文/唐鈞

2015年8月23日，國務(wù)院正式頒布了《基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資管理辦法》（以下稱《辦法》），并且即日開始施行。按媒體上的說法，《辦法》的頒布施行，意味著養(yǎng)老基金入市已經(jīng)是鐵板釘釘。在最近以來中國股市過山車似的暴漲暴跌的背景下，仍毅然決然地作出這樣“壯士斷腕”的決策，勇氣著實(shí)可嘉。只是以上的“社會(huì)事實(shí)”告訴我們，現(xiàn)在的“頂層設(shè)計(jì)”，似乎越來越像計(jì)劃時(shí)期的指令性計(jì)劃了。

譬如，在征求意見的過程中，看到股市上的翻江倒海，有支持養(yǎng)老基金入市的專家學(xué)者膽怯了，于是提出：投資的比例最好不要超過20%，或者最好有個(gè)上限譬如以10%封頂。但《辦法》看來沒有接受這些看似妥協(xié)的意見，仍然與征求意見稿保持一致：“投資股票、股票基金、混合基金、股票型養(yǎng)老金產(chǎn)品的比例，合計(jì)不得高于養(yǎng)老基金資產(chǎn)凈值的30%?！卑匆陨险f法劃出的道進(jìn)行計(jì)算，據(jù)說入市的養(yǎng)老金大約在6000億左右。但實(shí)際上有關(guān)部門胃口也許更大，在國新辦介紹基本養(yǎng)老基金投資管理有關(guān)政策措施時(shí)，有官員稱，“測算顯示，能夠用于投資的資金量是2萬億元左右”。當(dāng)然，這里講的是投資而非入市。

從6月間“征求意見稿”面世迄今，在媒體上，總有一些專家學(xué)者熱衷于對養(yǎng)老基金入市做“學(xué)術(shù)點(diǎn)贊”的工作，譬如含糊其詞地介紹“國際經(jīng)驗(yàn)”。正因?yàn)槿绱?，竊以為現(xiàn)在仍有必要把事情的真相說清楚。

國際經(jīng)驗(yàn)并不支持基礎(chǔ)養(yǎng)老金入市

以國際經(jīng)驗(yàn)為名的“學(xué)術(shù)點(diǎn)贊”，實(shí)際上大都不靠譜，有時(shí)舉出的例子倒是實(shí)事求是，但得出的結(jié)論卻與舉例南轅北轍。在媒體上，一些專家學(xué)者的說法常常將基礎(chǔ)養(yǎng)老金和補(bǔ)充養(yǎng)老金有意無意地混淆起來，掖掖藏藏地其實(shí)讓受眾看到的并不是全部事實(shí)真相。當(dāng)然，也有可能是媒體的編輯或記者按自己的意思曲解了專家學(xué)者的原意。

自20世紀(jì)90年代以來，在一些國際組織，如國際勞工組織和世界銀行的積極推動(dòng)下，發(fā)達(dá)國家的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度都已逐漸向“三支柱”模式轉(zhuǎn)型。所謂“三支柱”，指的是基礎(chǔ)養(yǎng)老金、補(bǔ)充養(yǎng)老金和個(gè)人養(yǎng)老儲(chǔ)蓄。

譬如美國，第一支柱是公共養(yǎng)老金，亦即基礎(chǔ)養(yǎng)老金，在美國也稱聯(lián)邦養(yǎng)老金。關(guān)于這一點(diǎn)，倒是有專家實(shí)事求是地介紹說：“美國的公共養(yǎng)老金主要投資國債等低風(fēng)險(xiǎn)品種，2000年以來保持4%左右的回報(bào)率?！钡诙е瞧髽I(yè)養(yǎng)老金，亦即補(bǔ)充養(yǎng)老金，在美國也稱私人養(yǎng)老金，這就是有一些專家常常念叨的“401K”。對于這一部分，專家的說法也是實(shí)事求是的：“對于企業(yè)養(yǎng)老金的部分，美國政府則通過稅收優(yōu)惠政策鼓勵(lì)其進(jìn)行多元化投資?！钡谌е莻€(gè)人養(yǎng)老儲(chǔ)蓄，簡稱“IRA”，也常被歸為私人養(yǎng)老金，這一部分專家沒有提及。綜上所述，在媒體上經(jīng)常說起的投入資本市場或股市的養(yǎng)老金，實(shí)際上是第二支柱和第三支柱，即補(bǔ)充養(yǎng)老金和個(gè)人養(yǎng)老儲(chǔ)蓄，統(tǒng)稱私人養(yǎng)老金，而不是基礎(chǔ)養(yǎng)老金或公共養(yǎng)老金。

