楊玲麗

（上海政法學院社會管理學院，上海201701）

“合法性機制”與“效率機制”的耦合突破產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的“嵌入性”約束
——以江蘇省南北掛鉤共建產(chǎn)業(yè)園區(qū)為例

楊玲麗

（上海政法學院社會管理學院，上海201701）

現(xiàn)實中的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移困難重重，主要是受“嵌入性”約束，企業(yè)擔心轉(zhuǎn)移出去后，失去其所嵌入發(fā)達地區(qū)的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，這種社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)對維持企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營起到至關(guān)重要的作用。因此，純粹靠市場機制的作用無法引領(lǐng)企業(yè)大規(guī)模有序轉(zhuǎn)移，此時，政府的制度安排尤為重要。文章以江蘇省為例，在“合法性機制”作用下，政府引導南北掛鉤共建產(chǎn)業(yè)園區(qū)的制度安排，使得企業(yè)在向外轉(zhuǎn)移的過程中，能夠保留嵌入在發(fā)達地區(qū)的部分社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，充分調(diào)動企業(yè)向外轉(zhuǎn)移的積極性；但是，企業(yè)轉(zhuǎn)移屬于市場行為，政府過度干預(yù)會失靈。因此，政府在推動園區(qū)共建成功以后，及時脫手，成立股份公司并由蘇南方控股，按照市場化運作園區(qū)，既充分發(fā)揮了效率機制在園區(qū)共建中作用，又調(diào)動了蘇南方參與園區(qū)共建的積極性。

產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移；江蘇省南北掛鉤；合法性機制；效率機制

一、問題提出

一個組織如何行動，可以有兩類解釋：經(jīng)濟學的效率機制和社會學的合法性機制。經(jīng)濟學的效率機制強調(diào)組織的經(jīng)濟屬性，認為在市場的自動調(diào)節(jié)下，基于理性選擇原則的組織只要追求自己私利的最大化，市場就可以實現(xiàn)帕雷托最優(yōu)。經(jīng)濟學的效率機制邏輯理論上無懈可擊。但是，現(xiàn)實中果真如此嗎？國有企業(yè)的運營符合效率機制邏輯嗎？學校的架構(gòu)設(shè)計符合效率機制邏輯嗎？企業(yè)的行為處處遵循效率機制邏輯嗎？未必如此，組織的行為并不完全是功利計算的結(jié)果，企業(yè)常常會設(shè)計一些無效率的部門，比如工會等，做一些無效率的行為，比如慈善等。因此，社會學認為研究組織的行為要考慮其所處的制度環(huán)境，強調(diào)組織的社會屬性。組織的行為是一個不斷地采納外界公認的、贊許的形式或做法的過程，即組織也是制度化的組織。但是，組織的行為是否只考慮制度環(huán)境呢？明顯也不是?，F(xiàn)實中，兩種機制是交織在一起的。一個組織的行為既要考慮到效率機制，也要考慮到合法性機制，因為組織既要實現(xiàn)自己的私利最大化，又要在其所處的制度環(huán)境中生存。而一個制度的設(shè)計，也必須考慮到效率與合法性，平衡二者之間的沖突，這種制度才可以長久產(chǎn)生激勵作用，真正起到對市場失靈的彌補作用，否則很可能會導致制度設(shè)計的失敗，造成市場的更加無序。

制度設(shè)計在組織行為決策中的作用毋庸置疑。具體到產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，當經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)想實現(xiàn)“騰籠換鳳”式產(chǎn)業(yè)升級時，勞動密集型企業(yè)卻因為社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的“嵌入性”約束困境而不愿意向外轉(zhuǎn)移，此時，政府的介入恰如其時。政府在合法性機制作用下，通過巧妙的制度設(shè)計，引誘下級政府參與其中，動員企業(yè)向外轉(zhuǎn)移；而當企業(yè)轉(zhuǎn)移出去以后，如果再由政府管理企業(yè)必然會出現(xiàn)低效率，此時，政府適時退出，讓市場的效率機制充分發(fā)揮作用變得尤為重要。本文以江蘇省南北掛鉤共建產(chǎn)業(yè)園區(qū)為例，闡述地方政府如何通過制度安排解決產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移過程中的“嵌入性”困惑，同時又怎么樣解決在制度設(shè)計過程中的效率機制與合法性機制的沖突問題。

二、效率機制與合法性機制

效率機制和合法性機制是現(xiàn)代社會組織運行的兩種主要機制。經(jīng)濟學重視效率機制，社會學則熱衷于合法性機制。效率機制強調(diào)的是“無形的手”（市場）的作用，而有時候，“有形的手”也能夠起到不可忽視的作用。具體到產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，企業(yè)是選擇轉(zhuǎn)移出去生產(chǎn)還是留在原地，是由效率機制決定的，是企業(yè)在考慮交易成本最小化基礎(chǔ)上的最優(yōu)選擇。但實際上，有效率的事情在現(xiàn)實中未必如愿發(fā)生，因為市場也會失靈，這就需要政府在“合法性機制”的激勵下發(fā)揮“有形的手”的作用。下面分別介紹效率機制與合法性機制。

（一）效率機制

什么是效率機制？在資源分配過程中，如果某種資源分配方案是自愿參與的各方都愿意接受而沒有人愿意改變的話，那么這種方案就是最有效率的，即帕累托最優(yōu)（Simon，et al.1987）［1］。新古典經(jīng)濟學認為企業(yè)在追逐私利的動力驅(qū)使下的最佳途徑是提高效率，即用最少的投入獲得最大的產(chǎn)出（Varian，et al.，2010）［2］。在新古典經(jīng)濟學家眼中，企業(yè)是一個“黑匣子”，供給方和需求方的行為通過市場中的價格調(diào)節(jié)（薩繆爾森，2009）［3］。理性的市場行為人在追求自己私利最大化的同時，市場可以自動實現(xiàn)資源的最優(yōu)化配置，即帕雷托最優(yōu)。但是，新古典經(jīng)濟學關(guān)于市場的效率機制理論是建立在人們在市場中可以獲得充分的、對稱的信息以及人們可以充分做出理性選擇的“特定假設(shè)”之上（周雪光，2003）［4］。因此，新古典經(jīng)濟學中的市場關(guān)系是一種完全拔除了社會性關(guān)系的影響的“非社會性”關(guān)系。

