唐 昊

非國家行為體的崛起與后美國霸權時代

唐 昊

世界上的霸權國家正在經(jīng)歷權力轉移與權力擴散的雙重挑戰(zhàn)。其中非國家行為體對國家權力的侵蝕成為主要的挑戰(zhàn)因素。是霸權、而非某個霸權國家的衰落將成為今后一段時間內關系的主題。這個判斷將解釋當今世界大國之間大部分互動行為的成因，包括崛起國與既得利益國家之間并未出現(xiàn)針鋒相對的斗爭，恰是因為權力流動的主題是向非國家行為體的擴散，而非向另一個國家的轉移。在這個原理的指引下，可以預期在美國霸權年代之后，代之而起的是一個多元化和去中心化的國際秩序，而非霸權的單純轉移。

美國霸權被唱衰不是一天兩天了，從80年代保羅·肯尼迪的預言到2014年福山在新著里認為民主正在衰落，美國霸權看起來總是朝不保夕。但是，直到今天美國仍是世界上唯一的超級大國。所以現(xiàn)在再說這種預言，多少有一種“狼來了”的感覺，何況2015年的美國剛剛度過危機，還在全面走強之際。不過，近幾年來從學者到政治家對霸權衰落的預期卻與以往不同——他們并不是在預言美國霸權的衰落，而是在預言所有霸權的衰落。

權力從國家向其他行為體的擴散

提出“軟權力”概念的小約瑟夫·奈在論述美國未來的領導地位時，強調世界性的霸權正在經(jīng)歷雙重挑戰(zhàn)：一是權力在國家行為體之間的轉移（Transfer）；二是權力從國家行為體向非國家行為體的擴散（Diffusion）。權力的轉移很好理解。就是世界霸權的重心正在從西方向東方轉移，從歐美向亞洲轉移，最重要的標志就是包括中國在內的金磚國家經(jīng)濟的快速崛起和美國、歐洲的相對衰落。權力的擴散則是指權力正在從國家手中逐漸向非國家、亞國家行為體擴散，公司、非政府組織、個人，甚至恐怖主義組織都在執(zhí)行著某種全球治理的職能。扎卡利亞將其描述為民主化、多元化和去中心化。而此前這些職能都是被國家所壟斷。目前美國所面臨的霸權挑戰(zhàn)當然來自東亞和拉美崛起的權力轉移，但更大的挑戰(zhàn)則是自身權力擴散化的影響。

在近年來召開的諸多峰會論壇上，各國試探性地“尋求新格局”的普遍心態(tài)，正是舊霸權秩序逐漸解體的信號。但是對全球治理問題的不同認識、在國際秩序上的分歧，使得新的格局并不容易產生，而舊的霸權進行治理也更加困難。以2015達沃斯論壇為例，在其280余場研討會中，氣候變化、環(huán)境和資源緊缺、經(jīng)濟增長和貨幣政策、社會融合和金融體系、國際貿易和投資、就業(yè)技能和人力資源、地緣政治危機等議題，鮮有達成共識。事實上，正如希爾頓·魯特所言，上述來自一個復雜體系（Complexity）的問題確實是一個自上而下（top-down）的霸權體系所無法解決的。

在全球整合接連失敗的情況下，各個國際行為體各自為戰(zhàn)、或進行局部整合。近期人民幣大幅度貶值的直接原因被認為是歐元的QE。而歐洲的困局在于，高福利體制讓經(jīng)濟難以為繼，而選舉政治又讓短視的政治家寧愿選擇借債也不愿變革?，F(xiàn)在歐元不得不進行大規(guī)模量化寬松，意味著全球主要貨幣之間無法達成妥協(xié)，只能各自為戰(zhàn)。也同時意味著以經(jīng)濟霸權為基礎的美國霸權體系已經(jīng)無法滿足歐元區(qū)小伙伴們的要求了。不像二戰(zhàn)后美國主導成立世界銀行、國際貨幣基金組織和關貿總協(xié)定（世界貿易組織）的年代，如今美國供給制度的能力大幅度下降。在世界性制度闕如的情況下，許多國家轉而謀求建立自身發(fā)展、安全和意識形態(tài)的小環(huán)境，這轉過頭來又增大了全球整合的難度。