如前所述，上述“三支柱”的養(yǎng)老金結(jié)構(gòu)，現(xiàn)在已經(jīng)為世界各國普遍采用，其中的區(qū)別僅僅是稱呼不同。譬如英國，其養(yǎng)老金體系也是三支柱：第一支柱稱為國家基本養(yǎng)老金，第二支柱稱為職業(yè)養(yǎng)老金，第三支柱稱為個(gè)人養(yǎng)老計(jì)劃。除了第一支柱之外，英國養(yǎng)老金的第二和第三支柱也可以投資到股票、債券等資本市場。有些專家還提到日本、德國、芬蘭和加拿大，這四個(gè)國家都有基本養(yǎng)老金（日本的國民養(yǎng)老金、德國的法定養(yǎng)老金、芬蘭的普享養(yǎng)老金和加拿大的政府養(yǎng)老金）和補(bǔ)充養(yǎng)老金（日本的厚生養(yǎng)老金及共濟(jì)養(yǎng)老金、德國的企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)、芬蘭的繳費(fèi)養(yǎng)老金和加拿大的雇主養(yǎng)老金）的分別。以上提到的幾個(gè)國家的基礎(chǔ)養(yǎng)老金都是現(xiàn)收現(xiàn)付的，所以，投入資本市場的其實(shí)也是補(bǔ)充養(yǎng)老金。

如今欲拿來入市的恰是基礎(chǔ)養(yǎng)老金

進(jìn)入新世紀(jì)以來，中國的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度也在向兩支柱的方向努力，即在基礎(chǔ)養(yǎng)老金之外建立了企業(yè)年金。以上所說的公共養(yǎng)老金或國家養(yǎng)老金，在中文語境中，就是基礎(chǔ)養(yǎng)老金；以上所說的企業(yè)養(yǎng)老金或私人養(yǎng)老金，在中文語境中，就是企業(yè)年金或職業(yè)年金。

從國際范圍來看，并沒有任何國際經(jīng)驗(yàn)可以支持基礎(chǔ)養(yǎng)老金投入高風(fēng)險(xiǎn)股票市場的做法。圖/CFP

前文中所談到的國際經(jīng)驗(yàn)告訴了我們什么呢？其一，發(fā)達(dá)國家的基礎(chǔ)養(yǎng)老金大多像美國一樣“主要投資國債等低風(fēng)險(xiǎn)品種”，這在美國回報(bào)率可保持在4%左右。與中國的情況相比較，只能說明中國的國債回報(bào)率太低或通貨膨脹率太高。其二，發(fā)達(dá)國家的補(bǔ)充養(yǎng)老金也都像美國的企業(yè)養(yǎng)老金一樣可以入市，并且得到政府減免稅收和其他政策的鼓勵(lì)。實(shí)際上，中國的情況也是一樣。

中國的補(bǔ)充養(yǎng)老金，即企業(yè)年金或職業(yè)年金，實(shí)際上早已進(jìn)入資本市場。2011年出臺(tái)的《企業(yè)年金管理辦法》規(guī)定：“本辦法所稱企業(yè)年金基金，是指根據(jù)依法制定的企業(yè)年金計(jì)劃籌集的資金及其投資運(yùn)營收益形成的企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)基金?！庇纱丝梢?，中國的企業(yè)年金，包括還未成型的職業(yè)年金，就是市場運(yùn)作的，這一點(diǎn)與國際經(jīng)驗(yàn)應(yīng)該沒有什么差別。