現(xiàn)實中，市場在按照效率機制運行的時候，存在很多障礙，比如有限理性，即人們的信息搜集能力和信息處理能力有限，雖然人們試圖按照理性行事，但是最終卻很難做到完全理性（Simon，1965）［5］；比如市場交易的不確定性和復(fù)雜性（Wil?liamson，1985）［6］。這些障礙會導致信息阻滯或者信息不對稱，從而出現(xiàn)人們的投機性行為和“小數(shù)現(xiàn)象”，很難通過市場機制加以治理，從而導致市場失靈。

在效率機制下，市場關(guān)系是一種非社會化的經(jīng)濟關(guān)系，交易雙方無須知道對方的身份，他們在市場交易中需要簽訂合同，他們之間的關(guān)系也會隨著買賣關(guān)系的結(jié)束而結(jié)束（Coase，1937）［7］。但是，現(xiàn)實并非如此，交易雙方的關(guān)系往往不會隨著買賣雙方關(guān)系的結(jié)束而結(jié)束，而且合同中也不可能包括所有可能發(fā)生的意外，因此在合同的執(zhí)行過程中，常常會產(chǎn)生經(jīng)濟關(guān)系之外的社會關(guān)系，即關(guān)系合同（在簽合同時，合同上并沒有把應(yīng)該做的事情一一規(guī)定清楚，遇到突發(fā)事件時靈活處理）（劉世定，1999）［8］、隱性合同（一種廣為接受的社會期待，即按照行業(yè)規(guī)范處理緊急事件）（周雪光，2003）［4］。當企業(yè)在生產(chǎn)過程中，需要社會關(guān)系發(fā)揮作用的時候，市場就失靈了，就需要外界力量的干預(yù)，本文主要談及政府的干預(yù)，并談及政府干預(yù)過程中的合法性機制。

（二）合法性機制

社會學的制度學派的合法性機制強調(diào)在社會認可基礎(chǔ)上建立一種權(quán)威，脅迫或誘使組織采用在外部環(huán)境中具有合法性做法的一種制度力量，即社會承認的邏輯或者合乎情理的邏輯。概括來講，合法性機制的基本思想是：社會的法律制度、文化、觀念、習俗、社會期待等成為人們廣為接受的社會事實，具有強大的約束力，規(guī)范著人們的行為（周雪光，2003）［4］。

政治學中的“合法性機制”重點強調(diào)法律制度的作用（胡偉，1996；高丙中，2000）［9-10］，而社會學的“合法性機制”不僅強調(diào)法律制度的作用，而且強調(diào)觀念制度、文化制度、社會期待等制度環(huán)境對組織行為的影響（Meyer and Rowen，1977；DiMaggio and Powell，1983；Douglas，1986）［11-13］。在合法性機制的驅(qū)使下，組織不得不接受制度環(huán)境建構(gòu)起來的具有合法性的形式和做法，以便提高組織的社會地位，得到社會認可（周雪光，2003）［4］。相同類型的組織所面臨的制度環(huán)境大體相同，因此最終會導致組織的趨同性，即在組織的行為和形式上越來越像（Meyer and Rowen，1977；DiMaggio and Powell，1983）［11-12］。

合法性機制通過強合法性和弱合法性兩個層面影響人們的行為（周雪光，2003）［4］。強合法性指制度塑造人們的思維，因為人是制度的載體，沒有主觀能動性和自主選擇性（Meyer and Rowen，1977；Douglas，1986）［11，13］；弱合法性強調(diào)制度通過影響資源分配或者激勵方式影響人們的行為選擇，此時，人具有了能動的空間，人們可以自由選擇制度（DiMaggio and Powell，1983）［12］。一個具有合法性的組織更容易得到社會的認可、政府的支持和承認，從而提高組織的知名度，這就誘使組織采納那些具有合法性的行為，因為組織意識到如果這樣做，對組織的發(fā)展是有好處的（Douglas，1986）［13］。因此，合法性機制會產(chǎn)生激勵作用，誘使組織去接受、采納普遍認可的做法和形式。

（三）兩種機制的矛盾與破解

合法性機制與效率機制可能是對立的，即有效率的不一定會滿足合法性，而滿足合法性的不一定有效率。因為組織常常同時面對兩種不同的環(huán)境：技術(shù)環(huán)境和制度環(huán)境，而這兩種環(huán)境對組織的要求又經(jīng)常是相互矛盾的（Meyer and Row?en，1977）［11］。技術(shù)環(huán)境要求組織按照經(jīng)濟學所謂的效率最大化原則組織生產(chǎn)，從而實現(xiàn)帕雷托最優(yōu)；而制度環(huán)境則要求組織接受社會認可的形式和做法，如果組織的行為有悖于這些社會期待，就會出現(xiàn)“合法性”危機（Meyer and Rowen，1977）［11］。

既然合法性機制與效率機制是相互矛盾的，那么組織是怎么應(yīng)對的呢？一個重要的對策是把組織內(nèi)部運作與組織結(jié)構(gòu)分離開來（Meyer and Rowen，1977）［11］。以江蘇省區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移為例，制度環(huán)境要求蘇南與蘇北共建產(chǎn)業(yè)園，但是，園區(qū)運作成功的秘訣卻在于，在制度環(huán)境下共建的產(chǎn)業(yè)園區(qū)按照市場化運作，即在合法性機制約束下建立起來的園區(qū)脫離政府的直接管理，按照市場的效率機制運作。

