胡加祥

(上海交通大學(xué) 凱原法學(xué)院，上海 200030)

一 序言

自從轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品問(wèn)世以來(lái)，人們一直在探索如何在國(guó)際社會(huì)通過(guò)立法來(lái)規(guī)制各國(guó)對(duì)轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品貿(mào)易的管制。作為20 世紀(jì)生物醫(yī)學(xué)工程領(lǐng)域的重大突破，轉(zhuǎn)基因技術(shù)在對(duì)生物工程、遺傳學(xué)等領(lǐng)域的科學(xué)研究產(chǎn)生重大影響的同時(shí)，它對(duì)人類生命健康和生態(tài)環(huán)境是否會(huì)產(chǎn)生負(fù)面影響，這也是人們普遍關(guān)注的重要議題。目前，世界上還沒(méi)有一個(gè)組織針對(duì)轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品貿(mào)易制定過(guò)有約束力的國(guó)際條約。相關(guān)規(guī)定分別散見(jiàn)于世貿(mào)組織制定的多邊貿(mào)易協(xié)議、聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織制定的《國(guó)際植物保護(hù)公約》、①《國(guó)際植物保護(hù)公約》(International Plant Protection Convention，簡(jiǎn)稱“IPPC”)是聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織于1951年通過(guò)的第一個(gè)有關(guān)植物保護(hù)的國(guó)際條約，于1952年生效，并于1979年和1997年進(jìn)行了兩次修改，其中1997年修訂的版本尚未生效。截至2013年12月，共有181 個(gè)國(guó)家和地區(qū)加入該條約。IPPC 是SPS 協(xié)議列舉的唯一一部有關(guān)植物健康標(biāo)準(zhǔn)的國(guó)際條約。經(jīng)合組織(OECD)制定的相關(guān)政策、國(guó)際食品法典委員會(huì)制定的《國(guó)際食品法典》、②《國(guó)際食品法典》(Codex Alimentarius)是由聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織和世界衛(wèi)生組織于1963年聯(lián)合成立的國(guó)際食品法典委員會(huì)負(fù)責(zé)制定的，旨在協(xié)調(diào)政府間的食品標(biāo)準(zhǔn)，建立一套完整的食品國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)體系。國(guó)際食品法典委員會(huì)目前有186 個(gè)成員國(guó)，覆蓋全球98%的人口?！秶?guó)際食品法典》是SPS 協(xié)議列舉的唯一一部有關(guān)食品安全的國(guó)際條約。世界知識(shí)產(chǎn)權(quán)組織(WIPO)制定的國(guó)際條約、聯(lián)合國(guó)推動(dòng)制定的《卡塔赫納生物安全議定書(shū)》③作為《生物多樣性公約》(Convention on Biological Diversity)的補(bǔ)充協(xié)議，《卡塔赫納生物安全議定書(shū)》(Cartagena Protocol on Biosafety，簡(jiǎn)稱“CPB”)旨在保護(hù)生物多樣性免受轉(zhuǎn)基因生物帶來(lái)的潛在威脅。該協(xié)議于2003年生效，目前已有168 個(gè)國(guó)家和地區(qū)接受該協(xié)議。以及部分區(qū)域性組織制定的相關(guān)協(xié)議。除了WTO 規(guī)則，上述其他條約關(guān)注的都是貿(mào)易以外的事項(xiàng)，對(duì)締約方也不構(gòu)成約束力。在解決糾紛時(shí)，除依據(jù)有關(guān)國(guó)際條約外，還需要參照世貿(mào)組織框架內(nèi)的多邊貿(mào)易協(xié)議。然而，WTO 規(guī)則針對(duì)的是商品和服務(wù)的市場(chǎng)準(zhǔn)入待遇和知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)，轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品貿(mào)易爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)不是該產(chǎn)品能不能“入境”，而是能不能“上市”，這主要依據(jù)各成員的國(guó)內(nèi)法規(guī)定。雖然糾紛解決會(huì)傳導(dǎo)至國(guó)內(nèi)立法，但是轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品貿(mào)易糾紛涉及的不僅僅是法律問(wèn)題，它還與一個(gè)國(guó)家和地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、文化以及科技發(fā)展密切相關(guān)。國(guó)際社會(huì)如何規(guī)制各國(guó)對(duì)轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品貿(mào)易的管制，這一直是一個(gè)復(fù)雜的問(wèn)題。

表1 與轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品有關(guān)的國(guó)際條約

二 GATT 與轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品貿(mào)易規(guī)制

由于各國(guó)農(nóng)業(yè)政策和消費(fèi)習(xí)慣的差異，轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品自問(wèn)世以來(lái)，就在國(guó)際貿(mào)易中遭遇不少限制。一些國(guó)家限制轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品貿(mào)易的主要理由是GATT 第二十條(b)項(xiàng)規(guī)定，即“保護(hù)人類、動(dòng)植物的生命與健康”。在最惠國(guó)待遇和國(guó)民待遇基礎(chǔ)上，GATT 第二十條要求世貿(mào)組織成員在實(shí)施限制措施時(shí)，不能有“武斷”、“不公正”或變相貿(mào)易保護(hù)的情形，這也是與轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品貿(mào)易相關(guān)的《衛(wèi)生與植物檢疫措施協(xié)議》(SPS 協(xié)議)和《技術(shù)貿(mào)易壁壘協(xié)議》(TBT 協(xié)議)共同遵守的前提條件。上訴機(jī)構(gòu)對(duì)此這樣解釋，要求出口方不違背GATT 第二十條規(guī)定，這并不排除要求進(jìn)口方的限制措施必須具有公正性，否則就背離了這些例外條款制定的初衷，因?yàn)闊o(wú)論出于何種目的，這些措施都有限制貿(mào)易的效果。①United States——Import Prohibitions of Certain Shrimp and Shrimp Products，WT/DS58/AB/R，Appellate Body Report，para.121.可見(jiàn)，GATT 第二十條試圖在世貿(mào)組織成員的權(quán)利與義務(wù)之間維持一種平衡，這種平衡不是靜止不變的，而是根據(jù)相關(guān)措施以及每一個(gè)具體案件的性質(zhì)不斷變化的。②United States——Import Prohibitions of Certain Shrimp and Shrimp Products，WT/DS58/AB/R，Appellate Body Report，paras.156－159.

從權(quán)利屬性看，一般例外條款屬于世貿(mào)組織成員的抗辯權(quán)，它包含了10 種具體適用情形。③參見(jiàn)GATT 第二十條(a)至(j)款。如果某項(xiàng)限制措施被認(rèn)定違反了WTO 規(guī)則，有關(guān)成員可以此作為免責(zé)理由。［1］在確保限制措施平等適用于所有相關(guān)產(chǎn)品，并且盡量減少對(duì)國(guó)際貿(mào)易的負(fù)面影響后，世貿(mào)組織成員可以采取它認(rèn)為合適的措施。這一“自由裁量”規(guī)定賦予進(jìn)口國(guó)相當(dāng)大的權(quán)力。④United States——Standards for the Reformulated and Conventional Gasoline，WT/DS2/AB/R，Appellate Body Report，paras.30－31.對(duì)此，審理“標(biāo)準(zhǔn)汽油案”的評(píng)審團(tuán)確立了GATT 第二十條(b)項(xiàng)適用的三重標(biāo)準(zhǔn):援引該例外條款的成員必須證明其措施符合“保護(hù)人類、動(dòng)植物生命與健康”的目標(biāo);相關(guān)限制措施是實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)所必需的;實(shí)施這些限制措施符合第二十條序言要求，即不構(gòu)成“武斷”、“不公正”或變相的貿(mào)易保護(hù)。⑤United States——Standards for the Reformulated and Conventional Gasoline，WT/DS2/R，Panel Report，para.6.20.為了區(qū)別世貿(mào)組織爭(zhēng)端解決中panel 與expert review groups 的不同職能，作者將panel 翻譯成“評(píng)審團(tuán)”，而將expert groups 翻譯成“專家組”。參見(jiàn)胡加祥:《從“專家組”一詞誤譯說(shuō)起》，《浙江大學(xué)學(xué)報(bào)》2003年第3期，147－151 頁(yè)。這種寬泛標(biāo)準(zhǔn)在給世貿(mào)組織成員判斷相關(guān)限制措施是否“正當(dāng)”提供參考的同時(shí)，也賦予它們更多的選擇。

GATT 第二十條(b)項(xiàng)給世貿(mào)組織成員管制轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品貿(mào)易提供了可能，但是任何管制措施仍然需要符合第二十條的序言規(guī)定。判斷相關(guān)措施是否“正當(dāng)”，這需要爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)確定這些措施是否符合第二十條(b)項(xiàng)的適用范圍和相關(guān)措施的性質(zhì)。審理“石棉案”的上訴機(jī)構(gòu)認(rèn)為，評(píng)審團(tuán)對(duì)援引GATT 第二十條(b)項(xiàng)措施進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估時(shí)，在決定相關(guān)證據(jù)的價(jià)值與重要性方面享有一定的自由裁量權(quán)，這種權(quán)力允許評(píng)審團(tuán)對(duì)某些證據(jù)給予更多的關(guān)注。①European Communities——Measures Affecting Asbestos and Asbestos－Containing Products，WT/DS135/AB/R，Appellate Body Report，para.161.然而，這種自由裁量權(quán)的行使更多的是體現(xiàn)在審核證據(jù)的程序上，而不是針對(duì)證據(jù)的實(shí)質(zhì)內(nèi)容。在轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品管制問(wèn)題上，評(píng)審團(tuán)在適用GATT 第二十條(b)項(xiàng)時(shí)究竟有多大自由裁量權(quán)，這是令人懷疑的，因?yàn)檗D(zhuǎn)基因產(chǎn)品是否安全，這本身就是一個(gè)有爭(zhēng)議的問(wèn)題。

GATT 與其他多邊貨物貿(mào)易協(xié)議的關(guān)系猶如“普通法”與“特別法”之間的關(guān)系。WTO 協(xié)議附件1A 注解規(guī)定，當(dāng)GATT1994 與附件1A 中的其他多邊貨物貿(mào)易協(xié)議發(fā)生沖突時(shí)，后者的規(guī)定優(yōu)先適用。SPS 協(xié)議第2 條第4 款也規(guī)定，符合SPS 協(xié)議規(guī)定的衛(wèi)生與植物檢疫措施推定為符合GATT 的規(guī)定，特別是第二十條(b)項(xiàng)的規(guī)定;但是違反SPS協(xié)議的措施卻未必違反GATT 第二十條(b)項(xiàng)的規(guī)定。審理“激素牛肉案”的評(píng)審團(tuán)指出，SPS 協(xié)議與GATT 的側(cè)重點(diǎn)有根本區(qū)別:SPS 協(xié)議規(guī)定了世貿(mào)組織成員在執(zhí)行衛(wèi)生與植物檢疫措施時(shí)必須履行的義務(wù)，而GATT 第二十條(b)項(xiàng)則是給世貿(mào)組織成員在違反GATT 義務(wù)時(shí)提供一個(gè)例外條款，即使在沒(méi)有違反GATT 規(guī)定的情形下，SPS 協(xié)議仍然適用。②European Communities——Measures Concerning Meat and Meat Products(Hormones)，WT/DS26/R，Panel Report，para.8.39.在“激素牛肉案”中，SPS 協(xié)議和GATT 規(guī)定都適用，因?yàn)闅W盟禁止進(jìn)口含有激素牛肉的措施旨在保護(hù)人類免受污染食品的威脅。事實(shí)上，歐盟的措施同時(shí)也對(duì)進(jìn)口牛肉構(gòu)成了歧視。鑒于被指控違反GATT 第二十條“正當(dāng)性”要求的措施仍然需要接受SPS 協(xié)議“相符性”的審查，評(píng)審團(tuán)決定先對(duì)歐盟的禁止措施進(jìn)行SPS 協(xié)議相符性審查。

