chǎng)，召開座談會(huì)、協(xié)調(diào)會(huì)，邀請(qǐng)專家與民眾進(jìn)行溝通，聽取民眾意見，并呼吁民眾采取理性的表達(dá)方式。同時(shí)針對(duì)外界的疑惑和猜測(cè)，召開新聞發(fā)布會(huì)或者通過(guò)政府網(wǎng)站、政務(wù)微博、傳統(tǒng)媒體報(bào)道等形式予以解答和說(shuō)明。

政府向公眾傳遞鄰避設(shè)施相關(guān)信息的過(guò)程，也是教育和說(shuō)服民眾的過(guò)程。地方政府往往向民眾保證項(xiàng)目設(shè)施在技術(shù)上是有保障的，不會(huì)對(duì)民眾的身體健康造成損害。政府通過(guò)媒體普及相關(guān)知識(shí)，并將媒體話語(yǔ)引導(dǎo)到政府統(tǒng)一的話語(yǔ)體系中來(lái)，強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目的社會(huì)必要性與技術(shù)可行性，鄰避居民應(yīng)考慮到更廣大的公共利益。上述策略在一定程度上能使民眾認(rèn)識(shí)到政府解決問(wèn)題的誠(chéng)意和努力，釋放群體怨言和壓力。然而需要指出的是，由于缺乏制度化的溝通機(jī)制，難以確定居民的對(duì)話主體，溝通現(xiàn)場(chǎng)往往雜亂無(wú)序，而出面對(duì)話的官員也是臨時(shí)性的任務(wù)，并沒(méi)有處理問(wèn)題和做出實(shí)質(zhì)性決定的權(quán)力。這些因素導(dǎo)致溝通效果有限，并不一定能獲得公眾滿意，甚至有可能走向反面。

（三）強(qiáng)制策略

地方政府的強(qiáng)制策略存在不同形式，如警告、控制，甚至是大規(guī)模的壓制等。在大規(guī)模的集體行動(dòng)爆發(fā)之前，政府實(shí)際上已經(jīng)在使用一些警示手段，警察會(huì)警告部分組織者，尤其是在國(guó)家“單位制”系統(tǒng)就職的人員面臨更大的壓力，有可能退出行動(dòng)[11]。在大多數(shù)情況下，民眾無(wú)法組織起大規(guī)模的抗議，政府的強(qiáng)制策略可以說(shuō)是非常有效的。然而一旦極少數(shù)大規(guī)模行動(dòng)產(chǎn)生，為了社會(huì)穩(wěn)定，上級(jí)政府施加的壓力急劇提升，地方政府必須快速平息民眾集體行動(dòng)。地方政府往往會(huì)繼續(xù)采取強(qiáng)制措施，抓捕事件中的某些違法犯罪分子，達(dá)到威懾和警示目的，避免再次出現(xiàn)大規(guī)模的集體行為和違反治安的行為。

同時(shí)，地方政府或上級(jí)政府會(huì)做出承諾，一般是暫停鄰避設(shè)施項(xiàng)目，重新進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)以及吸收公眾意見等。這種承諾達(dá)到了民眾的預(yù)期目的，大規(guī)模集會(huì)將隨之消散。從多個(gè)鄰避沖突案例來(lái)看，政府做出承諾之后，一般都沒(méi)有再次出現(xiàn)大規(guī)模的集體行動(dòng)。但有些地方政府輕率地使用警力，有可能激化矛盾，導(dǎo)致抗議居民的行為無(wú)法控制，最終形成警民沖突。因此，公眾集體行動(dòng)結(jié)果是否平和理性是由政府的決定及其行為所塑造的。