三、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的“嵌入性”約束困境

遵循經(jīng)濟學的效率機制邏輯，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移是產(chǎn)業(yè)發(fā)展到一定階段的必然產(chǎn)物，只要地區(qū)之間比較優(yōu)勢差異存在，企業(yè)就會從要素成本較高的地區(qū)向要素成本較低的地區(qū)轉(zhuǎn)移（任太增，2001；劉新爭，2012）［14-15］。但是現(xiàn)實情況卻是，企業(yè)寧愿待在發(fā)達地區(qū)忍受高成本的煎熬，也不愿意轉(zhuǎn)移到要素成本較低的欠發(fā)達地區(qū)（劉紅光等，2011）［16］，原因主要是欠發(fā)達地區(qū)缺乏企業(yè)運營的各種社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)（楊玲麗，2012）［17］。而企業(yè)的運營則是深深“嵌入”在社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中（邊燕杰、丘海雄，2000）［18］，比如企業(yè)領(lǐng)導人與當?shù)卣賳T的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)、企業(yè)領(lǐng)導人與當?shù)仄髽I(yè)家的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)、企業(yè)與當?shù)禺a(chǎn)業(yè)鏈上企業(yè)的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)、企業(yè)與當?shù)厣a(chǎn)服務(wù)性機構(gòu)的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)等。在這些社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中，企業(yè)成員之間更容易互惠信任，從而減少聲譽的不確定性，降低違約風險（Coleman，1990）［19］，網(wǎng)絡(luò)中的信任與規(guī)范機制更容易約束企業(yè)的機會主義行為（蔡鉑、聶鳴，2003）［20］。更何況，在中國，企業(yè)的經(jīng)營更多的是靠無形規(guī)范的約束，用企業(yè)家的一句話說“當兩個企業(yè)走上法庭的時候，不僅兩個企業(yè)之間的生意沒得做了，以后別的企業(yè)也不會再跟這家企業(yè)做生意了”。而這種無形規(guī)范和信任均嵌入在當?shù)氐纳鐣P(guān)系網(wǎng)絡(luò)中，如果企業(yè)“脫嵌”后轉(zhuǎn)移出去生產(chǎn)，企業(yè)將失去這種無形規(guī)范和信任的約束，影響到企業(yè)的正常生產(chǎn)經(jīng)營。

但是，在發(fā)達地區(qū)日益面臨著土地短缺、勞動力成本上升、環(huán)境治理等壓力下，勞動密集型企業(yè)從發(fā)達地區(qū)向欠發(fā)達地區(qū)轉(zhuǎn)移將是大勢所趨（葉琪，2014）［21］。而且，如果勞動密集型企業(yè)不轉(zhuǎn)出，發(fā)達地區(qū)也很難進行“騰籠換鳳”式產(chǎn)業(yè)升級。因此，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移迫在眉睫。而且，推動傳統(tǒng)制造業(yè)從沿海發(fā)達地區(qū)向內(nèi)陸欠發(fā)達地區(qū)轉(zhuǎn)移也是我國推進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要戰(zhàn)略?，F(xiàn)實情況卻是，受社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的嵌入性約束，單憑市場導向很難引導企業(yè)大規(guī)模地向外轉(zhuǎn)移，那么，誰來承擔起推動者及組織者的角色呢？行業(yè)協(xié)會和政府均可以擔當此任，但是在中國行業(yè)協(xié)會發(fā)展緩慢并且具有半政府化的背景下，此重任自然而然落到政府頭上。因此，由政府推動的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移應(yīng)運而生。江蘇省“南北掛鉤共建產(chǎn)業(yè)園區(qū)”正是地方政府推動區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的制度安排。

四、江蘇省“南北掛鉤共建產(chǎn)業(yè)園區(qū)”制度安排突破產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的“嵌入性”約束

（一）江蘇省“南北掛鉤共建產(chǎn)業(yè)園區(qū)”制度安排

江蘇省一直是我國的經(jīng)濟大省，但是隨著改革的深化，省內(nèi)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的梯級差異日趨明顯。蘇北地區(qū)成為制約區(qū)域經(jīng)濟均衡發(fā)展的“瓶頸”。因此，蘇南帶動蘇北經(jīng)濟發(fā)展成為必然。而且，在蘇南經(jīng)濟快速騰飛的同時，土地資源、環(huán)境承載力、勞動力成本等矛盾日益突出，而蘇北的優(yōu)勢卻明顯凸顯。在此背景下，江蘇省委省政府于2001年就提出了“蘇南提升、蘇中崛起、蘇北振興”的區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，開始了“南北掛鉤合作”的嘗試，但是效果并不顯著。2005年、2006年，在借鑒廣東經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，江蘇省委省政府又做出了“南北掛鉤共建蘇北開發(fā)區(qū)”的決策，鼓勵蘇南的勞動密集型企業(yè)向蘇北轉(zhuǎn)移①。此舉措在之前的區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略基礎(chǔ)上，為“南北掛鉤合作”提供了新平臺——“共建的產(chǎn)業(yè)園區(qū)”。截至2013年底，蘇南五市與蘇北五市掛鉤共建了37個產(chǎn)業(yè)園區(qū)。這些共建的產(chǎn)業(yè)園區(qū)，促進了產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、勞動力轉(zhuǎn)移、科技轉(zhuǎn)移，對蘇北經(jīng)濟的帶動效果顯著，蘇北地區(qū)生產(chǎn)總值的環(huán)比發(fā)展速度與蘇南的差距正在逐漸縮小。2012年蘇北實現(xiàn)GDP12 177.68億元，增長13%，分別比江蘇省、全國平均水平高5.2個、2.9個百分點，主要經(jīng)濟指標增速已連續(xù)7年高于江蘇省、全國平均水平。蘇北地區(qū)生產(chǎn)總值實現(xiàn)4年翻一番，占全省比重由2007年20.3%上升到2012年的22.5%，經(jīng)濟呈現(xiàn)良好發(fā)展勢頭。2013年，在推進新一輪南北掛鉤合作工作中，省委省政府強調(diào)著力做好“五個一”：編制一個規(guī)劃（產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移）、打造一個平臺（共建園區(qū)）、建立一項機制（利益共享）、形成一套政策（扶持政策）、培養(yǎng)一支隊伍（干部人才），進一步完善了制度化安排，加大了產(chǎn)業(yè)區(qū)域內(nèi)轉(zhuǎn)移的力度，以便進一步推動區(qū)域經(jīng)濟均衡發(fā)展，如圖1所示。在各級政府的制度安排下，2013年蘇北地區(qū)GDP達到13 558.9億元，增長12%，占江蘇22.9%。