相比之下，除了WTO 協(xié)議附件1A 注解規(guī)定，TBT 協(xié)議與GATT 的關(guān)系并不像SPS 協(xié)議那么明朗，更沒(méi)有SPS 協(xié)議第2 條第4 款那樣的規(guī)定。與SPS 協(xié)議相似，TBT 協(xié)議也是對(duì)GATT 相關(guān)規(guī)定的進(jìn)一步闡述，只不過(guò)TBT 協(xié)議涉及的內(nèi)容不限于GATT 第二十條(b)項(xiàng)，而是很大程度上對(duì)各成員根據(jù)一般例外條款實(shí)施公共政策的一種限制，包括GATT 第二十條(g)項(xiàng)和第二十一條規(guī)則的執(zhí)行。技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)既關(guān)系到百姓的衣食住行，也涉及國(guó)家的安全利益。TBT 協(xié)議在序言中明確，該協(xié)議并不妨礙各成員為了保護(hù)人類和動(dòng)植物的生命健康、保護(hù)環(huán)境、防止欺詐而采取必要措施。與GATT規(guī)則相比，TBT 協(xié)議擴(kuò)大了適用范圍，它將技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)由原來(lái)的產(chǎn)品本身延伸至生產(chǎn)過(guò)程。③參見(jiàn)TBT 協(xié)議第2 條第2 款。

可見(jiàn)，GATT 與SPS 協(xié)議和TBT 協(xié)議對(duì)轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品貿(mào)易的影響是不同的。GATT 強(qiáng)調(diào)例外條款的援引依然需要遵守WTO 規(guī)則的基本原則;SPS 協(xié)議要求世貿(mào)組織成員以“保護(hù)人類、動(dòng)植物生命健康”為由限制進(jìn)口必須有科學(xué)依據(jù)，其針對(duì)的是進(jìn)口國(guó)采取的邊境措施;TBT 協(xié)議允許進(jìn)口國(guó)對(duì)產(chǎn)品質(zhì)量的要求包括產(chǎn)品本身及其生產(chǎn)過(guò)程，其影響由邊境交易追溯到產(chǎn)品的整個(gè)生產(chǎn)過(guò)程。作為多邊貿(mào)易體制的基本原則，GATT 為SPS 協(xié)議和TBT 協(xié)議的具體適用劃定了一條合理的邊際線，它們共同構(gòu)成了多邊貿(mào)易體制對(duì)轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品貿(mào)易規(guī)制的基本法律框架。

三 《技術(shù)貿(mào)易壁壘協(xié)議》與轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品貿(mào)易規(guī)制

TBT 協(xié)議旨在進(jìn)口國(guó)采取的保護(hù)措施與防范貿(mào)易保護(hù)主義之間維持一種平衡，在允許世貿(mào)組織成員采用統(tǒng)一技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)管制進(jìn)口商品時(shí)，防范有關(guān)成員以此實(shí)現(xiàn)限制貿(mào)易的目的。協(xié)議為各成員制定、采納、適用強(qiáng)制和非強(qiáng)制性產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)與程序確立了基本規(guī)范，同時(shí)也為判斷這些標(biāo)準(zhǔn)和程序是否旨在保護(hù)進(jìn)口國(guó)境內(nèi)產(chǎn)業(yè)提供了評(píng)判依據(jù)。除了給世貿(mào)組織成員制定產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)提供指南外，TBT 協(xié)議也致力于協(xié)調(diào)各成員采用的不同標(biāo)準(zhǔn)，鼓勵(lì)各成員參與制定和采納國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)。④參見(jiàn)TBT 協(xié)議第2 條第6 款。

從適用范圍看，TBT 協(xié)議主要規(guī)制世貿(mào)組織成員針對(duì)進(jìn)口產(chǎn)品采取的三類措施:產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)(product standards)、技術(shù)規(guī)范(technical regulations)和相符性評(píng)估程序(conformity assessment procedures)。⑤TBT 協(xié)議區(qū)分中央政府措施、地方政府措施和非政府措施，同時(shí)為這三類措施設(shè)定不同的規(guī)則。同上，附件1(6)－(8)。協(xié)議沒(méi)有為這些措施制定具體的參考標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，而是建議各成員采用國(guó)際通行標(biāo)準(zhǔn)，特別是國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)化組織(ISO)和國(guó)際電工委員會(huì)(IEC)制定的標(biāo)準(zhǔn)。⑥ISO 和IEC 屬于非政府組織，除了加入這兩個(gè)組織的成員統(tǒng)一采用它們的標(biāo)準(zhǔn)外，沒(méi)有加入ISO 和IEC 的世貿(mào)組織成員企業(yè)也可以采用這兩個(gè)組織的標(biāo)準(zhǔn)。為此，TBT 協(xié)議在其附件3 中單列了《準(zhǔn)備、采納和適用標(biāo)準(zhǔn)友好行為準(zhǔn)則》，作為世貿(mào)組織成員政府或者其境內(nèi)企業(yè)和組織采用國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)時(shí)應(yīng)該遵守的規(guī)則。根據(jù)準(zhǔn)則的F 條款規(guī)定，該準(zhǔn)則向世貿(mào)組織成員境內(nèi)的標(biāo)準(zhǔn)制定機(jī)構(gòu)開(kāi)放，不管這個(gè)機(jī)構(gòu)是中央機(jī)構(gòu)，還是地方機(jī)構(gòu);官方機(jī)構(gòu)，還是非官方機(jī)構(gòu)。轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品是利用現(xiàn)代分子生物技術(shù)，將某些生物的基因轉(zhuǎn)移到其他物種中去，從而改造生物原有的遺傳物質(zhì)，使其在性狀、營(yíng)養(yǎng)品質(zhì)、消費(fèi)品質(zhì)等方面向人們所需要的目標(biāo)轉(zhuǎn)變。⑦“轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品”是一個(gè)籠統(tǒng)的概念。根據(jù)轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品中是否含有轉(zhuǎn)基因源為標(biāo)準(zhǔn)，具體可分為以下三種不同類型:(1)原料盡管來(lái)源于轉(zhuǎn)基因生物，但產(chǎn)品本身并不含有任何轉(zhuǎn)移來(lái)的基因;(2)產(chǎn)品中確實(shí)含有轉(zhuǎn)基因成分，但在加工過(guò)程中，其特性已經(jīng)發(fā)生了改變，轉(zhuǎn)移來(lái)的活性基因不復(fù)存在于轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品中;(3)產(chǎn)品中確實(shí)帶有活性的基因成分，但是人們食用這種產(chǎn)品后，轉(zhuǎn)移來(lái)的基因和產(chǎn)品本身固有的基因均被人體消化吸收。此外，根據(jù)原料來(lái)源不同，轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品還可以分為以下三種不同類型:(1)植物性轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品;(2)動(dòng)物性轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品;(3)微生物轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品。目前，國(guó)際上沒(méi)有統(tǒng)一的轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范，相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范都是各國(guó)自行制定的，其安全性也主要是依據(jù)各國(guó)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。

TBT 協(xié)議附件1 首先明確，除了服務(wù)貿(mào)易，1991年頒布的ISO/IEC 指南2 第六版中使用的術(shù)語(yǔ)在本協(xié)議中保留其原來(lái)的定義。附件1 第2 項(xiàng)將“產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)”定義為“經(jīng)過(guò)被認(rèn)可機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)的規(guī)定。這些規(guī)定給相關(guān)產(chǎn)品、工藝及其生產(chǎn)方式提供了可廣泛重復(fù)適用的標(biāo)準(zhǔn)。產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)在適用于某一特定產(chǎn)品、程序或生產(chǎn)方式時(shí)，可以包括或者解釋特定的術(shù)語(yǔ)、符號(hào)、包裝、標(biāo)記或標(biāo)簽需求”。采納國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)不是世貿(mào)組織成員的普遍義務(wù)，TBT 協(xié)議在附件1 第2 項(xiàng)注解中特別強(qiáng)調(diào):“ISO/IEC 指南2 定義的標(biāo)準(zhǔn)有強(qiáng)制性和非強(qiáng)制性的。本協(xié)議定義的產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)是非強(qiáng)制性的，技術(shù)規(guī)范是強(qiáng)制性的”。

TBT 協(xié)議區(qū)分“產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)”與“技術(shù)規(guī)范”的原因在于前者由企業(yè)自愿采納，后者是由政府制定或采納后強(qiáng)制推行的。協(xié)議第2.4 條要求世貿(mào)組織成員采用國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)作為制定本國(guó)技術(shù)規(guī)范的基礎(chǔ)，除非這些標(biāo)準(zhǔn)對(duì)于實(shí)現(xiàn)特定目標(biāo)是無(wú)效或不合適的，例如，本國(guó)獨(dú)特的氣候、地理?xiàng)l件或重大的技術(shù)差異。轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范之所以無(wú)法統(tǒng)一，就是因?yàn)楦鲊?guó)對(duì)于這一領(lǐng)域的認(rèn)識(shí)和技術(shù)的掌握程度差異巨大。至于何謂“基礎(chǔ)”和“無(wú)效”或“不合適”?TBT 協(xié)議沒(méi)有規(guī)定。審理“沙丁魚(yú)案”的評(píng)審團(tuán)將“基礎(chǔ)”解釋為“任何東西的核心部分，或者一套知識(shí)體系的根本原則或基本理論”。①European Communities——Trade Description of Sardines，WT/DS231/R，Panel Report，para.7.110.評(píng)審團(tuán)的這一解釋轉(zhuǎn)引自Webster’s New World Dictionary(William Collins ＆ World Publishing Co.，Inc.1976)，第117 頁(yè)。對(duì)此，上訴機(jī)構(gòu)進(jìn)一步解釋:“兩件事情之間必須有非常重要和緊密的聯(lián)系，以至于可以說(shuō)兩者互為對(duì)方的基礎(chǔ)”。②European Communities——Trade Description of Sardines，WT/DS231/AB/R，Appellate Body Report，para.245.被上訴方歐盟則認(rèn)為，國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)和本國(guó)技術(shù)規(guī)范之間的合理關(guān)系應(yīng)該足以顯示技術(shù)規(guī)范是在國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上制定的。③European Communities——Trade Description of Sardines，WT/DS231/AB/R，Appellate Body Report，para.246.上訴機(jī)構(gòu)不同意歐盟這一觀點(diǎn)，認(rèn)為國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)與本國(guó)技術(shù)規(guī)范之間不需要有這樣的基礎(chǔ)性關(guān)系。如果兩者相沖突，國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)就不能成為本國(guó)技術(shù)規(guī)范的基礎(chǔ)。上訴機(jī)構(gòu)的任務(wù)只是在這兩者不相沖突的情況下，判斷世貿(mào)組織成員的相關(guān)措施是否滿足了產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范之間關(guān)聯(lián)性的要求。④European Communities——Trade Description of Sardines，WT/DS231/AB/R，Appellate Body Report，paras.247－248.至于“無(wú)效”和“不合適”的解釋，審理“沙丁魚(yú)案”的評(píng)審團(tuán)認(rèn)為，前者是指該標(biāo)準(zhǔn)不具有實(shí)現(xiàn)某一合法目標(biāo)的功能，后者是指該標(biāo)準(zhǔn)對(duì)于實(shí)現(xiàn)某一合法目標(biāo)不是特別合適。一項(xiàng)措施有可能不合適，但不妨礙其有效性，因?yàn)樾Ч腔趯?shí)際結(jié)果判斷的，而合適與否則與采用的技術(shù)規(guī)范性質(zhì)有關(guān)。⑤European Communities——Trade Description of Sardines，WT/ DS231/R.Panel Report，para.7.116.

