◎本刊記者 景志剛 張永強(qiáng)

進(jìn)一步落實(shí)最嚴(yán)格的節(jié)約集約用地制度
——訪河南省國(guó)土資源廳廳長(zhǎng)盛國(guó)民

◎本刊記者 景志剛 張永強(qiáng)

10月22日，河南省政府下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)節(jié)約集約用地的意見》（豫政〔2015〕66號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《意見》），要求貫徹落實(shí)最嚴(yán)格的節(jié)約集約用地制度，切實(shí)解決土地粗放利用和浪費(fèi)的問題，進(jìn)一步提高我省節(jié)約集約用地水平。為此，河南省國(guó)土資源廳黨組書記、廳長(zhǎng)盛國(guó)民接受本刊記者的采訪，就《意見》出臺(tái)的背景、起草過程、主要內(nèi)容等回答了記者提問。

記者：盛廳長(zhǎng)，您好！河南省政府已發(fā)布實(shí)施《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)節(jié)約集約用地的意見》，這個(gè)《意見》出臺(tái)的背景是什么呢？為什么要出臺(tái)這樣一個(gè)《意見》？

盛國(guó)民：省政府出臺(tái)這個(gè)《意見》，是經(jīng)過深思熟慮的。主要是出于這樣幾個(gè)方面的考慮。

第一，節(jié)約集約用地是黨中央、國(guó)務(wù)院的戰(zhàn)略決策。黨的十八大提出堅(jiān)持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的基本國(guó)策，十八屆三中全會(huì)提出要加快建立生態(tài)文明制度，健全國(guó)土空間開發(fā)、資源節(jié)約利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)的體制機(jī)制，推動(dòng)形成人與自然和諧發(fā)展的現(xiàn)代化建設(shè)新格局。習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)，節(jié)約資源是保護(hù)生態(tài)環(huán)境的根本之策，要大力節(jié)約集約利用資源，推動(dòng)資源利用方式根本轉(zhuǎn)變。李克強(qiáng)總理在國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上指出：“管好、用好了土地對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展至關(guān)重要”，“對(duì)閑置土地處置不力的，收回年度新增建設(shè)用地指標(biāo)”。

第二，節(jié)約集約用地是國(guó)土資源部的安排部署。國(guó)土資源部把節(jié)約集約利用資源作為當(dāng)前國(guó)土資源領(lǐng)域改革探索的主要方向和重要內(nèi)容，明確提出要以資源節(jié)約集約利用統(tǒng)領(lǐng)國(guó)土資源工作。2014年5月，國(guó)土資源部頒布了《節(jié)約集約利用土地規(guī)定》，這是我國(guó)首部土地節(jié)約集約利用的部門規(guī)章，從更大范圍、更寬領(lǐng)域和更深層次強(qiáng)力推進(jìn)節(jié)約集約用地。同年9月，國(guó)土資源部又出臺(tái)了《關(guān)于推進(jìn)土地節(jié)約集約利用的指導(dǎo)意見》，量化了節(jié)約集約用地標(biāo)準(zhǔn)，細(xì)化了獎(jiǎng)懲措施，強(qiáng)化了硬性約束。2015年7月，結(jié)合土地審計(jì)發(fā)現(xiàn)的突出問題，國(guó)土資源部召開專題會(huì)議，安排部署以“深化問題整改，著力建章立制”為主要內(nèi)容的專項(xiàng)整治行動(dòng)。

第三，節(jié)約集約用地是省委、省政府的明確要求。省委、省政府高度重視土地節(jié)約集約利用。郭庚茂書記反復(fù)強(qiáng)調(diào)要持續(xù)強(qiáng)化節(jié)約集約發(fā)展。謝伏瞻省長(zhǎng)在今年省政府工作報(bào)告中特別強(qiáng)調(diào)要著力解決好土地批而未征、征而未供、供而未用等閑置浪費(fèi)問題。