圖1 江蘇省內(nèi)南北掛鉤合作的“五個一”項目

“南北掛鉤共建產(chǎn)業(yè)園區(qū)”的制度安排為蘇南蘇北的合作搭起一座橋，以此為平臺，可以將蘇南的勞動密集型企業(yè)通過組團式遷移、大企業(yè)帶動遷移、產(chǎn)業(yè)鏈遷移等方式轉(zhuǎn)移到蘇北，同時主要讓蘇南的政府官員、園區(qū)管理人員等管理共建園區(qū)，既保留了企業(yè)與蘇南政府官員、蘇南園區(qū)管理人員的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，也保留了企業(yè)與部分生產(chǎn)鏈上企業(yè)的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。諸多策略，使得蘇南的企業(yè)雖然遷入蘇北，但仍然像身處蘇南一樣，主要與蘇南的領(lǐng)導人打交道，主要與蘇南的企業(yè)家打交道，有效地保留了企業(yè)嵌入在蘇南社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中的部分社會資本，打消了企業(yè)社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)斷裂的擔憂，企業(yè)紛紛愿意從蘇南遷入蘇北。

（二）制度實施過程中“合法性機制”與“效率機制”的耦合

當政府審時度勢地承擔起了產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的推動者角色時，省級政府怎樣動員下級地方政府參與其中，引導勞動密集型產(chǎn)業(yè)有序轉(zhuǎn)移，卻不違背市場規(guī)律呢？江蘇省的做法是，在“合法性機制”的作用下，激勵轉(zhuǎn)出地政府（蘇南）與轉(zhuǎn)入地政府（蘇北）合作，推動雙方在欠發(fā)達地區(qū)（蘇北）共建產(chǎn)業(yè)園，然后讓政府導向的共建園區(qū)以股份制的形式，按照市場化運作，讓“效率機制”在共建園區(qū)的運作過程中發(fā)揮主導作用，彌補政府失靈的缺陷，如圖2所示。

圖2 “合法性機制”與“效率機制”在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中的作用機理

1.政府導向：合法性機制

產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移對蘇北是極大利好，但是，蘇南政府為什么會愿意參與到區(qū)域間的有序產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中去呢？“合法性機制”提供了解釋的視角。合法性機制怎樣發(fā)揮作用的呢？主要是通過激勵機制、模仿機制、社會規(guī)范機制發(fā)揮作用。

（1）激勵機制。江蘇省南北經(jīng)濟發(fā)展的差距、區(qū)域經(jīng)濟的非協(xié)調(diào)發(fā)展嚴重影響了江蘇省委省政府官員的政績。為此，政府官員可以通過出臺政策的“強合法性機制”迫使蘇南與蘇北合作共建產(chǎn)業(yè)園區(qū)。在這種“強合法性機制”約束下，下級政府沒有自主選擇權(quán)，只能依照省級政府的意愿行事，如果他們不按照省政府的意愿行事，可能會受到批評或者懲罰（Douglas，1986）［13］。但是，在這種“強合法性機制”約束下，下級政府也有應(yīng)對策略，他們可能會表面上應(yīng)付上級政府，而不付之于實施（Meyer and Rowen，1977）［11］。即，雖然共建了產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移園，但是并不花大功夫去推動企業(yè)轉(zhuǎn)移到共建園區(qū)，因此制度的約束力將會失效。那么，制度怎樣影響下級政府的行為選擇呢？主要靠“弱合法性機制”的“激勵作用”（DiMaggio and Powell，1983）［12］—通過資源和利益分配激勵下級政府采納那些上級政府認可的做法。一方面，在中國官場的政績競賽制度下，下級政府只有按照上級政府的意愿行事，才能獲得上級政府的信任和支持，才能獲得上級政府的合法性認同，從而獲得連任和升官的機會。另一方面，上級政府手中掌握著大量的資源，他們根據(jù)下級政府的表現(xiàn)來分配資源，激勵下級政府按照上級政府的期待行事。通過資源分配和政績評價，省政府就能夠激勵下級政府（特別是蘇南地方政府）按照他們的意愿推動產(chǎn)業(yè)有序在省內(nèi)轉(zhuǎn)移。