TBT 協(xié)議將技術(shù)規(guī)范定義為“界定產(chǎn)品特征或相關(guān)工藝和生產(chǎn)方式的規(guī)定，包括行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行的規(guī)定”。⑥TBT 協(xié)議附件1(1)。與產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)一樣，技術(shù)規(guī)范適用于某一特定產(chǎn)品、工藝或生產(chǎn)方式時(shí)，也可以包含或單獨(dú)規(guī)定其術(shù)語(yǔ)、符號(hào)、包裝、標(biāo)記或標(biāo)簽要求。上訴機(jī)構(gòu)在“石棉案”中對(duì)技術(shù)規(guī)范的含義作了澄清:技術(shù)規(guī)范必須“是一種有約束力和用強(qiáng)制方式規(guī)范產(chǎn)品特征的要求”，而產(chǎn)品特征“既包括產(chǎn)品的外在特點(diǎn)和內(nèi)在質(zhì)量，也包括該產(chǎn)品區(qū)別于其他產(chǎn)品的相關(guān)特征”。⑦European Communities——Measures Affecting Asbestos and Asbestos－Containing Products，WT/DS135/AB/R，Appellate Body Report，paras.67－70.產(chǎn)品特征可以用肯定的方式或否定的方式標(biāo)明，前者明確列舉必須包含的內(nèi)容，后者明確列舉必須排除的內(nèi)容。由于不同國(guó)家對(duì)于轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品的管制程度不同，技術(shù)規(guī)范和產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)在轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品上的表現(xiàn)也不盡相同。例如，美國(guó)并不要求對(duì)轉(zhuǎn)基因食品采取強(qiáng)制標(biāo)簽制度，是否需要標(biāo)簽，這不是轉(zhuǎn)基因食品的技術(shù)規(guī)范。而中國(guó)的《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物標(biāo)識(shí)管理辦法》第三條第2 款規(guī)定:“凡是列入標(biāo)識(shí)管理目錄并用于銷售的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行標(biāo)識(shí);未標(biāo)識(shí)和不按規(guī)定標(biāo)識(shí)的，不得進(jìn)口或銷售”。轉(zhuǎn)基因食品的標(biāo)志在中國(guó)則是一項(xiàng)明確的技術(shù)規(guī)范。

審理“石棉案”的上訴機(jī)構(gòu)列舉了技術(shù)規(guī)范的三個(gè)構(gòu)成要件:

第一，必須適用于一種或一類可以界定的產(chǎn)品，但是產(chǎn)品的具體名稱無(wú)須明確;

第二，必須能夠鑒別一種或一類產(chǎn)品特征，這種特征有可能是內(nèi)在、與產(chǎn)品相關(guān)的，或者在正?；蚍钦Ｊ褂玫那闆r下能夠體現(xiàn)出來(lái)的;

第三，遵守這些規(guī)范是一種強(qiáng)制性義務(wù)。⑧European Communities——Measures Affecting Asbestos and Asbestos－Containing Products，WT/DS135/AB/R，Appellate Body Report，paras.67－70.盡管世貿(mào)組織成員采用技術(shù)規(guī)范限制進(jìn)口有其合法的目標(biāo)，TBT 協(xié)議第2.2 條也對(duì)何為“合法目標(biāo)”作了列舉，包括國(guó)家安全需要、防止欺詐、保護(hù)環(huán)境、保護(hù)人類健康與安全以及保護(hù)動(dòng)植物的生命，但是第2.2 條既沒(méi)有窮盡所有目標(biāo)，⑨為此，第2(2)條列舉的目標(biāo)前用了“尤其是(inter alia)”這樣的措辭。也沒(méi)有對(duì)列舉的目標(biāo)作出明確的定義，只是要求世貿(mào)組織成員在執(zhí)行技術(shù)規(guī)范時(shí)不能給國(guó)際貿(mào)易造成不必要的障礙。

雖然TBT 協(xié)議鼓勵(lì)世貿(mào)組織成員統(tǒng)一技術(shù)規(guī)范，但這不是強(qiáng)制性義務(wù)。①TBT 協(xié)議第2 條第(6)－(8)款。各成員仍然可以制定單獨(dú)的技術(shù)規(guī)范，這些規(guī)范對(duì)別的成員貿(mào)易有可能產(chǎn)生重大影響。特別是像轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品這一類人們認(rèn)識(shí)上有分歧的產(chǎn)品，不同國(guó)家的標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范有很大差異。為此，協(xié)議第2.9 條給執(zhí)行單獨(dú)技術(shù)規(guī)范的成員規(guī)定了一系列義務(wù)，包括通報(bào)義務(wù)、溝通義務(wù)等。第2.10 條針對(duì)各成員因產(chǎn)品安全、公共衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)以及國(guó)家安全等重大突發(fā)事件所采取的保障措施制定了補(bǔ)充程序。

TBT 協(xié)議第5 和第6 條詳細(xì)規(guī)定了相符性評(píng)估程序和世貿(mào)組織成員對(duì)別的成員相符性程序的承認(rèn)。相符性評(píng)估程序不能對(duì)國(guó)內(nèi)產(chǎn)品和進(jìn)口產(chǎn)品區(qū)別對(duì)待，不能對(duì)國(guó)際貿(mào)易造成不必要的阻礙。②TBT 協(xié)議第5(1)條。第5.2 條給世貿(mào)組織成員相符性評(píng)估提供了一份詳細(xì)指南，以確保這些措施不給國(guó)際貿(mào)易造成阻礙或?qū)M(jìn)口產(chǎn)品構(gòu)成歧視。世貿(mào)組織成員同時(shí)也要確保用國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)化機(jī)構(gòu)制定的指南和規(guī)范作為其制定相符性評(píng)估程序的基礎(chǔ)。③如果由于相關(guān)成員國(guó)內(nèi)安全需要、欺詐行為的防范、保護(hù)人類健康與安全、保護(hù)動(dòng)植物的生命與健康、保護(hù)環(huán)境、重大的技術(shù)和設(shè)施問(wèn)題等因素而無(wú)法適用國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)化機(jī)構(gòu)的指南和規(guī)范，這些內(nèi)容可以不作為相符性評(píng)估程序的基礎(chǔ)。TBT 協(xié)議第5(4)條和第6 條。就轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品而言，只要進(jìn)口國(guó)對(duì)進(jìn)口產(chǎn)品的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估程序與國(guó)內(nèi)產(chǎn)品相符，即使這些程序構(gòu)成了對(duì)進(jìn)口的限制，也不能被認(rèn)定為違反WTO 規(guī)則。

可見(jiàn)，TBT 協(xié)議對(duì)轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品貿(mào)易規(guī)制涉及的是產(chǎn)品自身的規(guī)范和特征。進(jìn)口國(guó)可以按照國(guó)內(nèi)轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品的生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范來(lái)要求進(jìn)口產(chǎn)品，包括成分含量、生產(chǎn)工藝、產(chǎn)品標(biāo)識(shí)。然而TBT 協(xié)議并沒(méi)有列舉各類產(chǎn)品的標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范，國(guó)際上有關(guān)轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品的標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范也是尚付闕如，在實(shí)踐中，TBT 協(xié)議對(duì)轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品貿(mào)易的影響有限。相比之下，SPS 協(xié)議因側(cè)重衛(wèi)生與植物檢疫措施，且適用范圍更廣，與轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品貿(mào)易關(guān)系也更加直接。

四 《衛(wèi)生與植物檢疫措施協(xié)議》與轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品貿(mào)易規(guī)制

雖然SPS 協(xié)議在其第2.1 條承認(rèn)世貿(mào)組織成員有權(quán)采取措施保護(hù)人類、動(dòng)植物的生命與健康，但是協(xié)議的宗旨卻是限制這一權(quán)利，不讓其成為限制貿(mào)易的借口。SPS 協(xié)議的雛形是GATT 第二十條(b)項(xiàng)以及GATT 第一條和第三條的原則精神。雖然目前尚無(wú)證據(jù)表明轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品具有“導(dǎo)致疾病”的風(fēng)險(xiǎn)，世貿(mào)組織成員禁止進(jìn)口轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品或者對(duì)此采取強(qiáng)制標(biāo)簽制度，主要是擔(dān)心轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品因其原有基因經(jīng)過(guò)人為調(diào)整而被“污染”，［2］因此，這些限制措施屬于SPS 協(xié)議調(diào)整的對(duì)象。④Fiona Macmillan ＆ Michael Blakeney，Genetically Modified Organisms and the World Trade Organization，Tulane Journal of Technology and Intellectual Property，Vol.3，2001，pp.93－116.協(xié)議第1.1 條確定了適用范圍，即僅限于各成員“直接或間接影響國(guó)際貿(mào)易的衛(wèi)生與植物檢疫措施”。根據(jù)協(xié)議附件A 第1 項(xiàng)的定義，SPS 措施是為“保護(hù)人類、動(dòng)植物生命與健康，免受蟲(chóng)害、疾病、攜帶病菌的生物和致病生物侵入、形成或傳播的威脅;避免食品、飲料和動(dòng)物飼料受添加劑、污染物、有毒物質(zhì)或致病生物的威脅;防止動(dòng)植物及其制品攜帶病菌”而采取的保護(hù)措施。這樣寬泛的定義能夠涵蓋針對(duì)轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品采取的貿(mào)易管制措施。

