文│顧自福（甘肅省肅南裕固族自治縣草原監(jiān)理所）

郭金梅（甘肅省肅南裕固族自治縣動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所）

落實(shí)草原退牧還草工程和生態(tài)文明制度建設(shè)的核心和關(guān)鍵是推行禁牧和草畜平衡制度。為實(shí)現(xiàn)禁牧和草畜平衡，做到“禁得住、管得好、抓得實(shí)”，牧區(qū)草原監(jiān)管部門(mén)在禁牧和草畜平衡制度落實(shí)過(guò)程中，應(yīng)將落實(shí)禁牧、草畜平衡政策資金和監(jiān)管工作相結(jié)合，定期督查與受理舉報(bào)相結(jié)合，村級(jí)自查與牧戶相互監(jiān)督相結(jié)合。各級(jí)草原監(jiān)管部門(mén)在退牧還草工程和生態(tài)文明制度建設(shè)過(guò)程中，通過(guò)執(zhí)行法律法規(guī)和政策落實(shí)，在不斷積累經(jīng)驗(yàn)，創(chuàng)新工作方式方法的基礎(chǔ)上，廣泛聽(tīng)取鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村干部，牧民群眾的意見(jiàn)建議，逐步完善退牧還草工程和生態(tài)文明制度建設(shè)工作。

一、退牧還草工程與禁牧制度應(yīng)有效銜接

結(jié)合牧區(qū)實(shí)際，在與退牧還草工程銜接的基礎(chǔ)上，牧區(qū)應(yīng)按照集中連片、便于管理的要求，確定實(shí)施全鄉(xiāng)禁牧；實(shí)施整村禁牧，對(duì)部分牧戶和集體草場(chǎng)實(shí)施整戶、整體禁牧。以核定的禁牧區(qū)域和禁牧面積為基礎(chǔ)，將禁牧任務(wù)分解落實(shí)到鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村、戶，明確禁牧要求，層層簽訂禁牧管護(hù)責(zé)任書(shū)，并抽調(diào)專(zhuān)人繪制牧區(qū)禁牧區(qū)域分布圖，由各級(jí)人民政府發(fā)布《禁牧令》和《禁牧監(jiān)督管理辦法》，嚴(yán)格查處偷牧、搶牧各類(lèi)案件，加大處罰力度，有效遏制在禁牧區(qū)偷牧、搶牧的現(xiàn)象，使禁牧區(qū)牲畜通過(guò)出欄、轉(zhuǎn)入舍飼養(yǎng)殖、承包他人或轉(zhuǎn)入農(nóng)區(qū)農(nóng)場(chǎng)等多種途徑徹底清出天然草場(chǎng)，使整村、整片禁牧天然草原完全進(jìn)入“禁得住”的狀態(tài)。

二、退牧還草工程與草畜平衡制度應(yīng)有效銜接

以核定的草畜平衡區(qū)域和面積為基礎(chǔ)，將草畜平衡任務(wù)分解落實(shí)到鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村、戶，明確要求，層層簽訂減畜責(zé)任書(shū)，并抽調(diào)專(zhuān)人繪制區(qū)域草畜平衡分布圖，由縣政府頒布制定《草畜平衡管理辦法》。逐戶核定適宜載畜量，制定年度減畜計(jì)劃和任務(wù)，政策扶持和鼓勵(lì)牧民群眾積極儲(chǔ)備飼草料，充分利用周邊農(nóng)區(qū)秸稈資源豐富的實(shí)際，不同程度的采取借牧和異地育肥、轉(zhuǎn)入舍飼養(yǎng)殖等措施來(lái)減輕天然草原放牧壓力，草畜平衡制度得到有效落實(shí)。

三、落實(shí)退牧還草工程和生態(tài)文明制度建設(shè)的成效

通過(guò)退牧還草工程和生態(tài)文明制度建設(shè)的落實(shí)和配套政策的廣泛宣傳，目前牧區(qū)社會(huì)穩(wěn)定，牧民群眾反映好，絕大多數(shù)牧民群眾都能自覺(jué)執(zhí)行草原禁牧和草畜平衡的有關(guān)法律法規(guī)和規(guī)定，禁牧和草畜平衡區(qū)管理工作完全進(jìn)入“禁得住、管得好”的狀態(tài)。為實(shí)現(xiàn)禁牧和草畜平衡區(qū)草原“禁得住、管得好、抓得實(shí)”：

一是牧區(qū)草原監(jiān)管部門(mén)加強(qiáng)力量，確定專(zhuān)門(mén)領(lǐng)導(dǎo)分管禁牧和草畜平衡工作，指定專(zhuān)人具體辦理督查事項(xiàng)，做到禁牧、草畜平衡督查有記錄、立案查處遵程序，行政處罰有依據(jù)，查處一戶教育一片。

二是定期對(duì)禁牧和草畜平衡區(qū)域督查，堅(jiān)持每月多次巡查，巡查結(jié)束后，首先在內(nèi)部通報(bào)督查情況，分析督查中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，研究解決的辦法；其次將督查工作中遇到的難點(diǎn)積極向主管部門(mén)和分管領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行匯報(bào)，爭(zhēng)取對(duì)工作的指導(dǎo)和支持；其三及時(shí)將督查結(jié)果和處理情況向有關(guān)鄉(xiāng)、村進(jìn)行反饋，以引起相關(guān)鄉(xiāng)、村的重視；其四是建立督查通報(bào)制度，定期發(fā)布督查通報(bào)。