自2004年起，江蘇省就陸續(xù)出臺了《關(guān)于促進蘇北地區(qū)加快發(fā)展的若干政策意見》、《關(guān)于鼓勵蘇南產(chǎn)業(yè)向蘇北轉(zhuǎn)移獎勵政策有關(guān)實施辦法》等政策文件，鼓勵投資者到蘇北投資。特別是省政府2006年出臺的《關(guān)于支持南北掛鉤共建蘇北開發(fā)區(qū)政策措施的通知》，明確制定了蘇南五市（南京、無錫、常州、蘇州、鎮(zhèn)江）與蘇北五市（徐州、連云港、淮安、鹽城、宿遷）合作共建工業(yè)園區(qū)的工作任務(wù)，明確對共建園區(qū)給予財政資金支持、稅收返還優(yōu)惠、用地計劃傾斜、金融信貸扶持等相關(guān)政策措施。江蘇省圍繞實施促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，相繼出臺了30多個配套文件。實施“梯度推進（蘇南、蘇中、蘇北）”與深化“四沿聯(lián)動（沿滬寧、沿江、沿海、沿東隴海）”，并陸續(xù)出臺了一系列文件，集中力量加大對蘇北的扶持力度。財政資金對南北合作共建園區(qū)的投放采取“公司持股投放”的方式，由省財政投向省融資平臺公司作為資本金，再由平臺公司投向園區(qū)開發(fā)公司變成股份持有。在政策創(chuàng)新方面，江蘇省委省政府對轉(zhuǎn)移到蘇北的重大產(chǎn)業(yè)項目，適當降低建設(shè)用地門檻（一般比蘇南地區(qū)降低10%），并且在稅費、規(guī)費和地方分成等方面提出了指導性建議；對符合產(chǎn)業(yè)政策、環(huán)境保護要求的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移項目給予專項獎勵等（毛廣雄，2010）［22］。而且，為了在更廣領(lǐng)域整合資源，2009年底，省政府將上海也納入蘇南蘇北共建范圍。自2010年起，江蘇省政府依據(jù)考核評價結(jié)果，對共建工業(yè)園區(qū)兌付“以獎代補”資金，主要用于園區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等：新批共建園區(qū)自批準之年起連續(xù)3年內(nèi)年度考核合格者，每年獎勵1 500萬元；2009年底前已享受“以獎代補”政策滿3年的共建園區(qū)，自第四年起連續(xù)3年內(nèi)年度考核合格的，每年獎勵500萬元；正在享受“以獎代補”政策的工業(yè)園區(qū)，經(jīng)考核合格后，每年獎勵1 000萬元②。這些措施均是省級政府利用他們手中掌握的政策資源激勵下級政府推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，引導蘇南勞動密集型企業(yè)向蘇北轉(zhuǎn)移。因為共建園區(qū)是由蘇南方負責運營，所以這些激勵措施的最大受益者仍然是蘇南方政府官員，他們在共建園區(qū)的運營過程中，既享受到了政策優(yōu)惠，又獲得了上級政府的政績認可，因此蘇南方的積極性較高。

除了直接給予政策支持外，江蘇省政府還以省級財政投入為主，加快蘇北地區(qū)交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。從2005年起江蘇就明確提出高速公路戰(zhàn)略投資由市縣政府轉(zhuǎn)向省級政府。高速公路建設(shè)以省為主。省管建設(shè)的高速公路項目的資本金籌集以省為主，出資40%，市級地方出資在2006年以來經(jīng)歷了三個發(fā)展階段：第一階段出資為蘇北10%、蘇中20%、蘇南30%；第二階段蘇北不出資，蘇南、蘇中不變；第三階段蘇北地區(qū)出資比例調(diào)整為20%，其目的是為了抑制蘇北的過度投資需求。三個階段均是以省級出資為主，蘇南出資為其次。這種戰(zhàn)略決策拉近了蘇南與蘇北的空間距離，方便了轉(zhuǎn)移到蘇北的生產(chǎn)工廠與蘇南的總部之間的往返。

除了省級政府的政策激勵外，在南北共建園區(qū)中，蘇北也摒棄了地域觀念，提供大力支持。比如，會給合作園區(qū)最好的地、給蘇南的派駐干部晉升指標、給寬松政策，當?shù)攸h政不干預(yù)園區(qū)的日常工作，10年封閉運營。把地方收益全部留給園區(qū)。以蘇州與宿遷合作共建的“南北轉(zhuǎn)移園區(qū)”為例，園區(qū)一把手由蘇州派出干部，宿遷干部任副職，甚至連行政運作的兩套公章都交由園區(qū)工委和管委會保管使用。

（2）模仿機制。在省政府的激勵下，蘇南市級政府開始推動蘇南的產(chǎn)業(yè)園在蘇北建立“飛地經(jīng)濟”的產(chǎn)業(yè)園區(qū)。但是，按照效率機制來講，就算蘇南的產(chǎn)業(yè)園區(qū)需要“騰籠換鳳”，他們也不一定要與蘇北共建產(chǎn)業(yè)園區(qū)，他們可以選擇成本更低的省外地區(qū)，比如安徽的皖江地帶。這時候，激勵機制在市級層面同樣發(fā)揮作用。省級政府通過提供政策支持、財政支持等“利誘”蘇南的某些園區(qū)接受其政策導向，與蘇北共建產(chǎn)業(yè)園區(qū)。當其他蘇南園區(qū)看到共建園區(qū)可以獲得較多省級政府的政策和財政支持時，紛紛效仿，開始申請與蘇北共建產(chǎn)業(yè)園區(qū)。此模仿機制是蘇南園區(qū)在適應(yīng)同一制度環(huán)境下表現(xiàn)出來的相同行為。因為，任何一個組織必須適應(yīng)制度環(huán)境才能夠生存，當制度環(huán)境不確定、組織不知道怎么做才是最佳選擇時，模仿那些已經(jīng)成功的組織的做法，可以減少未來的不確定性，扎根在制度環(huán)境中，得到合法性認同，不容易受環(huán)境的沖擊（Meyer and Rowen，1977；DiMaggio and Powell，1983）［11-12］。而且，一個組織如果不采納制度化的形式或做法的話，可能會受到很多壓力，喪失很多有利的政府支持和資源（DiMaggio and Powell，1983）［41］。