SPS 協(xié)議第2.2 條要求世貿(mào)組織成員確保上述措施必須“程度相當(dāng)”、“建立在科學(xué)原則的基礎(chǔ)上”，且不能在“沒(méi)有充分科學(xué)證據(jù)”的情況下實(shí)施。上訴機(jī)構(gòu)在審理“激素牛肉案”時(shí)指出，“充分的科學(xué)證據(jù)”是SPS 協(xié)議制定過(guò)程中，談判各方旨在維護(hù)國(guó)際貿(mào)易自由化與保護(hù)人類健康之間達(dá)成平衡的一個(gè)重要體現(xiàn)。⑤European Communities——Measures Concerning Meat and Meat Products(Hormones)，WT/DS26/AB/R，Appellate Body Report，para.177.審理“日本農(nóng)產(chǎn)品措施案”的上訴機(jī)構(gòu)進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了該案評(píng)審團(tuán)的觀點(diǎn)，認(rèn)為第2.2 條要求各成員采取的措施與科學(xué)證據(jù)之間保持一種“合理或客觀的關(guān)系”。這種關(guān)系只能依每個(gè)案件的具體情況而定，而且有賴于實(shí)際獲得的科學(xué)證據(jù)的數(shù)量和質(zhì)量以及具體措施的特點(diǎn)。⑥Japan——Measures Affecting Agricultural Products，WT/DS76/AB/R，Appellate Body Report，para.84.這意味即使是在缺乏“充分科學(xué)證據(jù)”證明轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品存在危害的情況下，世貿(mào)組織成員仍然可以對(duì)其采取SPS 措施。這也是第2.2 條為SPS 協(xié)議其他規(guī)范科學(xué)證據(jù)和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估條款定下的基調(diào)，其中協(xié)議第3.1 條要求世貿(mào)組織成員將SPS 措施建立在現(xiàn)有的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)、指南或建議基礎(chǔ)之上，以期各成員采用相似的措施。審理“標(biāo)準(zhǔn)汽油案”的上訴機(jī)構(gòu)指出，“基于國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)并不意味要求各成員采取的SPS 措施必須與國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)保持一致”。⑦United States——Standards for the Reformulated and Conventional Gasoline，WT/DS2/AB/R，Appellate Body Report，paras.163－168.倘若某個(gè)成員將它的措施建立在現(xiàn)有的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)之上，別的成員就無(wú)須檢查這些措施的保護(hù)程度以及措施類型，因?yàn)槊總€(gè)成員都可以在國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，根據(jù)自己的實(shí)際情況作出調(diào)整。⑧United States——Standards for the Reformulated and Conventional Gasoline，WT/DS2/AB/R，Appellate Body Report，paras.163－168.這與TBT 協(xié)議在類似問(wèn)題上的規(guī)定相似。

SPS 協(xié)議第5.1 條要求世貿(mào)組織成員將他們的SPS 措施建立在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估基礎(chǔ)之上，包括在咨詢相關(guān)國(guó)際組織的基礎(chǔ)上，評(píng)估對(duì)人類、動(dòng)植物生命與健康的風(fēng)險(xiǎn)。第5.1 條應(yīng)該與第2.2 條一起解讀，因?yàn)榍罢呤轻槍?duì)后者的專門(mén)條款。①審理“激素牛肉案”的上訴機(jī)構(gòu)認(rèn)為，“將第2.2 條與第5.1 條一起解讀，第2.2 條豐富了第5.1 條的內(nèi)涵，即第2.2 條規(guī)定的義務(wù)同時(shí)適用于第5.1 條”。European Communities——Measures Concerning Meat and Meat Products(Hormones)，WT/DS26/AB/R，Appellate Body Report，para.180.5.1 條是對(duì)世貿(mào)組織成員自主設(shè)定保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)權(quán)利的一種制衡，就像SPS 協(xié)議附件A 第4 項(xiàng)所闡明的，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估包含兩層獨(dú)立的但相互有聯(lián)系的含義:第一層含義側(cè)重于害蟲(chóng)、疾病入侵、形成或傳播的可能性及其帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)和生態(tài)上的影響;第二層含義側(cè)重于含有各種添加劑、污染物、有毒物質(zhì)或者致病生物的食品、飲料和飼料對(duì)人類、動(dòng)物有可能產(chǎn)生的副作用。這兩層含義都適用于轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品，能夠成為風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的理由。上訴機(jī)構(gòu)在審理“三文魚(yú)案”時(shí)認(rèn)為，對(duì)害蟲(chóng)、疾病入侵、形成或傳播的可能性及其帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)和生態(tài)上影響的評(píng)估應(yīng)該包含三方面內(nèi)容:第一，找到害蟲(chóng)、疾病侵入、形成或傳播對(duì)經(jīng)濟(jì)和生態(tài)影響的事實(shí);第二，評(píng)估它們對(duì)生態(tài)和經(jīng)濟(jì)的影響;第三，檢測(cè)害蟲(chóng)、疾病侵入、形成或傳播的可能性，但是這種檢測(cè)必須在SPS 措施實(shí)施過(guò)程中進(jìn)行。②Australia——Measures Affecting Importation of Salmon，WT/DS18/AB/R，Appellate Body Report，para.121.正如審理“激素牛肉案”的評(píng)審團(tuán)所指出的，“風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估應(yīng)該找出對(duì)人類健康的副作用和這些副作用的潛在影響”。③European Communities——Measures Concerning Meat and Meat Products(Hormones)，WT/DS26/R，Panel Report，para.8.98.

SPS 協(xié)議第5.1 條并不要求采取SPS 措施的成員必須自己進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。作為管制措施客觀公正的體現(xiàn)，世貿(mào)組織成員可以采用別的成員或國(guó)際組織所做的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，只要對(duì)具體情形適用。④Australia——Measures Affecting Importation of Salmon，WT/DS18/R，Panel Report，para.8.71.由于科學(xué)認(rèn)知水平不同，世貿(mào)組織成員可以根據(jù)主流或非主流科學(xué)家的觀點(diǎn)制定SPS 措施?；谏贁?shù)人觀點(diǎn)作出的結(jié)論并不表明風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和SPS 措施之間缺少一種合理關(guān)系。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估不涉及具體風(fēng)險(xiǎn)，也不是對(duì)一般性風(fēng)險(xiǎn)的展示。在實(shí)踐中，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估要避免兩個(gè)極端:既要避免拘泥于第5.2 條所列舉的幾種情形，也要避免強(qiáng)調(diào)評(píng)估結(jié)論必須是零風(fēng)險(xiǎn)，因?yàn)榘ㄊ称吩趦?nèi)的任何產(chǎn)品都無(wú)法做到零風(fēng)險(xiǎn)。正如審理“沙丁魚(yú)案”的評(píng)審團(tuán)所指出的，絕大多數(shù)進(jìn)口產(chǎn)品都可能具有某些副作用。⑤European Communities——Trade Description of Sardines，WT/DS231/R，Panel Report，para.7.136.風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估涉及的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)該是可察覺(jué)的風(fēng)險(xiǎn)，而不是理論上的風(fēng)險(xiǎn)或不確定的風(fēng)險(xiǎn)。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中某些因素的不確定不能成為規(guī)避SPS協(xié)議第5.1 條、5.2 條、5.3 條和附件A 第4 項(xiàng)規(guī)定的借口。

SPS 協(xié)議第5.3 條規(guī)定了風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中應(yīng)該考慮的經(jīng)濟(jì)因素，包括進(jìn)口產(chǎn)品帶來(lái)的蟲(chóng)害、疾病侵入、形成或傳播而導(dǎo)致進(jìn)口國(guó)生產(chǎn)或銷售的損失，以及控制或消除這些危害的成本。鑒于轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品的潛在影響，這條規(guī)定對(duì)于轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估至關(guān)重要。除了列舉的那些情形，包括與生態(tài)環(huán)境和人類健康有關(guān)的社會(huì)與經(jīng)濟(jì)影響并沒(méi)有在第5.3 條中得到體現(xiàn)，這也是在轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品糾紛中，是否有危害只能是“公說(shuō)公有理”、“婆說(shuō)婆有理”。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的基礎(chǔ)不一致，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的結(jié)論自然會(huì)大相徑庭。面對(duì)轉(zhuǎn)基因生物這類新技術(shù)產(chǎn)品，SPS 協(xié)議顯然無(wú)法為世貿(mào)組織成員采取的衛(wèi)生與植物檢疫措施列舉一個(gè)詳盡的適用范圍，因?yàn)樗饕且环菀?guī)范各成員邊境管制措施的貿(mào)易協(xié)議，維護(hù)多邊貿(mào)易體制是SPS 協(xié)議的最終目的。

SPS 協(xié)議告誡世貿(mào)組織成員，在采取衛(wèi)生與植物檢疫措施時(shí)，要力求減少對(duì)貿(mào)易的負(fù)面影響。審理“激素牛肉案”的評(píng)審團(tuán)指出，這一目標(biāo)在解釋SPS 協(xié)議其他條款時(shí)也應(yīng)該一并考慮。⑥European Communities——Measures Concerning Meat and Meat Products(Hormones)，WT/DS26/R，Panel Report，para.8.166.第5.5 條通過(guò)引導(dǎo)世貿(mào)組織成員避免在保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)中出現(xiàn)“武斷”的做法或“不合理”的區(qū)別，以達(dá)到歧視或變相限制貿(mào)易的目的，從而推動(dòng)各成員的衛(wèi)生與檢疫措施趨于統(tǒng)一。為此，第5.5 條建議各成員合作制定工作指南。在“激素牛肉案”中，上訴機(jī)構(gòu)審核了SPS 協(xié)議第5.5 條包含的三個(gè)要素:第一，允許世貿(mào)組織成員建立自己的衛(wèi)生與植物檢疫措施標(biāo)準(zhǔn)，以保護(hù)人類生命與健康免受各種威脅;第二，強(qiáng)調(diào)衛(wèi)生與植物檢疫措施在不同情形下，不可避免地會(huì)出現(xiàn)武斷的做法或不合理的區(qū)別;第三，這些武斷的做法或不合理的區(qū)別一定會(huì)構(gòu)成國(guó)際貿(mào)易中的歧視或變相限制。⑦European Communities——Measures Concerning Meat and Meat Products(Hormones)，WT/DS26/AB/R，Appellate Body Report，para.214.只有結(jié)合這三個(gè)要素一起考慮，人們才能判斷相關(guān)措施是否違反了第5.5 條規(guī)定。從邏輯上講，這三個(gè)要素是一種遞進(jìn)關(guān)系?？梢?jiàn)，SPS 協(xié)議第5.5 條追求的統(tǒng)一性目標(biāo)并不意味給世貿(mào)組織成員規(guī)定了適當(dāng)保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一性的義務(wù)，避免采取武斷或不合理措施是SPS 協(xié)議第5.5 條的主要目標(biāo)。

SPS 協(xié)議第5.6 條要求世貿(mào)組織成員制定的衛(wèi)生與植物檢疫措施不要超過(guò)必要的保護(hù)程度。如何認(rèn)定相關(guān)措施是“必要的”，這需要依不同情況而定，一個(gè)簡(jiǎn)單的定義無(wú)法解釋包括轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品在內(nèi)的所有情形。第5.6 條有關(guān)“必要”這樣一個(gè)模棱兩可的概念讓人聯(lián)想到以往將涉及轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品的議題排除出SPS 協(xié)議適用范圍的爭(zhēng)論，以及對(duì)轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品進(jìn)行全面風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的難度。除了條文中的這些規(guī)定，SPS 協(xié)議沒(méi)有給世貿(mào)組織成員提供其他特別指導(dǎo)。這種規(guī)定的缺失賦予了各成員的自由裁量權(quán)，同時(shí)也為爭(zhēng)論留下了空間，并且助長(zhǎng)了依據(jù)不夠充分、具有誤導(dǎo)性質(zhì)的衛(wèi)生與植物檢疫措施的產(chǎn)生。由于相關(guān)科學(xué)知識(shí)的局限和該領(lǐng)域的快速發(fā)展，用SPS 協(xié)議來(lái)規(guī)制轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品的貿(mào)易管制將面臨更多挑戰(zhàn)?？茖W(xué)證據(jù)的缺乏是影響轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的一個(gè)核心問(wèn)題。鑒于此，SPS 協(xié)議第5.7 條允許各成員基于已有的科學(xué)證據(jù)，在一段合理時(shí)間內(nèi)采取臨時(shí)措施。這是SPS 協(xié)議唯一一個(gè)允許世貿(mào)組織成員在第2.2 條基礎(chǔ)上進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估時(shí)可以有條件例外的條款。

