鄧浩 黃洪偉 王曉蓉 應修瑩

【摘 要】2013年7月，上海市開始實行居住證積分入戶制度，但是在積分落戶制度的推廣中，出現(xiàn)了制度設計者設計意識偏差、入戶門檻過高、積分設計不盡合理、城市人口承受能力陷入困境等問題。本課題將在新戶籍改革制度推行的背景下，以外來務工人員為對象，對上海市現(xiàn)行的積分落戶制度進行深入的研究和探討，我們在考慮城市人口承受能力和落戶的公平性中，尋找一個平衡點，在原有打分細則的基礎上，進行新的積分修改嘗試，為我國在新時期的城鎮(zhèn)化、城市化的建設中提供一定的理論支持，以規(guī)避城市發(fā)展所帶來的人口管理、人口流動和社會公平缺失所帶來的風險。并希望對我國在社會主義現(xiàn)代化發(fā)展的關鍵時期實現(xiàn)美麗中國的目標具有重要的現(xiàn)實意義。

【關鍵詞】積分落戶制度;外來務工人員;積分設計修改

一、上海市戶籍制度現(xiàn)狀分析

2013 年7 月1 日，《上海市居住證管理辦法》（下稱《管理辦法》）正式施行，持證人可根據(jù)國家和上海市規(guī)定，通過積分的方式，享受子女教育、社會保險、證照辦理、住房、基本公共衛(wèi)生、計劃生育等公共服務待遇。在外來人員落戶方面，上海則繼續(xù)沿用2012年公布的《持有〈上海市居住證〉人員申辦本市常住戶口辦法》及相關細則，即符合持有上海居住證滿7年、繳納社保滿7年等要求可申請轉辦上海市常住戶口。

積分落戶制度雖然不見得是最好的制度，但確實是在戶籍改革過渡階段比較合適的制度。新政策統(tǒng)一實行了積分制，持證者可根據(jù)積分的不同，享受到了梯度化的公共服務。

在接下來積分落戶制度的實行和設計的過程中，如何發(fā)揮制度的導向作用，合理的調控人口規(guī)模，逐步降低積分落戶的門檻，吸納城市發(fā)展所需要的人才，強化積分管理獲得公共服務的權益，逐漸剝離戶籍所捆綁的福利體系，將是積分落戶制度發(fā)展所面臨的問題。

二、上海市戶籍制度存在的風險及難題分析

（一）積分設計差別化導致的人才流失風險

首先，許多大學生因為沒有上海戶口，也就要比別人付出更多的財力和精力才能得到某些便利和機遇，不利于人才的資源的優(yōu)化配置。

其次，積分落戶制度中的基礎分設計更偏重個人學歷、專業(yè)技術職稱和技能等級，如《上海市打分細則》中規(guī)定，專業(yè)技術職稱和技能等級指標最高分值140分，持證人在本市工作期間取得的專業(yè)技術職務任職資格證書、專業(yè)技術類職業(yè)資格證書和技能類國家職業(yè)資格證書且專業(yè)、工種與所聘崗位相符，可獲得積分。但是在積分設計中對于為城市基礎建設做出貢獻的外來務工人員卻沒有太多的政策鼓勵。

再次，上海市政府希望通過戶籍吸納城市發(fā)展和經濟建設所急需的人才，如《上海市打分細則》中規(guī)定，緊缺急需專業(yè)，持證人所學專業(yè)屬于本市緊缺急需專業(yè)目錄且工作崗位與所學專業(yè)一致的，積30分;投資納稅或帶動本地就業(yè)，持證人在本市投資創(chuàng)辦的企業(yè)，按照個人的投資份額計算最高可積100分。政府決策所考慮的主要因素是經濟增長、社會穩(wěn)定和民眾的福利改進，政府對人才的需求定位于城市急需和有利于經濟發(fā)展的人才，使得戶籍具有了選擇性的排斥功能，人才的運用不具有普遍性。

（二）龐大的人口規(guī)模導致城市承載力不足風險

“第六次人口普查”顯示，上海市常住人口總量已達2380 萬，其中，本市戶籍常住人口1420萬人，外來常住人口960萬， 與“第五次人口普查”相比，10 年間本市常住人口增長40.3%。此外上海市外來常住人口總量位居全國第三位，龐大的人口規(guī)模帶來了沉重的就業(yè)、醫(yī)療、衛(wèi)生、住房等社會壓力，同時也對城市管理和公共服務提出了更高要求。

資源的有限性決定了人口承載能力有限，有限的物質基礎無法滿足戶籍的大規(guī)模開放。就戶籍人口而言，對社會資源的需求是剛性的。相對而言，外來人口對社會資源的需求就顯得更有彈性，但是如果戶籍大規(guī)模的開放，一旦大量的外來人員享有戶籍所捆綁的福利，社會資源將難以承受。

（三）入戶門檻居高不下導致社會風險

從上海市外來常住人口文化程度來分析，上海市外來常住人口文化程度普遍偏低，70%在初中以下，現(xiàn)行的積分設計過于偏重學歷， 120分的標準分對于普通農民工來說仍然是一道難以跨過的坎兒，積分想達到120分就顯得尤為困難。

對于大多數(shù)的外來人員而言，過高的落戶門檻，阻絕了他們在上海的融入和歸屬。上海落戶門檻的居高不下容易招致法理上的爭議和道義的責難對于那些為上海經濟社會發(fā)展建設做出巨大貢獻的外來人口，卻因為沒有本地的戶籍導致福利待遇和公共服務的缺失，容易引致公眾和社會輿論對政府社會責任擔當?shù)馁|疑。

