文│何建生（安徽省蕪湖市畜牧獸醫(yī)局）

淺談動物防疫行業(yè)法律法規(guī)體系建設

文│何建生（安徽省蕪湖市畜牧獸醫(yī)局）

從狹義上理解，動物防疫是指動物疫病的預防、控制、撲滅和動物、動物產品的檢疫。隨著社會對動物源性食品安全、公共衛(wèi)生安全、生態(tài)環(huán)境安全的不斷重視，現行的動物防疫還應該包括病死畜禽的無害化處理、畜禽污染物的零排放以及人畜共患病的防控等，也就是廣義上的動物防疫。本文論述的是廣義上的動物防疫法律法規(guī)，內容涵蓋動物養(yǎng)殖、屠宰、診療、動物及動物產品經營等方面。

一、我國動物防疫行業(yè)法律法規(guī)體系還需完善

1.立法不完善。我國畜牧業(yè)立法起步晚，和新西蘭、澳大利亞等畜牧發(fā)達國家相比，立法嚴重滯后，主要體現在：

（1）沒有相應配套法律法規(guī)。根據《動物防疫法》第六十六條的規(guī)定，對于因動物疫病撲殺的動物和動物產品、強制免疫應激死亡的動物，政府給予養(yǎng)殖戶適當補償，具體標準由國務院財政部門會同有關部門制定。但截至目前，這些辦法一直未出臺，導致基層動物防疫工作難以順利開展，不少養(yǎng)殖戶特別是農村散養(yǎng)戶，一年就養(yǎng)幾十只雞，為避免免疫應激帶來的死亡，拒絕免疫，給基層動物防疫帶來隱患，規(guī)模場由于發(fā)生疫情撲殺產生的補助，和政府鬧到法院的案件也時有發(fā)生。

（2）國家法律和地方性法規(guī)沖突。如《動物防疫法》第四十一條第二、三款規(guī)定，動物衛(wèi)生監(jiān)督機構的官方獸醫(yī)具體實施動物和動物產品檢疫，而安徽省《安徽省實施〈中華人民共和國動物防疫法gt;辦法》第二十二條第一款“動物防疫監(jiān)督機構依法設動物檢疫員。動物檢疫員經市以上畜牧獸醫(yī)行政管理部門培訓、考核合格，取得相應的資格證書后，方可上崗實施檢疫?！边@是由于《動物防疫法》在2007年和2013年進行了修訂，而省級地方性法規(guī)根據1998年老版《動物防疫法》制定，至今一直未更新法規(guī)，導致基層工作陷入尷尬境地。

（3）相關法律法規(guī)空白。一是牛羊家禽類定點屠宰法律空白，目前我國只有《生豬屠宰管理條例》，條例中只對生豬定點屠宰進行了管理規(guī)范，牛、羊、禽類等屠宰管理辦法，由各省區(qū)市根據本地區(qū)實際情況，參照該條例規(guī)定。由于屠宰場設立考慮環(huán)境評估、無害化處理設施、污水處理等多重因素，大部分省份只對生豬實行了定點屠宰，而對于肉牛、肉羊以及家禽行業(yè)確實難以做到集中定點屠宰，雖然農業(yè)部于2014年5月5日下發(fā)《關于征求〈畜禽屠宰管理條例（草案）（征求意見稿）gt;意見的函》，將豬、牛、羊、雞納入畜禽屠宰管理，但一直未定稿下發(fā)。因此，實行畜禽定點屠宰對加強屠宰管理，建立健全畜禽屠宰長效監(jiān)管機制將起到舉足輕重的作用。

二是寵物醫(yī)患糾紛法律方面，改革開放后，隨著我國居民生活水平的提高，家養(yǎng)寵物市場也逐漸繁榮起來，2008年修訂的《動物防疫法》、新制定的《動物診療機構管理辦法》《執(zhí)業(yè)獸醫(yī)管理辦法》都對該行業(yè)做了相關規(guī)定，明確了寵物診療機構的許可條件、執(zhí)業(yè)獸醫(yī)的考試和注冊制度，對于加強動物診療機構管理，規(guī)范動物診療行為，保障公共衛(wèi)生安全起到了重要作用，但是對寵物醫(yī)療糾紛、寵物醫(yī)療事故鑒定等方面沒有相應規(guī)定，導致寵物醫(yī)療事故雙方的權益無法得到法律保障，這對于日益發(fā)展壯大的動物診療市場是個嚴重的挑戰(zhàn)。此外，在寵物診療行業(yè)價格定位方面，我國也沒有相應的標準，導致一部分寵物機構漫天要價，寵物飼養(yǎng)者苦不堪言。

2.執(zhí)法問題多、難度大。動物防疫法律法規(guī)體系建設的完善與否，離不開執(zhí)法實踐，由于我國動物防疫法律法規(guī)體系建設較為落后，行業(yè)隊伍執(zhí)法體系建設處于發(fā)展階段，加之一些群眾不懂法，不配合，直接導致行業(yè)行政執(zhí)法難度的加大，主要表現在以下方面：

（1）動物養(yǎng)殖方面。根據《動物防疫法》第七十七條規(guī)定，對未取得動物防疫條件合格證的動物飼養(yǎng)場（養(yǎng)殖小區(qū)），由動物衛(wèi)生監(jiān)督機構責令改正，處一千元以上一萬元以下罰款?，F實中，如安徽省蕪湖市鏡湖區(qū)方村街道，符合動物防疫條件的不少，由于城市規(guī)劃設計，政府職能部門未給予辦理動物防疫條件合格證，如果因此處罰難以服眾。此外，一些本來取得動物防疫條件合格證的動物飼養(yǎng)場（養(yǎng)殖小區(qū)），由于城鄉(xiāng)建設的快速發(fā)展，出現了“城中村”現象，已不符合《動物防疫條件審查辦法》規(guī)定的“距離城鎮(zhèn)居民區(qū)、文化教育科研等人口集中區(qū)域及公路、鐵路等主要交通干線500米以上”要求，進一步加大了執(zhí)法難度。