審理“日本農(nóng)產(chǎn)品措施案”的上訴機(jī)構(gòu)認(rèn)為，“一段合理時(shí)間”的確認(rèn)必須依每個(gè)案件的情況而定，①Japan——Measures Affecting Agricultural Products，WT/DS76/AB/R，Appellate Body Report，para.93.因?yàn)橐x“合理時(shí)間”是困難的。在一種情形下收集科學(xué)信息的時(shí)間對(duì)于另一種情形可能就顯得不夠。同樣，一段“合理時(shí)間”的確定也受到遭遇衛(wèi)生與植物檢疫措施影響成員對(duì)于相關(guān)貿(mào)易管制關(guān)注程度的影響，而不是僅僅為了獲得完整科學(xué)信息那么簡(jiǎn)單。事實(shí)上，一些世貿(mào)組織成員對(duì)于貿(mào)易管制的關(guān)注甚于對(duì)于科學(xué)信息的收集，這已經(jīng)使得SPS 協(xié)議在轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品貿(mào)易糾紛中的適用變得更加復(fù)雜。衛(wèi)生與植物檢疫措施并不都與貿(mào)易直接有關(guān)，若要重新制定這些措施，將重心轉(zhuǎn)移到國(guó)際貿(mào)易上來(lái)，而不是與人類健康和環(huán)境等議題掛鉤，這會(huì)削弱這些措施的實(shí)際效果。過(guò)分強(qiáng)調(diào)貿(mào)易利益將會(huì)從根本上改變?nèi)藗儗?duì)維護(hù)人類、動(dòng)植物生命健康的追求，而這又與SPS 協(xié)議和GATT 第二十條的宗旨相違背了。

五 轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品貿(mào)易爭(zhēng)端:依據(jù)什么裁決?

美國(guó)、加拿大、阿根廷于2003年5月向世貿(mào)組織提起申訴，指控歐盟的“全面停止批準(zhǔn)轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品銷售規(guī)定”(general moratorium)、“停止批準(zhǔn)特定轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品銷售規(guī)定”(product－specific moratoria)以及部分成員國(guó)禁止進(jìn)口和銷售用生物技術(shù)培育的種子和加工的食品規(guī)定違反了SPS 協(xié)議、農(nóng)業(yè)協(xié)議、GATT 以及TBT 協(xié)議的相關(guān)規(guī)定(以下簡(jiǎn)稱“轉(zhuǎn)基因案”)，②European Communities——Measures Affecting the Approval and Marketing of Biotech Products，WT/DS291/R，WT/DS292/R，WT/DS293/R，Panel Report，paras.3.2－3.7.涉及的歐盟條例包括EC Directive 2001/18及其前身Directive 90/220、EC Regulation 258/97，前兩部“指令”規(guī)范的是“有意向環(huán)境中釋放轉(zhuǎn)基因生物”行為，后一部“規(guī)則”規(guī)范“新的食品和新的食品成分”。

美國(guó)等成員的指控包括:第一，歐盟無(wú)限期停止批準(zhǔn)程序，違反了SPS 協(xié)議第8 條與附件C 的規(guī)定，其中第8 條要求世貿(mào)組織成員遵守附件C 的規(guī)定，“在執(zhí)行控制、檢查和批準(zhǔn)程序時(shí)，包括批準(zhǔn)使用添加劑或確定食品、飲料或飼料中污染物容忍標(biāo)準(zhǔn)的國(guó)家制度，以及在其他情形下確保這些程序不與本協(xié)議的條款規(guī)定相違背”。第二，歐盟沒(méi)有及時(shí)公布停止批準(zhǔn)程序，違背了SPS 協(xié)議第7 條和附件B 的規(guī)定。③SPS 協(xié)議第7 條要求各成員按照附件B(衛(wèi)生與植物檢疫條例的透明度要求)規(guī)定及時(shí)公布它們的SPS 措施及相關(guān)變化。第三，歐盟的措施不是基于SPS 協(xié)議第5.1 條要求的“風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估”基礎(chǔ)上作出的，違反了SPS 協(xié)議第2.2 條的規(guī)定。④SPS 協(xié)議第2.2 條規(guī)定，“……衛(wèi)生與植物檢疫措施應(yīng)該基于科學(xué)原則，并且不應(yīng)該在沒(méi)有充分科學(xué)證據(jù)的情況下采取，除非是第5.7 條所列的情形”。第四，歐盟針對(duì)轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品采取的保護(hù)措施過(guò)于武斷和不公正，違背了SPS 協(xié)議第5.5 條的規(guī)定。⑤美國(guó)特別提到，對(duì)于用于奶酪生產(chǎn)的生化酶這樣的“借助生物技術(shù)”加工的產(chǎn)品，歐盟的管制就不那么嚴(yán)格，不需要經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)程序。加拿大和阿根廷也指出，全面停止批準(zhǔn)轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品銷售規(guī)定頒布之前，借助生物技術(shù)加工的產(chǎn)品銷售批準(zhǔn)程序與其他常規(guī)產(chǎn)品沒(méi)有區(qū)別。參見(jiàn)前注43，para.7.1410.此外，美國(guó)等成員還指控歐盟六個(gè)成員國(guó)針對(duì)歐盟已經(jīng)按照Directive 90/220 或者Regulation 258/97 規(guī)定批準(zhǔn)上市的轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品禁止其進(jìn)口和銷售所依據(jù)的9 項(xiàng)“安全措施”并不是建立在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估基礎(chǔ)之上的。⑥這9 項(xiàng)措施是奧地利(3 項(xiàng))、法國(guó)(2 項(xiàng))、德國(guó)(1 項(xiàng))、希臘(1 項(xiàng))、意大利(1 項(xiàng))、盧森堡(1 項(xiàng))分別采取的。

上述指控大多圍繞SPS 協(xié)議展開(kāi)。協(xié)議第3.1 條要求世貿(mào)組織成員“將其衛(wèi)生與植物檢疫措施基于國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)、指南和推薦基礎(chǔ)之上”。上訴機(jī)構(gòu)在審理以前相關(guān)案子時(shí)似乎已經(jīng)將第3.1 條規(guī)定視為一項(xiàng)獨(dú)立的法律義務(wù)。在“激素牛肉案”中，上訴機(jī)構(gòu)推翻了評(píng)審團(tuán)對(duì)第3.1 條的解釋，裁定(該案)當(dāng)事方的措施不必與國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)保持一致。上訴機(jī)構(gòu)認(rèn)為，審理此案的評(píng)審團(tuán)不恰當(dāng)?shù)刭x予國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)具有“義務(wù)性規(guī)范的效力”(obligatory force and effect)，從而使它們成為具有約束力的規(guī)范。⑦European Communities——Measures Concerning Meat and Meat Products(Hormones)，WT/DS26/AB/R，Appellate Body Report，para.165.司各特指出，上訴機(jī)構(gòu)對(duì)于成員國(guó)主權(quán)如此敏感，以至于通過(guò)限制協(xié)議條文的解釋來(lái)削弱國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的影響。［3］維克多也持相似結(jié)論:“由于上訴機(jī)構(gòu)的解釋，人們對(duì)SPS 協(xié)議(第3.1 條)的理解已趨于多元”。［4］

上訴機(jī)構(gòu)的解釋同樣限制了SPS 協(xié)議第5.5 條的適用范圍。該案評(píng)審團(tuán)認(rèn)為，歐盟區(qū)別對(duì)待自然激素與合成激素的做法違反了SPS 協(xié)議第5.5 條規(guī)定，構(gòu)成了“武斷或不公正的區(qū)別”和“歧視或變相限制”，因?yàn)闅W盟禁止在牛的飼料里添加加速牛生長(zhǎng)的自然或合成激素，卻不限制給小豬飼料中添加抗微生物細(xì)菌的藥物。①European Communities——Measures Concerning Meat and Meat Products(Hormones)，WT/DS26/R，Panel Report，paras.8.197，8.214.上訴機(jī)構(gòu)則認(rèn)為，評(píng)審團(tuán)的裁定是荒謬的(an absurdity):第一，肉類和其它食物中的添加激素(自然或合成的)與自然出現(xiàn)的激素是有根本區(qū)別的;第二，上訴機(jī)構(gòu)同意評(píng)審團(tuán)的部分觀點(diǎn)，即從形式上看，歐盟的區(qū)別做法是武斷的，但是上訴機(jī)構(gòu)最終推翻了評(píng)審團(tuán)的結(jié)論，認(rèn)為歐盟的做法沒(méi)有構(gòu)成歧視或?qū)?guó)際貿(mào)易形成變相的限制，這一點(diǎn)也是SPS 協(xié)議第5.5 條的一個(gè)獨(dú)立要求。鑒于歐盟在此問(wèn)題上的慎重態(tài)度，上訴機(jī)構(gòu)尊重歐盟的決定。②European Communities——Measures Concerning Meat and Meat Products(Hormones)，WT/DS26/AB/R，Appellate Body Report，paras.235，238，239，246.

無(wú)論是對(duì)世貿(mào)組織成員的措施采取寬容還是嚴(yán)格的態(tài)度，評(píng)審團(tuán)和上訴機(jī)構(gòu)都繞不過(guò)SPS 協(xié)議第5.1 條的另一個(gè)核心問(wèn)題:衛(wèi)生與植物檢疫措施需要在多大程度上基于“風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估”作出。在“激素牛肉案”中，上訴機(jī)構(gòu)限制了評(píng)審團(tuán)對(duì)第5.1 條解釋的范圍，只不過(guò)這次作出的是不利于歐盟的解釋。上訴機(jī)構(gòu)認(rèn)為，世貿(mào)組織成員可以依賴少數(shù)科學(xué)家的觀點(diǎn)，包括在別的國(guó)家做的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。世貿(mào)組織成員可以考慮那些“不容易憑經(jīng)驗(yàn)或普通實(shí)驗(yàn)方法獲得數(shù)量分析的因素”。③European Communities——Measures Concerning Meat and Meat Products(Hormones)，WT/DS26/AB/R，Appellate Body Report，para.253.在“石棉案”中，上訴機(jī)構(gòu)認(rèn)為，一個(gè)成員可以決定通過(guò)禁止進(jìn)口對(duì)人體有害的致癌物質(zhì)將風(fēng)險(xiǎn)降至零。上訴機(jī)構(gòu)同時(shí)發(fā)現(xiàn)，風(fēng)險(xiǎn)因素的考慮可以在相似產(chǎn)品中區(qū)別很大。④European Communities——Measures Affecting Asbestos and Asbestos－Containing Products，WT/DS135/AB/R，Appellate Body Report，paras.109－126.在“激素牛肉案”和“日本農(nóng)產(chǎn)品措施案”中，上訴機(jī)構(gòu)做了一個(gè)合理關(guān)系的測(cè)試，其結(jié)論是“在判斷SPS 措施與科學(xué)證據(jù)之間是否有合理關(guān)系，這需要依每個(gè)案件的具體情況而定，包括相關(guān)措施的特點(diǎn)以及科學(xué)證據(jù)的數(shù)量和質(zhì)量”。⑤European Communities——Measures Concerning Meat and Meat Products(Hormones)，WT/DS26/AB/R，Appellate Body Report，para.194.Japan——Measures Affecting Agricultural Products，WT/DS76/AB/R，Appellate Body Report，para.84.