（四）妥協(xié)策略

在大規(guī)模的集體行動(dòng)發(fā)生之后，鄰避設(shè)施建設(shè)受到社會(huì)各界的關(guān)注。如果地方政府的威脅與壓制策略失效的話，那么面對(duì)輿論和社會(huì)穩(wěn)定壓力，政府不得不采取妥協(xié)策略。地方政府采取妥協(xié)策略的原因有以下方面：一是城市政府的理念發(fā)生變化，現(xiàn)代城市政府具有更多的寬容和妥協(xié)精神。二是社會(huì)穩(wěn)定壓力所付出的成本超出政府項(xiàng)目收益。在當(dāng)前的考核體制下，社會(huì)穩(wěn)定是第一位的。有損社會(huì)穩(wěn)定的群體行動(dòng)可能影響到地方官員的政績(jī)考核。三是經(jīng)過(guò)群體行動(dòng)，政府也意識(shí)到自身決策存在瑕疵和不足，也能借此機(jī)會(huì)重新進(jìn)行政策論證。妥協(xié)主要表現(xiàn)在地方政府一般會(huì)宣布暫停爭(zhēng)議項(xiàng)目，有的情況下甚至宣布永久取消。另外，在之后的政策論證中較為注重吸納公眾和其他社會(huì)團(tuán)體參加聽證會(huì)、論證會(huì)等，聽取各方面意見。一些案例表明，地方政府會(huì)否定原來(lái)的政策方案，重新進(jìn)行選址。同樣值得關(guān)注的是，這種協(xié)商并沒(méi)有形成制度化成果，也沒(méi)有改變政府決策體制，而僅僅是應(yīng)對(duì)個(gè)別事件的策略。

四、政府與居民的策略互動(dòng)過(guò)程與沖突演化

有學(xué)者總結(jié)出群體性事件發(fā)生的規(guī)律：“起因很小——基層反應(yīng)遲鈍——事態(tài)升級(jí)爆發(fā)——基層無(wú)法控制——震驚高層——迅速處置——事件平息”[12]。鄰避沖突事件也遵循著相似的演化過(guò)程，體現(xiàn)出居民和政府之間在行動(dòng)策略上的互動(dòng)和博弈。居民采取的策略及其效果與政府行為密切相關(guān)；同樣，政府的行動(dòng)策略也是在當(dāng)前社會(huì)政治條件下對(duì)鄰避行動(dòng)的一種反應(yīng)。鄰避沖突的發(fā)展過(guò)程經(jīng)歷四個(gè)階段：事件初期、醞釀期、爆發(fā)期和平息期。行動(dòng)者在不同階段采取的主要行為策略也存在差別（如圖3所示）。同時(shí)，在各個(gè)階段，策略的選擇并非是單一的，而往往是多種策略組合進(jìn)行，只是在某一時(shí)期某種策略顯得更為突出。

圖3 鄰避沖突各階段政府與居民的行動(dòng)策略

在事件初期，民眾逐漸認(rèn)識(shí)到鄰避設(shè)施的風(fēng)險(xiǎn)與危害，構(gòu)建“受害者”認(rèn)同，開始采取制度內(nèi)的上訪向政府反映問(wèn)題，這一階段的行動(dòng)主要是由個(gè)人和少數(shù)精英進(jìn)行。面對(duì)公眾的上訪，政府部門認(rèn)為鄰避設(shè)施建設(shè)合理、合法，政府與公眾對(duì)鄰避設(shè)施的“理”“法”認(rèn)知分歧明顯，政府部門基本上采取冷漠和拖延策略。接待上訪部門并沒(méi)有項(xiàng)目的決定權(quán)力，結(jié)果只能是通過(guò)接訪、發(fā)布官方統(tǒng)一回復(fù)等形式化方式安撫民眾情緒。

在醞釀期，一些較小規(guī)模的集體行動(dòng)開始在社區(qū)中展開，如發(fā)放傳單、簽名、集體上訪請(qǐng)?jiān)傅?。上訪等行政手段失效導(dǎo)致公眾向媒體求助，展開媒體動(dòng)員，吸引社會(huì)關(guān)注?；鶎诱l(fā)現(xiàn)事件發(fā)展有朝大規(guī)模群體行動(dòng)發(fā)展的傾向，其態(tài)度開始由消極冷漠轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極應(yīng)對(duì)，主動(dòng)深入基層與民眾展開面對(duì)面的交流和溝通，并盡力嘗試通過(guò)政府話語(yǔ)對(duì)民眾進(jìn)行教育。

但地方政府并不真正試圖改變?cè)姓?，溝通與教育策略導(dǎo)致民眾更加不滿。城市居民開始采用了規(guī)模化的“鬧大”策略，既增強(qiáng)行動(dòng)的影響力和表演性，也避免陷入合法性困境，所以采用了集體“散步”“購(gòu)物”等策略，卻增加了社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)，使政府不能推諉和敷衍。因此，這種策略成為民眾實(shí)現(xiàn)利益訴求的優(yōu)先策略。政府面對(duì)群體行動(dòng)則采用壓制策略，通過(guò)警示和分化組織者、大量警察嚴(yán)防死守，甚至抓捕部分違法犯罪者而控制群體行動(dòng)。民眾與政府之間的矛盾達(dá)到了頂點(diǎn)。