▲盛國(guó)民廳長(zhǎng)（右一）在濮陽調(diào)研節(jié)約集約用地工作

第四，節(jié)約集約用地是我省基本省情的現(xiàn)實(shí)需要。我省以占全國(guó)1.74%的土地，養(yǎng)育著占全國(guó)7.47%的人口，土地承載壓力大，人地矛盾尤為突出。一是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展剛性用地需求量大。我省正在加快實(shí)施三大國(guó)家戰(zhàn)略規(guī)劃，新型城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展，特別是鄭州航空港區(qū)、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、城鄉(xiāng)一體化示范區(qū)、商務(wù)中心區(qū)和特色商業(yè)區(qū)等重點(diǎn)區(qū)域，新鄭機(jī)場(chǎng)二期、鄭徐客專等重點(diǎn)項(xiàng)目，保障性住房、教育、文化、衛(wèi)生等民生項(xiàng)目建設(shè)，都需要有足夠數(shù)量的土地來支撐。二是批而未用土地?cái)?shù)量多。據(jù)2014年底全省節(jié)約集約用地專項(xiàng)督察數(shù)據(jù)，我省2009年至2013年批準(zhǔn)的建設(shè)用地中尚有77.21萬畝土地沒有得到充分利用。按照地均固定資產(chǎn)投資和生產(chǎn)總值測(cè)算，如果全部盤活使用，可拉動(dòng)投資401.95億元，增加生產(chǎn)總值514.43億元。三是單位生產(chǎn)總值耗地量高。國(guó)土資源部統(tǒng)計(jì)顯示，2013年我省單位生產(chǎn)總值消耗土地量為97.5公頃/億元，位于全國(guó)第16位，是江蘇、浙江的兩倍多，單位土地產(chǎn)出處于較低水平。人多地少、粗放利用的省情，決定了我省必須實(shí)行最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度，切實(shí)提高節(jié)地水平和產(chǎn)出效益。

記者：節(jié)約集約用地既是黨中央、國(guó)務(wù)院的明確要求，也是我省經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要。請(qǐng)您介紹一下這個(gè)《意見》的起草過程，好嗎？

盛國(guó)民：好的。按照省政府的要求，我廳于今年5月開始著手代擬起草《意見》。李亞副省長(zhǎng)高度重視文件起草工作，多次過問并提出明確要求。在起草過程中，我們注意做到“三個(gè)堅(jiān)持”：一是堅(jiān)持把握問題導(dǎo)向。在系統(tǒng)總結(jié)前兩年全省治理囤地圈地土地閑置浪費(fèi)問題專項(xiàng)工作的基礎(chǔ)上，我們深入基層進(jìn)行調(diào)研，找準(zhǔn)查清我省土地節(jié)約集約利用方面存在的問題，深刻剖析問題產(chǎn)生的原因，有針對(duì)性地提出對(duì)策。二是堅(jiān)持借鑒外省先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。我們廣泛收集了寧夏等10個(gè)?。▍^(qū)、市）出臺(tái)的相關(guān)政策規(guī)定，充分吸納他們的好經(jīng)驗(yàn)、好做法。三是堅(jiān)持多方征求意見。在廳機(jī)關(guān)內(nèi)部，我們先后進(jìn)行了10余次討論和修改；廳黨組多次聽取匯報(bào)，召開專題會(huì)議進(jìn)行研究修改。6月下旬和7月中旬，我廳兩次征求省發(fā)展改革、工業(yè)和信息化、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、財(cái)政等10多個(gè)相關(guān)省直部門的意見，經(jīng)過認(rèn)真梳理研究，充分采納了合理化建議和意見。最后，形成正式的代擬稿，提交省政府常務(wù)會(huì)審議通過。

記者：《意見》的主要內(nèi)容有哪些？

盛國(guó)民：這個(gè)《意見》共分為七大部分，共計(jì)20條。

第一部分是總體要求。

第二部分，是嚴(yán)格用地規(guī)模管控。要求發(fā)揮土地利用計(jì)劃的調(diào)控作用；實(shí)行建設(shè)項(xiàng)目用地標(biāo)準(zhǔn)控制制度；建設(shè)項(xiàng)目在可行性研究、土地供應(yīng)、供后監(jiān)管和竣工驗(yàn)收等環(huán)節(jié)，嚴(yán)格執(zhí)行建設(shè)用地控制標(biāo)準(zhǔn)。

第三部分，要求切實(shí)解決批而未征、征而未供、閑置土地問題。按照國(guó)土資源部規(guī)定，對(duì)已批準(zhǔn)的城市新增建設(shè)用地確實(shí)無法完成征收的，在批后兩年內(nèi)進(jìn)行區(qū)位調(diào)整；新增土地完成征收后，各地發(fā)展改革、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、環(huán)保、規(guī)劃等部門及時(shí)出具供地前置條件，加快征而未供土地供應(yīng)；進(jìn)一步深入開展閑置土地專項(xiàng)治理活動(dòng)，利用金融手段形成倒逼機(jī)制，加大政府原因閑置土地的處理力度。

第四部分，要求完善土地資源市場(chǎng)配置制度。充分發(fā)揮土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)職能，嚴(yán)格落實(shí)“凈地”供應(yīng)制度。建立全省統(tǒng)一的國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)網(wǎng)上交易制度，著力解決土地出讓中規(guī)避招標(biāo)拍賣掛牌和暗箱操作等違法違規(guī)現(xiàn)象；建立有效調(diào)節(jié)工業(yè)用地和居住用地的合理比價(jià)機(jī)制，提高工業(yè)用地價(jià)格；鼓勵(lì)利用閑置劃撥土地，用于養(yǎng)老、流通、服務(wù)、旅游和文化創(chuàng)意等行業(yè)發(fā)展。