《動物防疫法》第七十三條第一款規(guī)定，對飼養(yǎng)的動物不按照動物疫病強制免疫計劃進行免疫接種的，拒不改正的，動物衛(wèi)生監(jiān)督機構可以處一千元以下罰款。實際上在偏遠農村，散養(yǎng)戶不免疫的情況相當多，對于這樣一些群體，難以罰款，只能耐心批評教育。

（2）動物屠宰方面。由于我國牛羊家禽類定點屠宰法律空白，對于牛羊家禽類私屠亂宰，注水牛羊肉等嚴重威脅肉品質量安全的問題，動物防疫執(zhí)法人員難以進行有效取締并進行處罰，更易助長市場上銷售注水牛羊家禽肉、甚至病死肉現象的出現。此外，對于生豬集中屠宰檢疫中出現的病害豬肉，執(zhí)法人員在進行無害化處理時候，由于貨值大，一些屠宰戶常常會阻撓執(zhí)法人員，而動物防疫執(zhí)法人員沒有警用設備，有時不得不請求公安機關協助處理，直接影響了執(zhí)法效率。

（3）動物診療方面。與我國牛羊家禽類定點屠宰法律空白一樣，我國動物診療方面醫(yī)患糾紛條款空白，一些寵物診療機構就算誤診，寵物飼養(yǎng)者到動物防疫監(jiān)督機構進行投訴，執(zhí)法人員也難以進行處罰。此外，由于很多臨床藥品獸用市場沒有，而動物診療經常需要，但根據《獸藥管理條例》第41條規(guī)定，禁止將人用藥品用于動物，由于無相應替代產品，實踐中執(zhí)法人員很難處罰。

（4）動物及動物產品經營方面。根據《動物防疫法》第七十八條規(guī)定，經營動物應附檢疫證明、佩戴畜禽標識，經營動物產品應附檢疫證明、檢疫標志。實踐中，由于動物、動物產品經營戶法律意識淡薄，不附檢疫證明、佩戴畜禽標識的現象時有發(fā)生，執(zhí)法人員可以處同類檢疫合格動物、動物產品貨值金額10%以上50%以下罰款，但由于涉案貨值較大，日常實踐中執(zhí)法人員難以進行有效處罰或者處罰難以落實，只能批評教育，削弱了執(zhí)法力度。

二、完善我國動物防疫行業(yè)法律法規(guī)體系建設應采取的措施

1.加強動物防疫行業(yè)行政法學理論體系的研究。《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》強調，要“完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系”，動物防疫行業(yè)法律法規(guī)是我國法律法規(guī)體系的重要組成部分，它是以技術支撐為依托，《動物防疫法》為根本法，執(zhí)法方式和程序受《行政處罰法》《行政許可法》《行政復議法》調整的行政技術類法學類型，應加強動物防疫行業(yè)行政法學理論體系建設和研究，為我國的動物防疫行政立法、行政執(zhí)法、動物防疫行政法制建設提供科學的理論依據。

2.修訂完善動物防疫法律法規(guī)以及相關技術規(guī)范。隨著我國畜牧業(yè)的快速發(fā)展，老的法律法規(guī)已經不能滿足時代的需要，加強修訂完善物防疫法律法規(guī)以及相關技術規(guī)范勢在必行。具體而言，首先完善法律，現行的《動物防疫法》是1998年1月1日起施行，分別于2007年和2013年兩次修訂，現行《畜牧法》于2006年7月1日起施行，至今尚未修訂，隨著畜牧業(yè)的快速發(fā)展，已出現相關法律條款空白、現行法律條款不健全、法律條款和實際情況不符等情況，建議業(yè)務主管部門加強調研，向立法機關提出修改意見稿，完善法律。其次加強配套法規(guī)建設，《動物防疫法》和《畜牧法》相關配套辦法尚未頒布，省級地方性法律法規(guī)更新遲滯，建議及時出臺配套法規(guī)，相關省市也可以根據當地實際情況，出臺適合本地區(qū)的實施辦法和細則，增強可操作性。三是與國際接軌，修訂完善符合中國實際國情的一些法律配套技術規(guī)范，嚴控行業(yè)標準，如動物疫病撲滅規(guī)范、獸藥殘留標準等，提高我國動物及動物產品的國際競爭力和市場占有率。

3.加大執(zhí)法體系建設，完善監(jiān)督職能。針對當前群眾關心的動物防疫事件，一是加強宣傳，要將動物防疫法律法規(guī)向廣大人民群眾，尤其是具體畜牧生產者、加工者、經營者宣傳，使其充分認識動物防疫工作的重要性，了解不按規(guī)定進行防疫、檢疫應當承擔的法律責任；二是加強自身執(zhí)法能力建設，深刻領悟本行業(yè)法律法規(guī)的精神和要義，熟悉涉及動物防疫的法律細則和條款，在具體實踐中做到嚴格依法行政；三是強化部門協同配合，依法查處各種違法案件。加強公安、林業(yè)、法院、市場監(jiān)督管理等部門的溝通協作，敢于碰硬攻堅，抓一批典型案例，確保動物防疫法律法規(guī)落到實處，在實踐中起到監(jiān)督、完善動物防疫法律法規(guī)作用。

縱觀中國動物防疫法律法規(guī)體系建設，雖然取得了一定成就，但在具體實踐中也暴露了些問題，只有不斷深入實踐，建立健全相關法律法規(guī)，依法行政，做到有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究，動物防疫才能逐漸走向法制化軌道。