具體來講，模仿機制怎樣在園區(qū)共建中發(fā)揮作用呢？首先，省政府投入了大量的資源、政策、財政等扶持蘇南蘇北最早共建的一批園區(qū)③，如蘇州宿遷工業(yè)園區(qū)是省政府扶持力度較大、蘇州最早“走出去”、目前比較成熟的一個共建園區(qū)，該共建園區(qū)以蘇州“出資金建園區(qū)、派團隊送理念、做項目帶招商”的共建模式，在宿遷打造了一塊蘇南標準的“經(jīng)濟飛地”，成為園區(qū)共建的模板。該園區(qū)已經(jīng)引入臺灣可成科技、日本尼吉康電子、江陰長電科技等多家知名企業(yè)，初步形成了精密機械、電子電氣、新材料和新能源等較高層次產(chǎn)業(yè)聚集；取得了30多項“第一、唯一”業(yè)績，在江蘇省37家南北共建園區(qū)中連續(xù)5年考核第一，并首家獲批省級開發(fā)區(qū)，首家獲準創(chuàng)建“省級生態(tài)工業(yè)園區(qū)”；獲得“省先進開發(fā)區(qū)”、“省電子信息產(chǎn)業(yè)特色基地”、“省模范勞動關(guān)系和諧園區(qū)”等稱號。其次，在蘇宿工業(yè)園區(qū)的示范效應(yīng)下，當其他蘇南園區(qū)發(fā)現(xiàn)共建園區(qū)可以獲得更多有利的政策資源時，紛紛效仿，越來越多的共建園區(qū)開始投入運營，比如上海的產(chǎn)業(yè)園區(qū)也開始在蘇北共建產(chǎn)業(yè)園區(qū)，并被江蘇省納入“南北掛鉤共建產(chǎn)業(yè)園區(qū)”的政策扶持范圍內(nèi)，截至2013年底南北掛鉤共建的產(chǎn)業(yè)園區(qū)達到37個，有序地推動了區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。再次，當越來越多的蘇南園區(qū)想在蘇北共建產(chǎn)業(yè)園區(qū)時，信息不對稱現(xiàn)象隨即出現(xiàn)，即有共建意向的蘇南園區(qū)不了解蘇北園區(qū)，找不到合適的合作伙伴。因此，園區(qū)共建又亟待政府搭臺，幫助蘇南園區(qū)和企業(yè)更好地了解各地的投資環(huán)境。在此背景下，2011年11月，長三角園區(qū)共建聯(lián)盟平臺成立，通過網(wǎng)站建立平臺，提供各地園區(qū)的投資環(huán)境與投資信息，從而加快長三角的產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移。

（3）社會規(guī)范機制。根據(jù)制度學派的觀點，組織當前的策略選擇是由過去發(fā)展而來的，受過去環(huán)境的制約，具有路徑依賴性（North，1981）［23］。一旦一個組織走上某條制度路徑，這種制度路徑會在以后的發(fā)展過程中不斷得到強化，即過去的制度策略選擇制約著現(xiàn)在和未來的制度策略選擇（North，1981）［23］。這種制度策略選擇產(chǎn)生一種共享觀念、共享的思維模式，成為一種社會規(guī)范，在潛移默化地影響著人們的行為，最終產(chǎn)生趨同性（DiMaggio and Powell，1983）［12］。蘇南園區(qū)從選擇與蘇北共建產(chǎn)業(yè)園區(qū)的那一刻開始，合法性機制就迫使共建園區(qū)不斷地接受制度環(huán)境所構(gòu)建起來的具有合法性的形式和做法，而且這種形式和做法就像一種規(guī)范，不斷地影響著其他園區(qū)的策略選擇。最終，這種共享觀念、共享的思維方式成為一種規(guī)范，有效地約束著園區(qū)共建過程中的各種行為規(guī)范，比如園區(qū)的合作模式、運營模式、管理模式、人才培養(yǎng)模式等，最終導致了園區(qū)共建的趨同性。

在蘇南蘇北掛鉤共建產(chǎn)業(yè)園區(qū)的策略選擇中，蘇州宿遷工業(yè)園一直是典范。它的園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃先行的理念、“政府導向、市場化運作”模式、蘇南方控股的合作模式、蘇南方投資金、投技術(shù)、投管理經(jīng)驗、投招商經(jīng)驗、十年內(nèi)不分紅、派干部長駐蘇北、培訓蘇北干部的合作模式成為一種隱形的規(guī)范，影響著其他共建園區(qū)的合作模式選擇。而且，當省級政府發(fā)現(xiàn)蘇州宿遷工業(yè)園區(qū)的“政府導向、市場化運作”模式取得可喜成績時，開始將此模式作為一種制度策略，以政策文件的形式印發(fā)給下級政府，像社會規(guī)范一樣影響著其他產(chǎn)業(yè)園區(qū)的制度策略選擇。