面對(duì)強(qiáng)大的社會(huì)穩(wěn)定壓力與輿論壓力，政府采取妥協(xié)策略，做出承諾，盡快平息事件。在事件平息后，地方政府與公眾之間在鄰避項(xiàng)目的重新論證和選址上進(jìn)行一定協(xié)商，有些項(xiàng)目暫停，有些遷址。值得注意的是，經(jīng)過(guò)政府的層層策略應(yīng)對(duì)，事實(shí)上只有在極少數(shù)情況下，民眾能組織起大規(guī)模的集體行動(dòng)，并迫使政府妥協(xié)。但這也不意味著目前的政府策略是完全成功的，相反政府的行為方式實(shí)質(zhì)上是壓制了公眾利益訴求，將社會(huì)矛盾不斷積累，結(jié)果必然導(dǎo)致一些事件突破政府限制而爆發(fā)出來(lái)。

五、結(jié)論

城市鄰避沖突及其過(guò)程是相關(guān)利益者的行為策略選擇和博弈過(guò)程，居民和政府均采取有利于自身的策略。居民從“理”“法”“情”各個(gè)維度采取行為策略，對(duì)政府施加壓力。其策略選擇具有明顯特征：一是多元策略組合，多管齊下，尤其是常規(guī)行政手段和非常規(guī)的規(guī)模化策略相結(jié)合，規(guī)?；呗允敲癖娦袆?dòng)的關(guān)鍵。二是力圖在理性和壓力之間尋求平衡。大多數(shù)策略會(huì)盡力保持理性，希望通過(guò)采取溫和、理性的方式獲取社會(huì)力量的支持，同時(shí)必須保持一定的壓力，迫使政府回應(yīng)。政府在應(yīng)對(duì)民眾策略時(shí)處于一個(gè)較為被動(dòng)位置，是因?yàn)閷?duì)民眾行動(dòng)的延遲反應(yīng)。

通過(guò)民眾和政府雙方的行動(dòng)策略及其互動(dòng)能反饋出如下問(wèn)題：第一，政府和民眾行動(dòng)策略之間失衡。無(wú)論民眾還是政府，其大部分的策略都是無(wú)效的。民眾策略無(wú)效導(dǎo)致絕大多數(shù)問(wèn)題不能解決。政府策略無(wú)效的表現(xiàn)是以壓制問(wèn)題為導(dǎo)向，而不是以解決問(wèn)題為導(dǎo)向。如果地方政府能成功壓制居民利益訴求，那么就似乎暫時(shí)消除了問(wèn)題，卻以犧牲民眾的滿意度為代價(jià)。如果壓制不成功，則導(dǎo)致民眾不得不逐漸將行為升級(jí)。只有當(dāng)出現(xiàn)大規(guī)模的集體行動(dòng)之后，兩者才能再一次達(dá)成暫時(shí)的妥協(xié)與平衡。第二，民眾集體行動(dòng)有失控風(fēng)險(xiǎn)，尤其是面對(duì)整個(gè)城市的動(dòng)員，缺乏組織的民眾有可能出現(xiàn)混亂和暴力。第三，社會(huì)治理成本高昂。一個(gè)鄰避沖突并不能通過(guò)制度化的渠道解決，民眾往往要采用各種各樣的方法來(lái)提出訴求，甚至走向街頭。這種現(xiàn)象無(wú)論是對(duì)民眾還是對(duì)政府來(lái)說(shuō)都付出了高昂的成本。第四，政府策略主要是應(yīng)急式的權(quán)宜之計(jì)，表層化的策略沒(méi)有從根本上改革社會(huì)沖突發(fā)生的機(jī)制。因此，針對(duì)上述問(wèn)題，政府應(yīng)從根本上改革鄰避設(shè)施決策機(jī)制，引進(jìn)公眾參與，降低鄰避設(shè)施負(fù)外部性影響，方能降低社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和成本，實(shí)現(xiàn)城市社會(huì)的善治。

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