現(xiàn)在我們面臨的問題是：有關(guān)部門想要投入資本市場的是基礎(chǔ)養(yǎng)老金，而且投資方向最為熱衷的是最近一段時(shí)間以來大起大落的中國股市?？梢哉f，并沒有任何國際經(jīng)驗(yàn)可以支持這種做法。當(dāng)然，中國的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的結(jié)構(gòu)有點(diǎn)復(fù)雜，就是在基礎(chǔ)養(yǎng)老金這一塊還劃分出“社會(huì)統(tǒng)籌”和“個(gè)人賬戶”兩個(gè)部分。有人說，現(xiàn)在準(zhǔn)備入市的是個(gè)人賬戶中積累的資金。但是，要說明的是，中國的養(yǎng)老基金這兩部分是“混賬運(yùn)營”的，個(gè)人賬戶實(shí)際上是“名義賬戶”，只是為參保人記了一筆賬而已，這些個(gè)人繳費(fèi)記錄主要用作領(lǐng)取養(yǎng)老金時(shí)算賬的依據(jù)。所以，很難分清截至2014年底滾存積累的35645億元到底是企業(yè)繳費(fèi)還是個(gè)人繳費(fèi)，其中甚至可能還會(huì)有財(cái)政補(bǔ)貼在內(nèi)。但不管怎么說，這筆錢的實(shí)質(zhì)就是基礎(chǔ)養(yǎng)老金，2015年企業(yè)退休人員平均每月2200元的養(yǎng)老金就來自于此。

再進(jìn)一步討論，當(dāng)今世界，金融風(fēng)暴和經(jīng)濟(jì)危機(jī)還在繼續(xù)，國內(nèi)國外投資風(fēng)險(xiǎn)都非常大。如果想靠投資獲利來支撐基本養(yǎng)老保險(xiǎn)而讓政府財(cái)政完全脫身，極有可能是一個(gè)“烏托邦”。于是，一般情況下只“扮演最后出臺(tái)角色”的世界各國政府，現(xiàn)在都只好走上前臺(tái)。從目前的情況看，絕大多數(shù)國家的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度都離不開政府財(cái)政的支持。譬如日本的國民年金，其中有一半來自政府財(cái)政。甚至可以這樣說，如果除卻政府財(cái)政的支持，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的結(jié)果可能極像一場“龐氏騙局”。

“國家隊(duì)”進(jìn)入股市會(huì)有何后果？

現(xiàn)在公眾輿論討論養(yǎng)老基金入市，反方立場都是著眼于基礎(chǔ)養(yǎng)老金這筆“保命”的錢不能虧了。對于這一點(diǎn)，相關(guān)部門倒是打包票：“貫穿《辦法》核心的主線就是基金安全，必須在保證基金安全的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)基金的保值增值?！薄梆B(yǎng)老基金進(jìn)入市場不是為了托市、救市，‘我們的職責(zé)就是保證基金的安全、保值增值’”?？芍^信心滿滿，反正不能讓入市的養(yǎng)老基金賠了。

然而，6000億養(yǎng)老基金大舉入市后，股市還能怎么玩？這才是個(gè)大問題。就股票的本意而言，應(yīng)該是企業(yè)籌措發(fā)展所需資金的一種手段，持有股票的股東的收益應(yīng)該來自企業(yè)本身的發(fā)展以及由此帶來的贏利。但是，現(xiàn)在股市上的情形似乎并非如此，在股市上賺了賠了與上市企業(yè)的發(fā)展與業(yè)績聯(lián)系得至少并不那么直接，更談不上緊密。從實(shí)際情況看，在股市上，總是一部分人（或曰小部分人）賺錢，與此同時(shí)必有另一部分人（或曰大部分人）賠錢。有媒體調(diào)查，從6月末到8月末，股市上50萬～100萬元的投資者數(shù)，從213.89萬人下降到156.54萬人，減少了57.35萬人。于是，近一段時(shí)間，諸如“股市：消滅了60萬中產(chǎn)階級(jí)的兇手”，“股市暴跌致居民財(cái)富縮水6.8萬億”之類的哀嚎充斥媒體。由此想到一個(gè)問題：養(yǎng)老基金要賺錢，是不是也會(huì)使一部分股民賠錢甚至賠大錢？再進(jìn)一步追問：如果股民被嚇得都不敢入市了，那么養(yǎng)老基金入市還能賺誰的錢？