2.市場化運作：效率機制

由省級政府推動南北共建產(chǎn)業(yè)園區(qū)之后，政府怎樣脫手，發(fā)揮效率機制的作用，讓共建園區(qū)按照市場化運作的呢？

（1）政企分離，企業(yè)模式運作。雖然蘇南蘇北共建的園區(qū)是在地方政府的推動下籌建的，但是，政府運營共建園區(qū)會出現(xiàn)低效率。因此，政企分離將是共建園區(qū)運營的最優(yōu)選擇。雖然蘇南蘇北園區(qū)共建的模式多種多樣，有“雙方園區(qū)合作共建產(chǎn)業(yè)園”，如蘇州宿遷工業(yè)園、蘇通科技產(chǎn)業(yè)園等；有“雙方政府合作共建產(chǎn)業(yè)園”，如錫通科技產(chǎn)業(yè)園、上海楊浦（海安）工業(yè)園等；有“高校與地方合作共建產(chǎn)業(yè)園”，如復(fù)旦大學控股的復(fù)旦復(fù)華科技股份有限公司在南通市的海門開發(fā)區(qū)建立上海復(fù)華高新技術(shù)園；有“企業(yè)與地方合作共建產(chǎn)業(yè)園區(qū)”，如上海寶鋼集團與江蘇南通的海門市政府合作開發(fā)海寶金屬工業(yè)園等。但是，大多數(shù)共建園區(qū)選擇了政企分離的運營模式，即政府僅搭橋牽線及提供政策及財政支持，推動共建園區(qū)合作成功后，成立公司運營共建園區(qū)，并讓共建園區(qū)按照企業(yè)化運作，政府不再插手園區(qū)的運營，給予園區(qū)經(jīng)營充分的自主權(quán)與決策權(quán)。比如，在蘇州市政府和宿遷市政府推動下建立起來的蘇宿工業(yè)園區(qū)，蘇州市和宿遷市為園區(qū)充分授權(quán)，宿遷市政府給予蘇宿工業(yè)園副市級建制，授權(quán)園區(qū)管委會在園區(qū)范圍內(nèi)行使宿遷市一級的相應(yīng)管理權(quán)限。雖然園區(qū)是在市級的級別上建立起來的，但是園區(qū)管委會設(shè)立哪些部門、園區(qū)內(nèi)副處級以下干部的任免權(quán)等都歸園區(qū)管轄，當然園區(qū)的運營也是園區(qū)自己的管理人員說了算，政府不再參與到園區(qū)的運營過程中去，讓園區(qū)完全按照企業(yè)模式運作，讓效率機制在園區(qū)運作過程中充分發(fā)揮作用。比如，江蘇江陰—靖江工業(yè)園區(qū)在兩地政府推動跨江聯(lián)動之后，成立了以江陰為主、靖江輔助的園區(qū)管委會，負責園區(qū)的建設(shè)、管理和招商引資，按照企業(yè)化運作；兩地政府大力創(chuàng)新政府管理、園區(qū)財政管理體制，賦予園區(qū)更大的行政管理和資源配置權(quán)限，出臺有利于園區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的政策措施，實行園區(qū)一級財政，加大稅收返還，規(guī)費除了省級費用一律不收，留給園區(qū)滾動發(fā)展。

（2）股份制合作，市場化運營。怎樣讓共建園區(qū)按照企業(yè)化運作呢？共建園區(qū)在“政府引導，市場運作”的政策導向下，主要通過組建股份制開發(fā)公司，運營園區(qū)。通常，由資金雄厚的蘇南園區(qū)以現(xiàn)金入股，并占主要股份，最多可以占到90%，最少60%；而經(jīng)濟欠發(fā)達的蘇北園區(qū)則以土地入股50%以下；稅收等收益也按照雙方所占股份分成。雙方成立的合資股份公司獨立運營，不受政府的牽制，并按照市場化運作。股份公司負責園區(qū)的規(guī)劃、前期開發(fā)、招商引資、日常管理和經(jīng)營管理工作。政府不再參與股份公司的管理和運營。這種股份合作制模式，運作規(guī)范，而且不受政府的行政干預(yù)，調(diào)動了蘇南園區(qū)的積極性，非常適合資金實力雄厚、園區(qū)開發(fā)經(jīng)驗豐富的發(fā)達地區(qū)園區(qū)或大企業(yè)與蘇北園區(qū)開展合作。

比如，蘇州宿遷工業(yè)園區(qū)由蘇州市政府、蘇州工業(yè)園區(qū)管委會、江蘇省國信集團（省屬企業(yè)）和宿遷市政府四方按照0.5∶1∶1∶0.5共同出資3億元成立股份制的“江蘇省蘇宿工業(yè)園區(qū)開發(fā)有限公司”，脫離政府的直接管理，按照企業(yè)化運作。比如，蘇通科技產(chǎn)業(yè)園由蘇州工業(yè)園區(qū)開發(fā)股份有限公司、南通經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)有限公司和江蘇農(nóng)墾集團有限公司以0.51∶0.39∶0.1的比例出資成立股份制公司來運營。

（3）轉(zhuǎn)出方園區(qū)控股，調(diào)動蘇南方的積極性。共建園區(qū)可以帶動欠發(fā)達地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展，因此欠發(fā)達地區(qū)的積極性較高。但是，共建園區(qū)對于發(fā)達地區(qū)來說，要將自己的企業(yè)轉(zhuǎn)移出去，也就是說自己親手把自己的孩子送給別人，這種事情誰的積極性也不會太高。那么，怎樣調(diào)動蘇南地區(qū)政府及園區(qū)的積極性呢？轉(zhuǎn)出方園區(qū)控股充分調(diào)動了其積極性。蘇南蘇北共建的產(chǎn)業(yè)園區(qū)，蘇南方所占的股份均在50%以上，有的甚至達到90%，占主要股份。因此，共建園區(qū)的主導方是蘇南，蘇北地區(qū)充分授權(quán)，園區(qū)的運營決策權(quán)在蘇南，蘇南園區(qū)負責園區(qū)的開發(fā)建設(shè)和招商引資，這樣，蘇南園區(qū)多年積累下來的先進園區(qū)運作理念、開發(fā)管理經(jīng)驗、招商引資經(jīng)驗等能夠迅速傳繼給蘇北園區(qū)干部。而在此階段，共建園區(qū)姓的是蘇南“姓”，蘇北處于從屬地位。這種蘇南主導的模式給蘇南的企業(yè)吃了一顆定心丸，拉近了蘇南的企業(yè)與蘇北的距離感，在蘇南領(lǐng)導的動員下，企業(yè)更容易轉(zhuǎn)移到蘇北去。而且市場化運營模式，也讓企業(yè)充分相信共建園區(qū)能夠像蘇南園區(qū)一樣規(guī)范運營。其次，共建園區(qū)管委會由蘇南干部擔任一把手，蘇北干部任副職，蘇南干部有充分的決策權(quán)。再次，稅收分成也是按照股份分成，相當于蘇南園區(qū)在蘇北的“飛地經(jīng)濟”，政績和財政收入等也按照股份比例主要記入蘇南方。這種讓蘇南園區(qū)有利可圖的策略充分調(diào)動了蘇南園區(qū)的積極性。

五、“合法性機制”與“效率機制”的耦合突破產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的“嵌入性”約束

