◎吳志偉

民眾參與程度高法律效力剛性強
——美國土地利用規(guī)劃的特點與啟示

◎吳志偉

體系分散，主體多元

美國作為聯(lián)邦制國家，聯(lián)邦政府并沒有正式的土地利用規(guī)劃權(quán)，土地利用規(guī)劃權(quán)是州政府的權(quán)力，縣市政府通過州政府的授權(quán)來獲得規(guī)劃和管理土地的職能。聯(lián)邦政府主要通過制定相關(guān)的法律法規(guī)、政策來約束、引導、影響地方的土地利用及規(guī)劃管理。

同時，美國也沒有專門的土地規(guī)劃管理機構(gòu)，他們的土地規(guī)劃管理基本上是通過交通規(guī)劃、森林保護規(guī)劃、水質(zhì)規(guī)劃、海岸帶規(guī)劃甚至國防軍事管理規(guī)劃等管理機構(gòu)來實現(xiàn)的，各方面機構(gòu)組成一個互為補充、協(xié)同作業(yè)的錯綜復雜的管理機構(gòu)，機構(gòu)的性質(zhì)也有官方、半官方（如協(xié)會）和非官方機構(gòu)。規(guī)劃的層級也包括了區(qū)域級、州級、亞區(qū)域級、縣級、市級等多個層次，分別由不同的主體來制訂和實施。因此美國的土地利用規(guī)劃在制訂和管理的過程當中，協(xié)調(diào)和溝通處于一個非常重要的位置。

自下而上，公眾參與

美國在制訂規(guī)劃時一般都是采取自下而上的辦法逐級匯總的。一般的路徑是基層社區(qū)—市—縣—州，逐級匯總。在這個過程當中，土地規(guī)劃部門主要是負責提供儀器、數(shù)據(jù)、檔案資料、技術(shù)指導、成果分析等方面的支持?；鶎由鐓^(qū)根據(jù)掌握的統(tǒng)計數(shù)據(jù)、分析成果以及事先向社區(qū)居民征詢的規(guī)劃意見等制定出初步的社區(qū)規(guī)劃方案，通過公告、召開聽證會等形式，讓社區(qū)公眾、專家、學者參與反復的討論協(xié)商，盡量平衡和統(tǒng)一各方面的意見，一般都要經(jīng)過半數(shù)以上的民眾討論同意才能通過，最后交由議會通過，具備法律效力。無論是社區(qū)基層規(guī)劃方案還是更大轄區(qū)的規(guī)劃方案，都是在廣泛深入地征詢各方面意見，特別是轄區(qū)居民意見的基礎(chǔ)上做出的。這種自下而上的逐級匯總制度和深層次的民眾參與制度是美國土地規(guī)劃與管理的核心。

土地管理最嚴格的俄勒岡州，在1973年該州議會上通過了第100號法案，決定成立州土地保護和發(fā)展委員會，對全州的土地實施規(guī)劃管理，要求各地方政府的土地規(guī)劃都必須滿足州的要求，否則將由州政府接管。各地方規(guī)劃首先由當?shù)叵刃兄朴?，再由州審查是否符合相關(guān)的要求。

多規(guī)合一，穩(wěn)定性強

美國雖然沒有獨立的土地利用規(guī)劃體系，但其土地利用規(guī)劃都是其各層次總體規(guī)劃的一部分，是公共規(guī)劃和社會控制的一個重要方面。美國土地利用規(guī)劃與空間規(guī)劃、城市規(guī)劃和鄉(xiāng)村規(guī)劃等是融為一體的，土地規(guī)劃的綜合性強、剛性強，土地管理的指向簡單。近年來，美國土地利用規(guī)劃主要表現(xiàn)為土地利用分區(qū)規(guī)劃，由州政府或其授權(quán)的縣市政府（一般是市政府），對其區(qū)域內(nèi)的土地進行分區(qū)，并規(guī)定土地的用途，主要包括商業(yè)用地、工業(yè)用地、居住用地、農(nóng)業(yè)用地等等，并對容積率、建筑密度、建筑高度、退縮距離等指標進行控制。