第五部分，要求加強(qiáng)開發(fā)區(qū)、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)用地管理。一是繼續(xù)嚴(yán)格執(zhí)行2011年省政府出臺(tái)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地開發(fā)利用管理的若干意見》中有關(guān)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)平均投資強(qiáng)度的規(guī)定，即黃淮四市與其余市產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)的平均投資強(qiáng)度分別不得低于180萬元/畝和234萬元/畝。二是創(chuàng)新制定土地畝均稅收標(biāo)準(zhǔn)。經(jīng)測(cè)算，2010～2013年全省畝均稅收平均值為16.5萬元?？紤]到我省各地發(fā)展的不均衡性，商丘、信陽、周口、駐馬店黃淮四市與其余市建設(shè)用地畝均稅收標(biāo)準(zhǔn)，分別定為15萬元和18萬元。三是鼓勵(lì)工業(yè)用地內(nèi)涵挖潛，不改變用途、提高土地利用率、增加容積率或新建工業(yè)廠房建筑面積高于容積率控制指標(biāo)的部分，不再增收土地價(jià)款；鼓勵(lì)開發(fā)區(qū)、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)建設(shè)一定規(guī)模的多層標(biāo)準(zhǔn)廠房，容積率超過1.2的多層標(biāo)準(zhǔn)廠房，所需新增建設(shè)用地年度計(jì)劃指標(biāo)由各地從省下達(dá)的計(jì)劃指標(biāo)中優(yōu)先落實(shí)保障。

第六部分，要求切實(shí)提高土地利用效率。積極引導(dǎo)使用未利用地和廢棄地；推進(jìn)地下空間土地資源利用規(guī)劃的編制和實(shí)施。在保障人防、城市公共安全設(shè)施建設(shè)和消防要求的前提下，鼓勵(lì)綜合開發(fā)利用地下空間；各級(jí)財(cái)政部門把依據(jù)國(guó)土資源部門提供的土地信息而增加的稅收的4%～5%劃撥給國(guó)土資源部門，作為協(xié)稅護(hù)稅工作經(jīng)費(fèi)，用于探索建立“以地控稅、以稅節(jié)地”工作。

第七部分，要求建立健全節(jié)約集約用地長(zhǎng)效機(jī)制。各市縣人民政府對(duì)節(jié)約集約用地負(fù)總責(zé)，要與各部門簽訂目標(biāo)責(zé)任書，落實(shí)節(jié)約集約用地責(zé)任。將節(jié)約集約用地情況納入年度政府目標(biāo)考核序列，考核結(jié)果作為分配安排新增建設(shè)用地年度計(jì)劃的重要依據(jù)。定期對(duì)開發(fā)區(qū)、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)等重點(diǎn)發(fā)展區(qū)域的土地利用狀況、用地效益和土地管理績(jī)效等進(jìn)行評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)結(jié)果作為其升級(jí)降級(jí)、區(qū)位調(diào)整、擴(kuò)區(qū)的重要依據(jù)。

記者：《意見》有哪些內(nèi)容值得大家特別關(guān)注嗎？

盛國(guó)民：《意見》有幾個(gè)亮點(diǎn)，值得關(guān)注。

一是著力解決批而未用、閑置土地問題?！兑庖姟芬蠹涌炫凑魍恋氐恼魇?，對(duì)已批準(zhǔn)的城市新增建設(shè)用地確實(shí)無法完成征收的，可以在批后兩年內(nèi)進(jìn)行區(qū)位調(diào)整；加快征而未供土地的供應(yīng)，嚴(yán)格實(shí)行供地率與新增建設(shè)用地指標(biāo)掛鉤制度，對(duì)近五年平均供地率小于60%的市、縣，除國(guó)家重點(diǎn)項(xiàng)目和重大民生保障項(xiàng)目外，暫停其使用新增建設(shè)用地指標(biāo)；加快閑置土地的處置，金融機(jī)構(gòu)對(duì)國(guó)土資源部門認(rèn)定的閑置土地，禁止發(fā)放房地產(chǎn)開發(fā)貸款或以此類項(xiàng)目建設(shè)用地作為抵押物的各類貸款，利用金融手段形成倒逼機(jī)制，加大政府原因閑置土地的處理力度。