編一個(gè)故事：股市上來了一個(gè)號(hào)稱“國家隊(duì)”的大塊頭，而且舉國上下、官旨民意誰都不希望這筆“保命錢”玩賠了。在這樣一個(gè)前提下，其他人，尤其是沒有背景的小股民，還可以怎么玩？如果不跟大塊頭，那顯然準(zhǔn)賠不賺。如果小股民要保命，想賺錢，最好的辦法就是想盡一切辦法（譬如打聽“內(nèi)部消息”）跟著大塊頭走。想一想，到頭來大家（包括大塊頭在內(nèi)）都是“一邊的”，那又賺誰的錢去？

現(xiàn)在的股市，除了故意興風(fēng)作浪的，基本問題可能就是個(gè)社會(huì)心理的問題。幾個(gè)億的股民們都給“套牢”弄怕了，剛一解套就想逃出來，所以股市剛漲一點(diǎn)就落，已經(jīng)進(jìn)入了一個(gè)惡性循環(huán)?，F(xiàn)在再進(jìn)來一個(gè)誰也惹不起的大塊頭，到底是禍?zhǔn)歉＃?/p>

不入市，養(yǎng)老基金的結(jié)余怎么辦？

當(dāng)然，如前所述，到2014年底滾存結(jié)余的35645億元依然是一個(gè)客觀事實(shí)，光看著這筆錢貶值也不是回事。所以，將養(yǎng)老基金拿來投資似乎并不應(yīng)該絕然反對。其實(shí)，《辦法》中講的是投資保值，但是，媒體上炒作的卻是入市?，F(xiàn)在準(zhǔn)備拿出來的養(yǎng)老基金，不管是6000個(gè)億也好，2個(gè)億也好，如果是基礎(chǔ)養(yǎng)老金，就不應(yīng)該冒險(xiǎn)入市。

日本將養(yǎng)老基金投入國內(nèi)基本建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)是可以參考的，但要選擇確定能夠贏利的項(xiàng)目，而且還要有確切的贏利模式。對于中國而言，這樣的設(shè)想可能很理想化，但是中國的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域恐怕都已經(jīng)被利益集團(tuán)瓜分完畢，哪個(gè)政府部門、哪個(gè)企業(yè)集團(tuán)肯向養(yǎng)老基金讓利呢？這可能才是我們面臨的真正的困難。

然而，即便有很多難處，還是想提出一個(gè)可能可行的方案，這個(gè)方案打的是住房公積金的主意。我們的住房公積金，說是學(xué)新加坡的模式，其實(shí)不然。新加坡并沒有一個(gè)專門的住房公積金。他們用于住房按揭貸款的，實(shí)際上是實(shí)為養(yǎng)老基金的中央公積金。中國的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革和住房制度改革，都始于20世紀(jì)90年代，兩者相差只有幾年之隔。在養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建立之初，是沒有資金積累的，相反倒是需要政府年年補(bǔ)貼。所以，在這樣的時(shí)代背景下，新加坡的經(jīng)驗(yàn)到中國就被一分為二，在養(yǎng)老保險(xiǎn)制度（中央公積金制度）之外，另外多出了一個(gè)世界上獨(dú)一無二的住房公積金制度。

最近10年來，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金逐漸有了積累，并且越來越多，2014年已經(jīng)超過了3.5萬億。可以想見，隨著2015年公務(wù)員和事業(yè)單位人員的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的并軌，這筆資金的規(guī)模更會(huì)迅速擴(kuò)張。與此同時(shí)，養(yǎng)老基金的保值增值問題也開始凸顯。于是就引出了前文中討論的問題，最終出臺(tái)了《辦法》。實(shí)際上，自養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革肇始，就有一部分專家學(xué)者把建立中國資本市場的希望寄托在養(yǎng)老基金上，這個(gè)思想一直延續(xù)到今天并導(dǎo)致了有關(guān)“入市”的路徑依賴。如前所述，這樣的設(shè)想可能不符合實(shí)際。