然而，世貿(mào)組織成員最關(guān)心的是，上訴機(jī)構(gòu)依據(jù)什么判定相關(guān)措施滿足了風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的要求?當(dāng)上訴機(jī)構(gòu)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的定義下得過(guò)于嚴(yán)格，它對(duì)世貿(mào)組織成員的國(guó)內(nèi)規(guī)則審查已經(jīng)構(gòu)成了實(shí)質(zhì)意義的審查，而非僅僅是形式意義上的審查。［5］上訴機(jī)構(gòu)在“三文魚(yú)案”中對(duì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的解讀可以被認(rèn)為是這方面的例子。上訴機(jī)構(gòu)認(rèn)為，針對(duì)害蟲(chóng)與疾病的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估必須做到:

(1)找出一成員能夠在其境內(nèi)預(yù)防疾病傳入、形成或傳播的途徑，以及潛在的生物上和經(jīng)濟(jì)上的影響;

(2)評(píng)估這些疾病傳入、形成或傳播的可能性，以及潛在的生物上和經(jīng)濟(jì)上的影響;

(3)根據(jù)有可能采取的衛(wèi)生與植物檢疫措施評(píng)估這些疾病傳入、形成或傳播的可能性。⑥Australia——Measures Affecting Importation of Salmon，WT/DS18/AB/R，Appellate Body Report，para.121.

雖然這些可以被視為程序上的要求，因?yàn)樵u(píng)審團(tuán)可以據(jù)此強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的方式，而不是強(qiáng)調(diào)評(píng)估所需的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，但是程序與實(shí)質(zhì)的界限有時(shí)很難劃清。正如艾倫·沙基教授所指出的，上訴機(jī)構(gòu)在“三文魚(yú)案”中提出的標(biāo)準(zhǔn)在許多案例是很難符合的，因?yàn)樗鼈儗?shí)質(zhì)上暗含了風(fēng)險(xiǎn)調(diào)控。［6］就“轉(zhuǎn)基因案”而言，一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題是，針對(duì)歐盟對(duì)轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，評(píng)審團(tuán)審理的尺度究竟有多少?

2006年11月，“轉(zhuǎn)基因案”一審裁決報(bào)告正式生效。評(píng)審團(tuán)有意回避對(duì)許多問(wèn)題作出裁決，包括“從總體上講，轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品是否安全”;“本案涉及的轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品是否與其他常規(guī)產(chǎn)品相似”等敏感話題。評(píng)審團(tuán)贊同美國(guó)、加拿大、阿根廷的部分觀點(diǎn)，但是都是基于程序上的理由，而非實(shí)體法上的規(guī)定。尤其是關(guān)于歐盟“全面停止批準(zhǔn)轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品銷售規(guī)定”和“停止批準(zhǔn)特定轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品銷售規(guī)定”，評(píng)審團(tuán)認(rèn)為，歐盟不恰當(dāng)?shù)赝涎优鷾?zhǔn)程序，違反了SPS 協(xié)議第8 條和附件C(控制、檢查和審批程序)的規(guī)定，從而回避了“歐盟的決定是否是在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估基礎(chǔ)上作出的”、“評(píng)估結(jié)論是否顯示有風(fēng)險(xiǎn)乃至比其他常規(guī)產(chǎn)品風(fēng)險(xiǎn)更大”這些實(shí)質(zhì)性問(wèn)題。評(píng)審團(tuán)贊同歐盟的觀點(diǎn)，即“審批程序是規(guī)定在歐盟的其他立法之中，而這些立法規(guī)定才是SPS 措施”，因而裁定歐盟的做法不構(gòu)成“SPS 協(xié)議意義上的衛(wèi)生與植物檢疫措施”。⑦European Communities——Measures Affecting the Approval and Marketing of Biotech Products，WT/DS291/R，WT/DS292/R，WT/DS293/R，Panel Report，para.8.6.

基于上述解釋，除了依據(jù)SPS 協(xié)議第8 條有關(guān)“不恰當(dāng)拖延”的申訴外，評(píng)審團(tuán)駁回了申訴方所有其他訴求。由此，評(píng)審團(tuán)回避了對(duì)歐盟具體管制措施作出具有實(shí)質(zhì)意義的裁定。與此相對(duì)應(yīng)，評(píng)審團(tuán)認(rèn)為部分歐盟成員針對(duì)歐盟已經(jīng)批準(zhǔn)上市的產(chǎn)品進(jìn)口采取的保障措施構(gòu)成衛(wèi)生與植物檢疫措施，而且這些措施的實(shí)施沒(méi)有建立在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估基礎(chǔ)之上，從而違背了歐盟在SPS 協(xié)議第5.1 條和2.2 條下的具體義務(wù)。評(píng)審團(tuán)同時(shí)也發(fā)現(xiàn)，歐盟相關(guān)成員國(guó)沒(méi)有遵守SPS 協(xié)議第5.7 條倡導(dǎo)的“預(yù)防原則”(precautionary principle)。評(píng)審團(tuán)認(rèn)為，該原則給世貿(mào)組織成員在情況不確定的情形下實(shí)施臨時(shí)措施提供了一項(xiàng)“充分的權(quán)利”。①European Communities——Measures Affecting the Approval and Marketing of Biotech Products，WT/DS291/R，WT/DS292/R，WT/DS293/R，Panel Report，paras.8.9－8.10.

評(píng)審團(tuán)在作出上述裁定之前，首先要決定SPS 協(xié)議是否適用本案，因?yàn)橄啾绕渌噙呝Q(mào)易協(xié)議，SPS 協(xié)議明確相關(guān)措施必須建立在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估基礎(chǔ)之上。為此，評(píng)審團(tuán)面臨三個(gè)選擇:第一，裁定SPS 協(xié)議適用，TBT 協(xié)議不適用;第二，裁定SPS 協(xié)議不適用，TBT 協(xié)議(或者)與GATT 適用;第三，評(píng)審團(tuán)可以決定歐盟的立法規(guī)定包含“衛(wèi)生與植物檢疫措施”和“非衛(wèi)生與植物檢疫措施”追求的目標(biāo)，本案的申訴和抗辯可以依據(jù)SPS 協(xié)議和TBT 協(xié)議以及GATT 提出。評(píng)審團(tuán)首先審理的是第三種情形，即歐盟的抗辯:一項(xiàng)措施可能有多重目的，其中部分屬于SPS 協(xié)議范疇，另外一部分則不是，對(duì)此，SPS 協(xié)議就不適用。②European Communities——Measures Affecting the Approval and Marketing of Biotech Products，WT/DS291/R，WT/DS292/R，WT/DS293/R，Panel Report，para.7.150.歐盟強(qiáng)調(diào)，假如一項(xiàng)管制措施背后的理由既包括了衛(wèi)生與植物檢疫目的，也包括了非衛(wèi)生與植物檢疫目的，違反SPS 協(xié)議規(guī)定的成員只需要去除那些實(shí)現(xiàn)衛(wèi)生與植物檢疫目的的做法。如果相關(guān)管制措施仍然符合諸如TBT 和GATT 等其他協(xié)議規(guī)定，該成員就無(wú)需要完全終止這些管制措施。③European Communities——Measures Affecting the Approval and Marketing of Biotech Products，WT/DS291/R，WT/DS292/R，WT/DS293/R，Panel Report，para.7.153.美國(guó)和阿根廷則認(rèn)為，只有SPS 協(xié)議適用于本案。

盡管評(píng)審團(tuán)贊同歐盟的觀點(diǎn):一項(xiàng)法律要求可能包含兩個(gè)不同目的，一個(gè)為SPS 協(xié)議覆蓋，另一個(gè)則是排除在SPS協(xié)議之外，④European Communities——Measures Affecting the Approval and Marketing of Biotech Products，WT/DS291/R，WT/DS292/R，WT/DS293/R，Panel Report，paras.162－170.評(píng)審團(tuán)卻認(rèn)為，歐盟立法所有對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)注都屬于SPS 協(xié)議范疇。要決定SPS 協(xié)議是否適用，評(píng)審團(tuán)援引協(xié)議的第1.1 條以及附件A 有關(guān)SPS 措施的定義。第1.1條表明，SPS 協(xié)議適用于“可能直接或間接影響國(guó)際貿(mào)易的衛(wèi)生與植物檢疫措施”。歐盟的措施顯然有可能影響國(guó)際貿(mào)易，問(wèn)題的關(guān)鍵是它們是否屬于“衛(wèi)生與植物檢疫措施”。對(duì)此，評(píng)審團(tuán)用了整整73 頁(yè)的篇幅詳細(xì)解讀了附件A 中幾乎每一個(gè)單詞，大量運(yùn)用《簡(jiǎn)明牛津英語(yǔ)詞典》等工具書(shū)，從廣義上去解釋每一概念的基本含義。就SPS 措施的目標(biāo)而言，附件A 將SPS 措施定義為“任何適用于防范一連串列舉的風(fēng)險(xiǎn)，尤其是蟲(chóng)害、疾病或疾病源、添加劑、污染物、有毒物質(zhì)等對(duì)人類、動(dòng)植物生命或健康所構(gòu)成的風(fēng)險(xiǎn)”。

歐盟立法只包含一個(gè)目標(biāo)，還是多個(gè)目標(biāo)涉及SPS 協(xié)議?這一點(diǎn)引起了激烈的爭(zhēng)論，也引發(fā)了長(zhǎng)篇的文字詮釋。申訴方美國(guó)等認(rèn)為，SPS 協(xié)議適用本案，因?yàn)闅W盟強(qiáng)調(diào)，一方面，它需要采取這些措施保護(hù)人類免受有毒物質(zhì)、過(guò)敏源、污染物、水平的基因轉(zhuǎn)移以及抗生素免疫等風(fēng)險(xiǎn);另一方面，它還需要保護(hù)環(huán)境免受新物種侵入、害蟲(chóng)的抗藥性增強(qiáng)、對(duì)其他物種的影響以及其他由于使用轉(zhuǎn)基因生物而產(chǎn)生的意想不到的風(fēng)險(xiǎn)。申訴方援引本案涉及的歐盟條例和規(guī)則以及進(jìn)口申請(qǐng)方在審批過(guò)程中向歐盟提供的信息來(lái)支持自己的觀點(diǎn)。⑤European Communities——Measures Affecting the Approval and Marketing of Biotech Products，WT/DS291/R，WT/DS292/R，WT/DS293/R，Panel Report，paras.7.176－7.184.歐盟則強(qiáng)調(diào)，這些條例和規(guī)則同時(shí)旨在保護(hù)“諸如生物化學(xué)之類的環(huán)境中非生命物質(zhì)”等范圍更廣的生態(tài)環(huán)境，因而也包括非衛(wèi)生與植物檢疫目標(biāo)。