三、上海市戶籍制度風險決策建議

（一）積分制度改革應以“入戶”為設計出發(fā)點

首先，持證者積分達到120 分以上的，持證人可以直接享受到相應地城市公共服務待遇，要想入戶，還需要滿足持有上海居住證滿7 年、繳納社保滿7 年等要求，才可申請轉辦上海市常住戶口，即設計的基本思路而言，上海市的積分落戶制度更強調通過“積分”來實現(xiàn)社會福利和公共服務，并不是入戶。

其次，高門檻的積分設計阻絕了絕大部分的外來人口入戶，入戶的指標被設置為120分，而且設計過于偏重教育經歷和職業(yè)技術職稱，這對于大部分文化水平不高，技術競爭力不強的外來人員而言難以達到。

要從根本上對上海市積分落戶制度進行改革和創(chuàng)新的設計，規(guī)避戶籍制度改革中出現(xiàn)的風險，就需要設計者在意識形態(tài)上做出改變，通過階梯形的積分福利，即達到不同的積分即可享有不同的福利，最后實現(xiàn)與戶籍人口同樣的福利并滿足相關年限和要求時，即可入戶，這有利于兼顧城市的承載力和入戶的需求，在一定程度上規(guī)避因人口規(guī)模龐大帶來的城市承災能力的風險。

（二）通過階梯化的服務，逐步實現(xiàn)戶籍與福利的剝離

通過積分落戶制度，在戶籍與護理剝離的過程中，能夠很好地起到一個過渡的作用，其中，通過積分來逐漸的提供一些階梯化的公共服務，由此縮小城鄉(xiāng)人口之間的差距，甚至外來人口在未來能夠通過積分的不斷增加享受與戶籍人口相應的社會福利，逐步實現(xiàn)戶籍與社會福利在一定程度上的剝離，從而最大限度促進不同群體之間的公平，有利于城市人口的管理和社會的穩(wěn)定，規(guī)避人口管理所帶來的風險。

（三）合理設計積分的分配方式，適當降低入戶門檻

上海在2009年推出的戶籍新政，體現(xiàn)了不唯學歷、不唯身份、突出人才、強調能力業(yè)績的入戶特征。但是，上海并沒有因此降低落戶的門檻，上海仍然是我國戶籍控制最嚴格的城市之一。

平衡積分的分配方式，適當降低準入的門檻。上海政府以“合法穩(wěn)定就業(yè)、合法穩(wěn)定居住”為積分設計的基本要求，設定適當?shù)拈T檻，一方面雖然對部分的外來務工人員難免有點苛刻，但是卻篩選出了有能力留在上海的外來人口，體現(xiàn)了政府的關心和負責任的態(tài)度。另一方面，避免了大量外來人員總成的社會風險，減輕了城市資源承載壓力，同時有利于提高了城市居民的生活品質。在“穩(wěn)定就業(yè)”和“穩(wěn)定居住”的基礎上，積分的設計應該突出外來人員對城市的貢獻，對于人才的評價應該更加廣闊，即在積分設計上，應該更注重年齡和工作的年限以及對一些在基礎性工作崗位上做出巨大貢獻的人才給予關注和支持，使得積分的設計更加全面合理完善，也在一定程度上規(guī)避了社會公平缺失帶來的風險，也在一定程度上規(guī)避了人才的流失。

四、積分設計

對于大部分文化程度的外力人員而言，由于學歷不高，又沒有技術職稱，在原上海市居住證的打分細則中的基本分值項基本拿不到分，對于上述細則的修改，主要考慮到了這些文化程度并不高的外來人員是否能夠根據(jù)在上海市的工作年限（貢獻）和年齡來獲得相應的得分。

中國的外來流動人口的勞動力以中青年為主，處于人生勞動能力最強的黃金年齡段，有較強的就業(yè)能力。在第六次人口普查中，流入上海的外來人口以青壯年人口為主。普查資料顯示，2010年上海外來常住人口中，20-34 歲的青壯年人口為 422.03萬人，占外來常住人口的47%;勞動年齡人口（男性15-59歲，女性15-54歲）為783.35萬人，占87.3%，普查資料還顯示，20-34歲這個年齡段的外來常住人口為422.03萬人，占上海常住人口的57.7%，即這個年齡段外省市人口已明顯超過戶籍人口。小組考慮到外來人口的年齡因素及他們對城市所作出的貢獻，對18-35歲的外來勞動力給予了15分的積分分數(shù)，并從35歲開始，每5歲減5積分，50周歲為1積分;持證人在上海合法穩(wěn)定居住滿5年及以上可積10分，其他指標與原細則保持一致。

工作年限指標的設計是為了彌補外來人員在學歷上的積分劣勢，我們以20歲初中文憑的外來人員為例，在上海工作20年，無任何違法記錄，并滿足持證人在本市工作繳納職工社會保險費基數(shù)指標、特定的公共服務領域加分、遠郊重點區(qū)域工作并居住加分條件。其積分=基礎分數(shù)（10+40+10）+加分指標（65分）=125分，即在上海工作20年后，可以達到120分的標準分值，可以享受子女教育、社會保險、證照辦理、住房、基本公共衛(wèi)生、計劃生育等公共服務待遇。