前段時(shí)間，媒體上鬧了一陣住房公積金的公開透明。從披露的數(shù)據(jù)可以看到，2014年全國繳存的住房公積金總額僅為12956.87億元，而提取額僅為7581.96億元。于是想到，滾存積累的3.5萬億養(yǎng)老基金和目前每年以5000億～6000億元的幅度增加的養(yǎng)老基金結(jié)余，用來作住房按揭，其實(shí)已經(jīng)足以敷用?，F(xiàn)在是否恰逢時(shí)機(jī)，可以將中國的養(yǎng)老基金運(yùn)作回歸到真正的新加坡模式。即將養(yǎng)老基金的積累部分充當(dāng)住房公積金，即當(dāng)住房按揭來使用，而使完成過渡期歷史使命的住房公積金“下課”。

這樣的政策設(shè)計(jì)有三個(gè)好處：一是使養(yǎng)老基金有了一個(gè)基本的、穩(wěn)定的保值增值的手段，二是使企業(yè)和職工都可以少繳納相當(dāng)于工資12%的收入，三是使住房按揭資格范圍擴(kuò)大到所有養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的參保人。還有一個(gè)衍生的好處，就是有可能趁住房公積金“下課”給企業(yè)和職工減負(fù)的契機(jī)，將與老齡社會(huì)休戚相關(guān)的“失能老人長期照護(hù)保險(xiǎn)制度”建立起來。

可能有人會(huì)提出質(zhì)疑，如此動(dòng)作是否動(dòng)靜太大，影響太大。其實(shí)，如果把制度轉(zhuǎn)型的過程處理好了，應(yīng)該不會(huì)有太大的問題。制度轉(zhuǎn)型的過程簡述如下：

第一，將現(xiàn)有的住房公積金與養(yǎng)老基金合并，成為統(tǒng)一的養(yǎng)老基金。以后的運(yùn)作，養(yǎng)老基金收繳和管理歸人社部門，用于住房按揭的部分由人社部門融資給住建部門。運(yùn)營的贏利，住建部門提取管理費(fèi)用后，其余的收入歸入養(yǎng)老基金。比較以往的制度，人社部門和住建部門都沒有“損失”，只是住建部門少了收繳費(fèi)用的“苦勞”。

第二，養(yǎng)老保險(xiǎn)的參保人交納了養(yǎng)老金，就有了按揭買房的資格。自此，繳納養(yǎng)老金不是一件幾十年以后才與自己有關(guān)的事務(wù)，有了更多的眼前利益。這肯定會(huì)提高參保者的積極性，很有可能從被迫繳納轉(zhuǎn)向主動(dòng)積極繳納。以前繳納的住房公積金，可以合并到養(yǎng)老保險(xiǎn)的個(gè)人賬戶中，不會(huì)產(chǎn)生太大的麻煩。這部分資金到退休時(shí)，可以按參保人的意愿一次性取用或按月給付。

第三，住房公積金向來被詬病“用買不起房的人的錢幫買得起房的人買房”?，F(xiàn)在為了安撫繳費(fèi)者，實(shí)行可以提現(xiàn)交房租的措施。其實(shí)這是多此一舉，本就是個(gè)人自己的錢，現(xiàn)在要繳給有關(guān)部門管起來，要用來交房租還要打報(bào)告批準(zhǔn)，政府為什么那么喜歡非要管個(gè)人的錢呢？在這樣的運(yùn)行過程中，有誰得利了？誰也沒有得利，只是政府財(cái)政或公積金（其實(shí)是交費(fèi)者）多出了一份行政成本。轉(zhuǎn)型后，因?yàn)槎既肓损B(yǎng)老基金，這樣的問題不復(fù)存在。毫無疑問，因?yàn)閭€(gè)人繳費(fèi)減少，等于增加了個(gè)人日常的消費(fèi)能力。