三是建立協(xié)調(diào)機(jī)制，與周邊縣、市、區(qū)接壤的鄉(xiāng)、村建立聯(lián)查機(jī)制，對(duì)在越界禁牧和草畜平衡區(qū)放牧的外鄉(xiāng)、村，走上門(mén)去，宣傳政策，積極溝通，進(jìn)行協(xié)調(diào)，尋求當(dāng)?shù)卣睦斫夂团浜?，與外縣的鄉(xiāng)、村就禁牧區(qū)管理進(jìn)行座談溝通，取得工作的支持和配合。

四是發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)公安、司法作用，為在禁牧區(qū)督查提供威懾作用和人身安全，在禁牧區(qū)督查過(guò)程中，針對(duì)外縣人員威脅草原執(zhí)法人員和攔車(chē)堵路的現(xiàn)象，外縣公安、司法及時(shí)出警，協(xié)助執(zhí)法。禁牧區(qū)搶牧、偷牧現(xiàn)象大幅度下降，整村、整片禁牧草原完全進(jìn)入“禁得住”的狀態(tài)。草畜平衡區(qū)的牧民群眾積極儲(chǔ)備飼草料，同時(shí)，充分利用周邊農(nóng)區(qū)秸稈資源豐富的實(shí)際，不同程度的采取借牧和異地育肥等措施以減輕天然草原放牧壓力。

四、主要問(wèn)題分析

牧區(qū)退牧還草工程和生態(tài)文明制度建設(shè)工作的落實(shí)，雖然取得了初步成效，但也存在一些不容忽視的問(wèn)題。一是在監(jiān)管體系上，縣級(jí)草原監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)人員年齡偏大，力量薄弱，裝備落后，經(jīng)費(fèi)不足；鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村缺乏監(jiān)管機(jī)構(gòu)，禁牧區(qū)搶牧、偷牧現(xiàn)象難以及時(shí)發(fā)現(xiàn)和制止；村級(jí)管護(hù)員工資報(bào)酬低，影響了村級(jí)組織落實(shí)管護(hù)任務(wù)的積極性。二是在監(jiān)管機(jī)制上，面對(duì)復(fù)雜的草原類(lèi)型和區(qū)域草原面積的不均衡，村級(jí)缺乏能管用，好操作，不違法的管護(hù)辦法。

五、意見(jiàn)和建議

1.加強(qiáng)牧區(qū)縣級(jí)草原監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)。根據(jù)新形勢(shì)、新任務(wù)、新要求，縣級(jí)草原監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)承擔(dān)的草原管理、執(zhí)法和防火任務(wù)逐漸加大，應(yīng)在適當(dāng)增加編制，增加經(jīng)費(fèi)的基礎(chǔ)上進(jìn)一步調(diào)整充實(shí)和優(yōu)化隊(duì)伍結(jié)構(gòu)。

2.設(shè)立鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）草原監(jiān)理機(jī)構(gòu)。牧區(qū)草原面積大，地域廣，戰(zhàn)線長(zhǎng)，縣級(jí)草原監(jiān)理機(jī)構(gòu)對(duì)草原禁牧區(qū)和草畜平衡區(qū)的監(jiān)管難以做到面面俱到，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機(jī)關(guān)對(duì)出現(xiàn)的違反草原禁牧和草畜平衡制度的行為又缺乏有效的行政處罰權(quán)。建議設(shè)立鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）草原監(jiān)理機(jī)構(gòu)，確定專(zhuān)職草原監(jiān)理執(zhí)法人員，以達(dá)到就近、方便、及時(shí)受理、查處一般違反草原禁牧和草畜平衡制度的案件及糾正其他違反草原法規(guī)的行為。

3.落實(shí)村級(jí)草原管護(hù)員及經(jīng)費(fèi)保障。聘用村級(jí)草原管護(hù)員，是延伸工作網(wǎng)絡(luò)，促進(jìn)制度落實(shí)的有效途徑，也是落實(shí)退牧還草工程和生態(tài)文明制度建設(shè)的現(xiàn)實(shí)要求。建議每個(gè)村聘任1～3名村級(jí)草原管護(hù)員，并在工資待遇及工作經(jīng)費(fèi)上予以保障。其中，對(duì)50萬(wàn)畝以上的村聘任3名管護(hù)員，對(duì)10萬(wàn)畝以上50萬(wàn)畝以內(nèi)的村聘任2名管護(hù)員，對(duì)10萬(wàn)畝以下的村聘任1名管護(hù)員。

4.結(jié)合實(shí)際，因地制宜，進(jìn)一步健全村級(jí)草原管護(hù)制度。牧區(qū)各村的草原差異大，情況錯(cuò)綜復(fù)雜，為有效落實(shí)禁牧及草畜平衡管護(hù)任務(wù)，建議在縣級(jí)相關(guān)配套管理辦法的基礎(chǔ)上，各村充分發(fā)揮村民自治的作用，以村為單位制定出臺(tái)相應(yīng)的管護(hù)辦法或村規(guī)民約，力求達(dá)到禁牧草場(chǎng)“禁得住”和草畜平衡草場(chǎng)“管得好”的目標(biāo)。