評(píng)審團(tuán)通過(guò)詳細(xì)解釋附件A 中的定義，駁回了歐盟的辯解。評(píng)審團(tuán)指出，歐盟的立法旨在保護(hù)生物多樣性，這并不包含在SPS 協(xié)議追求的目標(biāo)中。評(píng)審團(tuán)由此得出結(jié)論:所有向環(huán)境中釋放轉(zhuǎn)基因生物而導(dǎo)致的潛在副作用都屬于SPS 協(xié)議規(guī)制的范疇。⑥European Communities——Measures Affecting the Approval and Marketing of Biotech Products，WT/DS291/R，WT/DS292/R，WT/DS293/R，Panel Report，paras.7.225－7.226.評(píng)審團(tuán)還就歐盟第258/97 條例和新型食品規(guī)則作了類似的結(jié)論。⑦European Communities——Measures Affecting the Approval and Marketing of Biotech Products，WT/DS291/R，WT/DS292/R，WT/DS293/R，Panel Report，para.7.2209－7.2218.正如克麗斯汀·康瑞德指出的，通過(guò)依賴對(duì)轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品假設(shè)和間接(而非已經(jīng)證明的、直接的)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，歐盟發(fā)現(xiàn)SPS 協(xié)議有一個(gè)龐大的適用范圍。⑧Christine Conrad，PPMs，the EC－Biotech Dispute and the Applicability of the SPS Agreement:Are the Panel’s Findings Built on Shaky Ground?Hebrew University of Jerusalem Research Paper，No.8－06(August).鑒于歐盟立法防范的風(fēng)險(xiǎn)都直接或間接地包含在SPS 協(xié)議附件A 的定義之中，評(píng)審團(tuán)認(rèn)為沒(méi)有必要援引TBT 協(xié)議，也不需要依照GATT 第三條第4 款進(jìn)行審議。⑨European Communities——Measures Affecting the Approval and Marketing of Biotech Products，WT/DS291/R，WT/DS292/R，WT/DS293/R，Panel Report，paras.7.2517，7.2524，7.2528.對(duì)此，司各特?fù)?dān)心出現(xiàn)“SPS 霸權(quán)現(xiàn)象”，即SPS 協(xié)議取代了其他本可以援引的多邊貿(mào)易協(xié)議。①Joanne Scott，The WTO Agreement on Sanitary and Phytosanitary Standards，New York:Oxford University Press，p.17.

在確定了適用的法律之后，評(píng)審團(tuán)首先需要決定歐盟的做法是否屬于衛(wèi)生與植物檢疫措施。評(píng)審團(tuán)贊同歐盟的觀點(diǎn):“全面停止批準(zhǔn)轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品銷售規(guī)定”和“停止批準(zhǔn)特定轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品銷售規(guī)定”不構(gòu)成衛(wèi)生與植物檢疫措施，因?yàn)樗鼈兗葲](méi)有SPS 協(xié)議規(guī)定的“要求(requirements)”，也沒(méi)有SPS 協(xié)議規(guī)定的“程序(procedures)”。評(píng)審團(tuán)指出，本案涉及的審批程序不同于SPS 協(xié)議附件A 所指的程序。②European Communities——Measures Affecting the Approval and Marketing of Biotech Products，WT/DS291/R，WT/DS292/R，WT/DS293/R，Panel Report，para.7.1382.對(duì)此，評(píng)審團(tuán)進(jìn)一步區(qū)分了依據(jù)歐盟立法采取的程序和推遲批準(zhǔn)進(jìn)口申請(qǐng)的決定，指出前者屬于衛(wèi)生與植物檢疫措施，后者不是。③European Communities——Measures Affecting the Approval and Marketing of Biotech Products，WT/DS291/R，WT/DS292/R，WT/DS293/R，Panel Report，para.7.1379.評(píng)審團(tuán)指出，申訴方?jīng)]有直接挑戰(zhàn)歐盟的相關(guān)立法，這些立法規(guī)定了轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品市場(chǎng)準(zhǔn)入的條件，屬于WTO 規(guī)則調(diào)整的對(duì)象。

本案涉及的停止審批進(jìn)口轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品申請(qǐng)的決定僅僅是一項(xiàng)臨時(shí)性措施，從邏輯上講，市場(chǎng)準(zhǔn)入前審批要求沒(méi)有違反WTO 規(guī)則，同樣的道理也適用于臨時(shí)性暫停審批決定，因?yàn)闅W盟并沒(méi)有明確說(shuō)不再審批。推遲批準(zhǔn)只是延長(zhǎng)了所有轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品被暫時(shí)禁止入市的期限。④European Communities——Measures Affecting the Approval and Marketing of Biotech Products，WT/DS291/R，WT/DS292/R，WT/DS293/R，Panel Report，paras.7.1353，7.1357.基于上述分析，評(píng)審團(tuán)裁定歐盟的決定不屬于衛(wèi)生與植物檢疫措施，但是確實(shí)影響了歐盟市場(chǎng)準(zhǔn)入審批程序的運(yùn)作和出口方的申請(qǐng)。因此，評(píng)審團(tuán)憑借對(duì)衛(wèi)生與植物檢疫措施的目的解釋，在裁定SPS 協(xié)議具有廣泛適用范圍的同時(shí)，卻對(duì)措施的性質(zhì)作了較為狹義的界定。由此，評(píng)審團(tuán)既回避了申訴方依據(jù)TBT 協(xié)議提出的理由，也避免了就SPS 協(xié)議針對(duì)歐盟的暫停審批決定進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的分析。［7］事實(shí)上，評(píng)審團(tuán)是將本案涉及的實(shí)質(zhì)性問(wèn)題退回給歐盟的行政和司法當(dāng)局去解釋，同時(shí)也留給別的成員進(jìn)一步援引WTO 規(guī)則的空間。

與此相對(duì)應(yīng)，評(píng)審團(tuán)援引SPS 協(xié)議第5.1 條裁定歐盟6個(gè)成員國(guó)的禁止措施都不是建立在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估基礎(chǔ)之上的。評(píng)審團(tuán)采用的是附件A 以及上訴機(jī)構(gòu)在“三文魚(yú)案”中的類似解釋對(duì)“風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估”進(jìn)行定義，要求風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估必須包括對(duì)疾病與害蟲(chóng)入侵、形成和傳播的“可能性”(probability)的評(píng)估。這6 個(gè)成員國(guó)援引大量第三方研究報(bào)告為自己的做法辯護(hù)，但是評(píng)審團(tuán)認(rèn)為，這些研究報(bào)告不構(gòu)成SPS 協(xié)議下的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，因?yàn)檫@些研究都沒(méi)有評(píng)估“可能性”這個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題。評(píng)審團(tuán)認(rèn)為，歐盟的評(píng)估，無(wú)論是歐盟的機(jī)構(gòu)所作，還是相關(guān)成員所作，都屬于SPS 協(xié)議規(guī)定的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。然而，這些評(píng)估都沒(méi)有支持這6 個(gè)成員國(guó)的禁止措施，因?yàn)闅W盟的評(píng)估是對(duì)本案涉及的產(chǎn)品持肯定結(jié)論，沒(méi)有哪個(gè)成員國(guó)解釋為什么它要作出不同的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)論。因此，這6 個(gè)成員國(guó)的禁止措施沒(méi)有一項(xiàng)是依照SPS 協(xié)議進(jìn)行的?；诖耍u(píng)審團(tuán)裁定這些禁止措施既不符合SPS 協(xié)議第5.1 條規(guī)定，也不符合第2.2 條和第5.7 條的規(guī)定。事實(shí)上，如果歐盟原來(lái)對(duì)這些產(chǎn)品沒(méi)有進(jìn)行過(guò)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，那么本案評(píng)審團(tuán)對(duì)待這6 個(gè)成員的禁止措施就可能是另外一種態(tài)度了。

負(fù)責(zé)貿(mào)易糾紛事實(shí)審查的評(píng)審團(tuán)，其審查標(biāo)準(zhǔn)既不是完全尊重各成員的管制措施，也不是對(duì)管制措施的重新審查，而是按照DSU 協(xié)議第11 條要求“對(duì)相關(guān)事實(shí)進(jìn)行客觀評(píng)估”。然而，客觀評(píng)估與重新審查的界限并不清晰，因?yàn)榭陀^評(píng)估往往需要賦予評(píng)審團(tuán)針對(duì)科學(xué)證據(jù)發(fā)表自己觀點(diǎn)的權(quán)利。雖然上訴機(jī)構(gòu)認(rèn)為，世貿(mào)組織成員有義務(wù)聽(tīng)從主流科學(xué)家的觀點(diǎn)，但是在轉(zhuǎn)基因食品有害證據(jù)不足的情況下，評(píng)審團(tuán)可以裁定相關(guān)的衛(wèi)生與檢疫措施違背了SPS 協(xié)議規(guī)定。雖然這樣做會(huì)被認(rèn)為是對(duì)世貿(mào)組織成員主權(quán)的一種威脅，但它卻可以遏制世貿(mào)組織成員借用衛(wèi)生與植物檢疫措施來(lái)保護(hù)境內(nèi)生產(chǎn)者這類現(xiàn)象的出現(xiàn)。

六“轉(zhuǎn)基因案”對(duì)國(guó)際法規(guī)制的潛在影響

要理解國(guó)際法與國(guó)際組織在國(guó)際爭(zhēng)端中所起的作用，人們必須了解國(guó)內(nèi)法律爭(zhēng)端解決程序與國(guó)際法律爭(zhēng)端解決程序之間的關(guān)系，因?yàn)檫@種影響是雙向的。世貿(mào)組織爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)無(wú)法解決美國(guó)與歐盟有關(guān)“轉(zhuǎn)基因案”的所有爭(zhēng)議，也無(wú)法確保雙方能夠遵守評(píng)審團(tuán)的裁決。要彌合美歐在轉(zhuǎn)基因問(wèn)題上的分歧，還有一些明顯的限制條件，例如，雙方對(duì)轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品規(guī)制的重大分歧，尤其是那些根植于美歐的規(guī)則制定理念和問(wèn)題解決的路徑依賴，以及雙方近年來(lái)在雙邊和多邊層面彌合努力的屢屢失敗。然而，盡管有這些限制條件，“轉(zhuǎn)基因案”的解決至少能夠?qū)⒚罋W之間乃至全球范圍內(nèi)此類沖突引向法制解決的軌道，鼓勵(lì)世貿(mào)組織成員用一種更加透明的方式控制風(fēng)險(xiǎn)。