二是探索“以地控稅、以稅節(jié)地”試點(diǎn)。建設(shè)用地畝均稅收標(biāo)準(zhǔn)，能夠綜合反映建設(shè)用地產(chǎn)出情況，是開展“以地控稅、以稅節(jié)地”管理工作的基礎(chǔ)。經(jīng)測(cè)算，2010～2013年全省畝均稅收平均值為16.5萬元。針對(duì)我省各地處在不同發(fā)展階段的實(shí)際，將全省建設(shè)用地畝均稅收平均值上下各浮動(dòng)10%，取整后將15萬元作為商丘、信陽、周口、駐馬店黃淮四市建設(shè)用地畝均稅收標(biāo)準(zhǔn)，18萬元作為其余市畝均稅收標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而提高土地利用效率、優(yōu)化土地資源配置。下一步，我們將根據(jù)國(guó)家稅務(wù)總局、國(guó)土資源部聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于深化部門配合聯(lián)合開展以地控稅以稅節(jié)地試點(diǎn)工作的通知》精神，與稅務(wù)部門一道，探索開展“以地控稅、以稅節(jié)地”試點(diǎn)工作。

三是創(chuàng)新先行文物勘探，確保凈地出讓。考慮到我省地下埋藏文物比較豐富，現(xiàn)行文物勘探工作在項(xiàng)目建設(shè)開發(fā)流程中相對(duì)滯后，一般在土地供應(yīng)后才進(jìn)行文物勘探。供應(yīng)的宗地范圍內(nèi)地下一旦發(fā)現(xiàn)文物，極容易造成土地閑置。《意見》中首次具體明確了出讓土地的考古調(diào)查、勘探工作，應(yīng)在土地出讓前完成，所需經(jīng)費(fèi)納入土地出讓成本。劃撥土地的考古調(diào)查和勘探工作由用地單位委托相關(guān)部門開展，所需經(jīng)費(fèi)由用地單位承擔(dān)。

四是改革供地方式，實(shí)行先租賃后出讓。每年在全省產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)工業(yè)項(xiàng)目觀摩和土地節(jié)約集約利用評(píng)價(jià)過程中，我們發(fā)現(xiàn)工業(yè)項(xiàng)目用地低效利用閑置浪費(fèi)的問題比較嚴(yán)重。為防止此類問題反復(fù)出現(xiàn)，《意見》提出要探索改革工業(yè)用地供應(yīng)方式，采取先租賃后出讓方式，首先通過招標(biāo)拍賣掛牌公開競(jìng)價(jià)方式，確定租賃者，以租賃方式供應(yīng)，大大降低了企業(yè)拿地一次性投入成本，縮短占地年期。同時(shí)，實(shí)行項(xiàng)目竣工驗(yàn)收制度，防止土地使用者取得土地后圈占囤積產(chǎn)生新的閑置浪費(fèi)土地問題。

記者：看得出，《意見》內(nèi)容翔實(shí)，亮點(diǎn)很多，落實(shí)到位后必將對(duì)我省節(jié)約集約利用土地產(chǎn)生積極的影響。

盛國(guó)民：是的。《意見》明確了未來一個(gè)時(shí)期我省節(jié)約集約用地的主要目標(biāo)，是提升我省節(jié)約集約利用土地水平的重要政策依據(jù)，也是深入貫徹落實(shí)國(guó)家節(jié)約優(yōu)先戰(zhàn)略的具體表現(xiàn)。下一步的工作就是要加強(qiáng)宣傳，通過多種手段宣傳我省節(jié)約集約用地的先進(jìn)典型和經(jīng)驗(yàn)做法，逐步使節(jié)約集約用地意識(shí)深入人心，成為社會(huì)的廣泛共識(shí)和自覺行動(dòng)，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展提供有力保障。我們也將定期對(duì)各地節(jié)約集約用地制度落實(shí)情況進(jìn)行督導(dǎo)檢查，及時(shí)進(jìn)行通報(bào)，對(duì)節(jié)約集約用地的模范縣（市），每年安排一定比例的新增建設(shè)用地指標(biāo)進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)；對(duì)土地浪費(fèi)嚴(yán)重、違法占地比例高的縣（市）實(shí)行約談、問責(zé)，扣減相應(yīng)的年度用地計(jì)劃指標(biāo)，維護(hù)良好的土地管理秩序。

我們相信，只要切實(shí)貫徹執(zhí)行《意見》，將各項(xiàng)規(guī)定、要求落實(shí)到位，我省的節(jié)約集約用地工作必將進(jìn)入一個(gè)新的發(fā)展階段，節(jié)約集約利用資源水平也必將邁上一個(gè)新的高度。

林州產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)標(biāo)準(zhǔn)廠房 張永強(qiáng)/攝影