經(jīng)濟學的效率機制告訴我們，企業(yè)向外轉(zhuǎn)移屬于市場行為，策略應(yīng)該是不同的，但是現(xiàn)實中，卻出現(xiàn)了企業(yè)的趨同現(xiàn)象，即企業(yè)看到自己周邊的企業(yè)向哪里轉(zhuǎn)移，也會跟著向哪里轉(zhuǎn)移。原因是企業(yè)的決策并非純理性模式，會受外界環(huán)境特別是制度環(huán)境影響，會超越所謂的效率。而且，企業(yè)向外轉(zhuǎn)移，不僅僅只考慮要素成本的差異，還會考慮所嵌入其中的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)是否能夠跟著一起轉(zhuǎn)移，而這種社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的潤滑劑作用是經(jīng)營企業(yè)不可或缺的。怎樣既保留遷移企業(yè)的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，又讓產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移遵循市場規(guī)律？政府導向下按照市場化運作的“共建產(chǎn)業(yè)園區(qū)”不失為一最優(yōu)選擇。因為共建的園區(qū)相當于蘇南園區(qū)在蘇北的“飛地經(jīng)濟”，由蘇南干部經(jīng)營管理，蘇南干部有動力說服企業(yè)組團式外遷，讓蘇南企業(yè)在向外遷移時同時轉(zhuǎn)移了企業(yè)嵌入在蘇南地區(qū)的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，打消了企業(yè)擔心社會資本丟失的顧慮，企業(yè)才愿意從蘇南遷移到蘇北去。而在政府推動下共建園區(qū)建成后，政府再退出園區(qū)的管理工作，給予園區(qū)管委會充分的經(jīng)營權(quán)，讓其按照市場化運作，讓效率機制充分發(fā)揮作用，既避免了政府運作園區(qū)的低效率，又克服了合法性機制與效率機制在園區(qū)共建中的矛盾。

而且，在區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的過程中，引入社會學中的“行動者”和“能動性”概念，“合法性機制”與“效率機制”是不矛盾的。如圖3所示，合法性機制能夠讓政府以“行動者”的角色確立起產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的某種制度，以共建產(chǎn)業(yè)園區(qū)，讓蘇南和蘇北的園區(qū)行動起來，既為蘇南園區(qū)產(chǎn)業(yè)升級“騰籠換鳳”，又帶動蘇北的經(jīng)濟發(fā)展；效率機制則讓園區(qū)管委會在共建園區(qū)的運營過程中充分發(fā)揮能動作用，引導園區(qū)的經(jīng)營者按照市場化運營園區(qū)，避免政府干預(yù)的低效率。

圖3 產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移過程中的“行動者”與“能動者”

由此可見，上述兩種機制的耦合，既破解了企業(yè)擔心轉(zhuǎn)移出去后社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)斷裂的擔憂，也能夠避免政府失靈，讓共建園區(qū)按照效率機制真正運轉(zhuǎn)起來。

注釋：

①2006年9月和2009年12月，江蘇省政府分別下發(fā)了《省政府關(guān)于支持南北掛鉤共建蘇北開發(fā)區(qū)政策措施的通知》（蘇政發(fā)［2006］119號）和《省政府關(guān)于進一步加強共建園區(qū)建設(shè)政策措施的通知》（蘇政發(fā)［2009］147號）兩份文件，對蘇北地區(qū)南北共建園建設(shè)進行政策優(yōu)惠和資金支持。

②資料來源于2010年3月2日《中國環(huán)境報》：江蘇工業(yè)區(qū)考核將兌付“以獎代補”新批園區(qū)連續(xù)三年合格年補1 500萬元。

③江蘇省南北掛鉤最早共建的一批園區(qū)包括蘇州宿遷工業(yè)園、張家港經(jīng)濟開發(fā)區(qū)宿豫工業(yè)園、無錫—新沂工業(yè)園、無錫錫山—豐縣工業(yè)園、常州高新區(qū)大豐工業(yè)園、武進高新區(qū)阜寧工業(yè)園、南京經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)漣水工業(yè)園、江寧經(jīng)濟開發(fā)區(qū)淮陰工業(yè)園、昆山經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)連云港工業(yè)園、鎮(zhèn)江經(jīng)濟開發(fā)區(qū)東海工業(yè)園。

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［責任編輯：余志虎］

Breakthrough“Embedded”Constraints of Industrial Transfer with the Coupling of“Legality Mechanism”and“Efficiency Mechanism”—Evidence from Industrial Parks Jointly built by Southern Jiangsu and Northern Jiangsu

YANG Ling-li
（School of Social Management，Shanghai University of Political Science and Law，Shanghai 201701，China）

In reality，industrial transfer is difficult，mainly due to the“embedded”constraints，entrepreneurs are afraid to lose their social relations embedded in developed regions if transferring outward.The social relations play a vital role in the op?eration of enterprises.Therefore，it can not lead the large-scale orderly industrial transfer by the pure market mechanism. This time，the government’s institutional arrangements are particularly important.The paper takes the case of Jiangsu prov?ince as an example，in the role of“l(fā)egality mechanism”，the government’s institutional arrangements on guiding to jointly build industrial parks between southern Jiangsu and northern Jiangsu can partly retain social relations embedded in developed regions when the enterprises transfer outward and fully mobilize the enthusiasm of entrepreneurs.However，the enterprise transfer is market behavior，government’s excessive intervention will fail.Therefore，when the parks are successfully built，the government should exit and establish joint-stock companies controlled by the parties of southern Jiangsu.The parks should be operated in accordance with market mode，which not only plays the role of efficient mechanisms，but also mobilizes the enthusiasm of the parties of southern Jiangsu.

industrial transfer；cooperation between southern Jiangsu and northern Jiangsu；legality mechanism；efficiency mechanism

F269.2；F127

A

1007-5097（2015）11-0046-08

10.3969/j.issn.1007-5097.2015.11.007

2014-10-15

國家社會科學基金青年項目（13CSH067）；上海市教育委員會科研創(chuàng)新項目（14YS156）

楊玲麗（1976-），女，陜西寶雞人，副教授，博士，研究方向：經(jīng)濟社會學。