美國在制訂分區(qū)規(guī)劃時，基本上是不違反現(xiàn)狀的，對那些已建成地塊基本不調(diào)整；即便有所調(diào)整，也是在充分征詢所有者和整個社區(qū)居民意見的基礎(chǔ)上進行的，調(diào)整的方向也會盡量采取以提高土地價值為前提的向上調(diào)整的方式，如工業(yè)改商業(yè)等，在很大程度上降低了規(guī)劃實現(xiàn)的難度，緩解了與所有者權(quán)益的沖突。

綜合管理，法律為主

美國土地利用規(guī)劃的目標是協(xié)調(diào)各土地所有者的利益，促進土地資源的可持續(xù)利用和開發(fā)，以達到社會福利的最大化。美國實施規(guī)劃的手段也是多元的：

一是通過法律手段。美國的土地利用規(guī)劃具有法律效力，一旦出現(xiàn)違反規(guī)劃使用土地的情況，任何人和任何部門都可舉報或起訴違規(guī)者，法院會據(jù)此作出處罰裁定，通常是高額的罰款。有一些政府或準政府部門也有開罰單進行類似行政處罰的權(quán)力，但這只限于小額處罰的情況；對稍微嚴重的違法行為都要通過訴訟解決。

二是通過激勵機制。美國十分重視生態(tài)和農(nóng)地保護，為了鼓勵土地所有者按規(guī)劃要求使用土地，政府補貼保護耕地特別是基本農(nóng)田，由政府投入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)并提供技術(shù)支持，并對耕地減免土地稅、遺產(chǎn)稅。美國還建立了購買開發(fā)權(quán)和地役權(quán)制度、可交易開發(fā)權(quán)制度，土地所有者通過讓渡土地

開發(fā)權(quán)，保留耕地開發(fā)權(quán)，可以獲得經(jīng)濟補償，取得了非常好的效果。

三是多方共同維護規(guī)劃實施。美國聯(lián)邦政府本身擁有全國32%的土地，州及地方政府擁有10%的土地，各級政府對自己擁有的土地實行嚴格的規(guī)劃管理，如美國制定了《聯(lián)邦土地政策和管理法》，對聯(lián)邦政府所有的土地進行規(guī)范管理。另外，美國的各種非政府組織從保護生態(tài)和農(nóng)田等角度，也積極參與到規(guī)劃管理當中來，取得了良好的效果。

城市增長，管住邊界

美國有13個州實施城市增長管理計劃，3個州實施城市增長邊界管理，其中俄勒岡州是做得比較好的。俄勒岡州在關(guān)于土地規(guī)劃管理的第100號法案通過以后，為了更好地保護森林和農(nóng)田特別是基本農(nóng)田，實施了城市增長邊界管理，40多年來，波特蘭都會區(qū)人口增長超過60%，城市區(qū)域的土地僅增長了10%左右。

該區(qū)域城市增長邊界管理能夠成功的主要原因：一是居民有保護土地的共同理念；二是強有力的監(jiān)督，包括媒體、學校、非營利性機構(gòu)的監(jiān)督；三是城市增長邊界管理納入了城鄉(xiāng)規(guī)劃的框架；四是各級政府和相關(guān)單位都嚴格按照邊界實施相應的規(guī)劃；五是邊界不能被頻繁地修改，只能依照相應的政策和標準進行適當?shù)恼{(diào)整，而且不能依據(jù)個別項目就進行修改；六是工作的重心放在邊界內(nèi)土地的有效再開發(fā)上。

對我國的啟示

根據(jù)國情，我國的土地利用規(guī)劃的制訂由各級政府主導，采取自上而下的模式，管理手段以行政手段為主，這種形式相對而言更具有行政效能，也存在一些問題：一是土地利用總體規(guī)劃的權(quán)威性不夠，統(tǒng)籌引領(lǐng)的作用難以體現(xiàn)，其他規(guī)劃倒逼土地利用總體規(guī)劃的情況時有發(fā)生。二是公眾參與的程度不夠，由于事先缺少溝通和信息搜集，往往出現(xiàn)降低或侵占了土地使用者權(quán)益的情況，而土地使用者一般情況下并不知情，在實施的過程中易引發(fā)社會矛盾。三是由于保護手段單一，一些地方政府和集體經(jīng)濟組織保護耕地和生態(tài)用地的積極性不高。