世貿(mào)組織爭(zhēng)端解決機(jī)制不僅評(píng)判各成員貿(mào)易管制措施的合法性，同時(shí)也影響各成員管制措施的制定。在“轉(zhuǎn)基因案”中，爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)通過(guò)對(duì)WTO 規(guī)則所作的一系列解釋，促成相關(guān)成員與其關(guān)注轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品規(guī)制的選民展開(kāi)對(duì)話，幫助他們完善實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)的手段，以及減少這些目標(biāo)對(duì)不同選民的影響。正如羅伯特·豪斯所說(shuō)的，“SPS 協(xié)議以及世貿(mào)組織爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)對(duì)此所作的解釋…能夠，而且應(yīng)該，被理解為(各成員)不僅沒(méi)有因?yàn)閳?zhí)行較嚴(yán)格的規(guī)則而褫奪了選民的合法權(quán)利，還提升了風(fēng)險(xiǎn)管控民主決策的質(zhì)量”。［8］

SPS 協(xié)議要求衛(wèi)生與植物檢疫措施必須建立在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估基礎(chǔ)之上，但是這并不能確保世貿(mào)組織成員的管制措施都是在慎重考慮相關(guān)影響選民具體情況后合理作出的。如同處理其他敏感議題一樣，世貿(mào)組織爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)對(duì)“轉(zhuǎn)基因案”的裁決不涉及任何實(shí)質(zhì)性問(wèn)題，但是爭(zhēng)端解決中強(qiáng)調(diào)的管制措施必須建立在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估基礎(chǔ)之上，這樣的要求能夠提醒世貿(mào)組織成員在管制中不能獨(dú)斷專行，也使成員國(guó)的管制措施更加公開(kāi)透明，更經(jīng)得起法律檢驗(yàn)。從這個(gè)角度講，WTO 規(guī)則能夠推動(dòng)各成員更加關(guān)注自己的決定對(duì)別的成員會(huì)產(chǎn)生什么影響，相關(guān)措施的制定也更加符合法律和公共政策的要求，從而促進(jìn)各成員政府的交流以及成員國(guó)政府與選民之間的交流。通過(guò)“轉(zhuǎn)基因案”評(píng)審團(tuán)對(duì)WTO 規(guī)則的解讀，我們可以發(fā)現(xiàn)，世貿(mào)組織要求歐盟不要暫停審批所有轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品的進(jìn)口申請(qǐng)，而是進(jìn)行個(gè)案風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和采用新的標(biāo)簽制度?？梢?jiàn)，無(wú)歧視的標(biāo)簽規(guī)則是最經(jīng)得起WTO 規(guī)則檢驗(yàn)的做法，盡管標(biāo)簽制度有時(shí)會(huì)加深消費(fèi)者的選擇偏愛(ài)。

“轉(zhuǎn)基因案”凸顯的一個(gè)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題是，在受制于政治和社會(huì)文化特定條件的背景下，世貿(mào)組織如何充當(dāng)敏感問(wèn)題沖突的調(diào)解者。在評(píng)估爭(zhēng)端解決機(jī)制的作用時(shí)，人們應(yīng)該用反向思維考慮問(wèn)題:如果世貿(mào)組織不具備有拘束力的爭(zhēng)端解決機(jī)制，美歐之間的爭(zhēng)議結(jié)果將會(huì)如何?歐盟很有可能在評(píng)審團(tuán)的組成以及評(píng)審團(tuán)裁決的執(zhí)行等問(wèn)題上面臨來(lái)自其他成員的巨大壓力，就如當(dāng)年關(guān)貿(mào)總協(xié)定經(jīng)歷的幾起農(nóng)產(chǎn)品爭(zhēng)議，美國(guó)動(dòng)輒以單方面報(bào)復(fù)相威脅，尤其是援引《1974年貿(mào)易法案》第301 條款。①美國(guó)采取過(guò)報(bào)復(fù)措施的包括“雞肉戰(zhàn)”、“油菜籽戰(zhàn)”以及其他農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易戰(zhàn)。參見(jiàn)Robert Hudec，Enforcing International Trade Law:The Evolution of Modern GATT Legal System，Salem，NH:Butterworth Legal Publishers，1993，p.452，pp.33－37，pp.246－249.在世貿(mào)組織制度框架下，歐盟無(wú)法拒絕執(zhí)行爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)通過(guò)的裁決，美國(guó)也不可以在沒(méi)有世貿(mào)組織的授權(quán)下單方面采取報(bào)復(fù)措施。如果沒(méi)有世貿(mào)組織這樣一個(gè)平臺(tái)，美國(guó)總統(tǒng)就會(huì)面臨來(lái)自國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)游說(shuō)團(tuán)體和國(guó)會(huì)議員要求單方面制裁歐盟的壓力。世貿(mào)組織爭(zhēng)端解決機(jī)制給了美國(guó)行政當(dāng)局應(yīng)對(duì)國(guó)內(nèi)壓力一個(gè)有效的擋箭牌。不然的話，美國(guó)政府和歐盟的行政部門(mén)無(wú)法依靠自身力量去化解如此敏感的爭(zhēng)議。世貿(mào)組織幫助他們用“去政治化”的方式解決貿(mào)易糾紛，從而避免了雙方的直接沖突。

此外，“轉(zhuǎn)基因案”還直接推動(dòng)了美歐雙方重新回到貿(mào)易談判桌前。經(jīng)歷過(guò)這番較量，歐盟意識(shí)到，如果不執(zhí)行裁決，世貿(mào)組織會(huì)授權(quán)美國(guó)采取報(bào)復(fù)措施。因此，歐盟必須認(rèn)真與美國(guó)協(xié)商，并讓美國(guó)確信自己會(huì)采取與WTO 規(guī)則一致的措施。在滿足美國(guó)要求的同時(shí)，歐盟也需要時(shí)間化解其內(nèi)部的嚴(yán)重對(duì)抗。與此同時(shí)，受到國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)和生物技術(shù)行業(yè)的壓力，美國(guó)總統(tǒng)的貿(mào)易談判代表也需要與國(guó)會(huì)下屬的國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)進(jìn)行商討。一方面，報(bào)復(fù)威脅給美國(guó)要求歐盟作出承諾提供了談判砝碼;另一方面，美國(guó)也意識(shí)到，過(guò)于嚴(yán)格執(zhí)行爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)的最終裁決未必會(huì)給美國(guó)的生物技術(shù)公司帶來(lái)更多商業(yè)利益，因?yàn)椤稗D(zhuǎn)基因案”涉及的這些產(chǎn)品大多已經(jīng)不再適用于商業(yè)流通領(lǐng)域。②唯一例外是奧地利對(duì)轉(zhuǎn)基因玉米的禁止進(jìn)口(MON810)，這種產(chǎn)品歐盟已經(jīng)批準(zhǔn)在歐盟種植和銷售。歐盟委員會(huì)于2008年5月正式通知奧地利，如果該國(guó)再不撤銷其禁止措施，歐盟將挑戰(zhàn)其做法。迫于壓力，奧地利在當(dāng)月底同意撤銷這些禁止銷售措施，但是仍然禁止在奧地利種植，對(duì)此，歐盟沒(méi)有作出進(jìn)一步挑戰(zhàn)。參閱Austria Lifts GMO Ban;EU to Examine Low Level Presence，Inside US Trade，6 June 2008.與此同時(shí)，法國(guó)時(shí)任總統(tǒng)薩科齊在2007年年底宣布，法國(guó)政府已經(jīng)下令中止在法國(guó)種植經(jīng)歐盟批準(zhǔn)的MON810 號(hào)玉米，這項(xiàng)決定給歐盟構(gòu)成了新的挑戰(zhàn)。參閱France Moves Against GMO Cultivation in Advance of WTO Deadline，Inside US Trade，4 January 2008.美國(guó)只是借此向歐盟提出其他相關(guān)要求，包括要求歐盟加快恢復(fù)已經(jīng)中止的轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品進(jìn)口審批手續(xù)，解決美國(guó)銷往歐盟產(chǎn)品中偶然出現(xiàn)的未經(jīng)批準(zhǔn)的轉(zhuǎn)基因生物與歐盟“零容忍政策”之間的沖突，重新向美國(guó)稻米開(kāi)放市場(chǎng)，③談判之初，經(jīng)過(guò)歐盟委員會(huì)的堅(jiān)持，美國(guó)同意歐盟對(duì)到達(dá)歐盟口岸的美國(guó)大米進(jìn)行強(qiáng)行檢查。但是，在2007年10月的第4 次雙邊談判中，美國(guó)同意由農(nóng)業(yè)部監(jiān)管，對(duì)出口歐盟的稻米在出口前進(jìn)行檢測(cè)，歐盟也同意放棄在進(jìn)口口岸檢測(cè)的做法。參閱U.S.，EU Seek to Restore Rice Trade after GMO Contamination，F(xiàn)DA Week，Vol.13，No.42，19 October 2007.以及直接挑戰(zhàn)部分歐盟成員國(guó)的禁止措施。事實(shí)上，美國(guó)在歐盟承諾遵守“轉(zhuǎn)基因案”裁決的基礎(chǔ)上，提出了一攬子具體執(zhí)行的要求。

此后，美國(guó)與歐盟在轉(zhuǎn)基因問(wèn)題上有過(guò)多次接觸。這次的做法不同于20 世紀(jì)90年代，那時(shí)的外交重點(diǎn)是在雙邊立法制定者之間建立直接聯(lián)絡(luò)通道。自2006年以來(lái)，美歐之間的高級(jí)別外交活動(dòng)主要是在雙方的貿(mào)易官員之間進(jìn)行，聚焦的問(wèn)題也是盡可能降低歐盟的貿(mào)易政策對(duì)美國(guó)農(nóng)業(yè)和生物技術(shù)利益的沖擊，協(xié)調(diào)歐盟執(zhí)行世貿(mào)組織爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)的裁決。與此同時(shí)，美國(guó)政府也建議本國(guó)農(nóng)民學(xué)習(xí)阿根廷的做法，種植那些歐盟已經(jīng)批準(zhǔn)的品種，以免在運(yùn)往歐盟的糧食中偶爾出現(xiàn)未經(jīng)歐盟批準(zhǔn)的轉(zhuǎn)基因生物，與歐盟的“零容忍政策”相沖突。然而，這項(xiàng)建議只有在歐盟的管理制度變得更加可預(yù)測(cè)時(shí)才可行。④參閱U.S.Agriculture Industry Could Consider Aligning GMO Approvals with EU，Inside US Trade，20 July 2007.面對(duì)成員國(guó)的激烈反對(duì)，歐盟還不能夠確保持續(xù)不斷批準(zhǔn)轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品的進(jìn)口，成員國(guó)也還沒(méi)有同意歐盟的建議(美國(guó)的要求)，提高那些被歐洲食品安全局(EFSA)認(rèn)定安全(但是尚未被歐盟批準(zhǔn))的轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品在向歐盟出口中偶然出現(xiàn)轉(zhuǎn)基因生物的幾率。事實(shí)上，這也是雙邊談判中美國(guó)關(guān)注的一個(gè)核心問(wèn)題。①參閱U.S.Agriculture Industry Could Consider Aligning GMO Approvals with EU，Inside US Trade，20 July 2007.同時(shí)參閱Austria Lifts GMO Ban;EU to Examine Low Level Presence，Inside US Trade，6 June 2008.

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