目前，我國正在推進劃定永久基本農(nóng)田、城市發(fā)展邊界和生態(tài)保護紅線，進一步強化規(guī)劃對土地資源的保護和管控作用，借鑒美國土地利用規(guī)劃的制訂和管理體系，筆者對我國土地規(guī)劃工作提出以下建議：

●強化土地規(guī)劃的法制建設(shè)

制定土地利用總體規(guī)劃專門的法律，進一步提高土地利用總體規(guī)劃的法律效力，進一步明確土地利用總體規(guī)劃的龍頭地位，各項規(guī)劃的制訂和實施均應與土地利用總體規(guī)劃相協(xié)調(diào)和銜接，尤其是城市規(guī)劃、水利設(shè)施建設(shè)規(guī)劃及林地草原保護規(guī)劃等均應在土地利用總體規(guī)劃規(guī)定范圍內(nèi)實施。在強化土地利用總體規(guī)劃基礎(chǔ)性地位的基礎(chǔ)上，推進多規(guī)合一，更好地指導經(jīng)濟建設(shè)，促進社會發(fā)展。

●將規(guī)劃決策的重心下移

建議在我國土地利用規(guī)劃體系中，全國土地利用總體規(guī)劃和省級土地利用總體規(guī)劃應定位為戰(zhàn)略規(guī)劃，主要用于激發(fā)和形成市場的驅(qū)動力，市、縣土地利用總體規(guī)劃應著重具體落實和分區(qū)管制等內(nèi)容。

●拓展公眾參與的廣度和深度

進一步明確規(guī)劃制定的程序和規(guī)則，規(guī)范各級政府在規(guī)劃中的權(quán)限和責任，要求規(guī)劃編制、修改應反復聽取意見，重大問題應召開多次聽證會，通過充分交流、協(xié)商，取得廣泛的共識。除為國家利益和社會公益而修建的道路、能源基礎(chǔ)設(shè)施等法定事由可以修改土地利用總體規(guī)劃外，非法定事由修改土地利用總體規(guī)劃，須經(jīng)本級人大批準同意后，才能向上級主管部門申報,增加中間的監(jiān)督環(huán)節(jié)。特別是對于規(guī)劃改變用途的，應取得土地使用權(quán)人的理解和認可，或者建立相應的補償機制，給予公平補償。

●以經(jīng)濟手段保護耕地和生態(tài)用地

讓承當耕地和生態(tài)用地保護責任的地方政府，特別是集體經(jīng)濟組織及農(nóng)民在讓渡或者是放棄建設(shè)開發(fā)權(quán)、保留農(nóng)用地耕作權(quán)時，獲得相應的經(jīng)濟補償。在廣東等地已經(jīng)開展探索對耕地（基本農(nóng)田）進行保護補貼，建議適時進行總結(jié)，上升為法律制度，提高保護水平。

●提高違反土地利用規(guī)劃的違法成本

在美國，違反土地利用規(guī)劃是一項違法行為，機構(gòu)和個人都不愿意這樣做。而在我國，違反規(guī)劃建設(shè)的違法成本太低，而且基層政府和個人違法并存，查處違法行為的壓力很大。因此，建議從各方面提高違法的成本，特別是除了在經(jīng)濟上處罰的成本之外，還應當結(jié)合個人信用體系建設(shè)，將違法的信息納入信用體系當中，增強實際的管制效果和威懾力量。

●多方合力落實城市發(fā)展邊界

從美國實施城市增長邊界成功的經(jīng)驗看，落實城市增長邊界是一項綜合性的工作，除了考慮土地利用之外，還包括人口就業(yè)、交通規(guī)劃、生態(tài)保護、空氣質(zhì)量控制等多個方面。因此，應當將該項工作的職責落實到基層地方政府，作為地方政府一項戰(zhàn)略性的重大工作,而不僅僅是國土資源、農(nóng)業(yè)等少數(shù)幾個部門的工作。同時應當更多地將相應的權(quán)力下放到地方政府，國家的層面應當主要集中在制定規(guī)則和標準，并負責依據(jù)規(guī)則和標準來審查地方政府的相應規(guī)劃，以確保邊界管理的可操作性和有效性，也保證規(guī)劃的剛性和權(quán)威性。

（作者單位：廣東省國土資源廳 摘自《中國國土資源報》）