按照約瑟夫·奈的理論，作為霸權國，美國先是受到權力轉移的沖擊——隨著金磚國家的崛起，美國經(jīng)濟從占全球經(jīng)濟1/3降至20%.至少如基歐漢所言，這是一種“不完全衰落”（Incomplete Decline）。與此同時又受到權力擴散的沖擊，移民問題、經(jīng)濟離岸化、金融不穩(wěn)定、氣候變化、武器擴散、恐怖主義。這些需要世界警察解決的問題，美國一個也解決不了，必須尋求非政府組織、公司、公民的幫助。如此，權力從國家手中向其他行為體的擴散也是不可避免。實際上，早在2012年，美國國家情報委員會就發(fā)表了《2030年全球趨勢：替代的世界》報告，認為“美國治下的和平”，即始于1945年的美國霸權時期，很快就將結束。各國政府都因全球化而受到了削弱，它們的影響力正在讓渡給跨國公司、自由資本以及跨境網(wǎng)絡。個人賦權是“大趨勢”，這一變化將從根本上改變社會的組織方式。

霸權的衰落與權力擴散

美國作為唯一超級大國的時間才不過短短20年，其所主導的國際秩序就已岌岌可危，這在國際關系史上還是相當罕見的；而霸權的衰落并非來自霸權國崩潰或權力轉移，而是來自權力擴散——大家漸漸的都不聽“霸主”的了，這在國際關系史上更是從未出現(xiàn)過。那么，是什么原因帶來權力的擴散和霸權的衰落、乃至解體呢？這涉及到三個重要的長期因素，即國際政治層面的民主化、國際經(jīng)濟層面的全球化，以及國內政治層面的意識形態(tài)分化。而這三個長期因素所形成的趨勢都是不可遏制和不可逆的。

自20世紀70年代以來的第三波民主化浪潮，是權力擴散的最直接因素。隨著人民直接登上政治舞臺，國家的地位降低了。這是因為制度和技術進步的政治內涵恰在于增強個體的力量，而使國家脆弱化，而非相反。個體借由技術而獲得的自主能力與國家借由技術而獲得的控制能力相比，前者的成長速度顯然比后者要快得多。如今一個斯諾登就足以使超級大國狼狽不堪，美國的道德高地喪失殆盡。就其目標而言，民主化并不僅僅意味著民主選舉體制的建立，而是意味著個人主宰自己的政治命運后個人賦權的快速增長。在這個過程中，民主體制的作用被反復強調，而技術促進民主的一面多少被忽視了。

不但如此，民主化還意味著世界統(tǒng)治秩序的改變。因為民主化也形成了美國與其他國家必須共同遵守的國際準則：即使霸權國家也不能為所欲為，不但對主權國家，對普通平民、組織都要嚴守行動的邊界。而中東國家的民主化則意味著更多原教旨主義者上臺，美國的反對者快速增長并更難根除。即使在西方內部，民主化實際上也削弱了美國對其小伙伴的軟權力：當不存在“自由世界”和敵對世界之間的界限，以及對整個民主國家的外在威脅時，美國借以塑造秩序、維系霸權的理由將不復存在。

全球化經(jīng)常被認為是以世界經(jīng)濟一體化為主題，并將在未來推動世界政治的一體化，而對于世界政府的想象也給了很多人呼喚更強有力的世界霸權的理由。但現(xiàn)實的情況卻恰恰相反，全球化正在成為霸權解體的另外一個動力。漢斯·摩根索在20世紀50年代的論文“另一場大辯論：美國的國家利益，”中指出，次國家利益和超國家利益是對美國國家利益的最大威脅。目前，在全球化的推動下，各種國際行為體，包括跨國公司、非政府組織、甚至恐怖主義組織之間都會結成一個又一個復雜行動網(wǎng)絡，行使事實上的自治。而即使在最有優(yōu)勢的經(jīng)濟領域，美國經(jīng)濟霸權體系中最重要的世貿組織也在多哈回合后再無建樹，在其他領域更是如此。美國甚至不再有能力完成一次新的全球貿易整合，只得自己也去追求TPP這種地區(qū)經(jīng)濟小環(huán)境。

相比國際政治的長期不利趨勢，國內政治的分化才是美國霸權的致命傷。原本美國霸權的力量來源正是其國內民主政治，也就是布魯姆所說的“真正危險”而又“最成功的專制”。它使美國人對世界事務的認知在共同利益和共同價值觀的基礎上趨于一致，排斥國內外真正的不同意見。王緝思也認為，美國政治精英通過國內民主使國家的“軟實力”在國內實現(xiàn)最大化，使美國在國際上形成一個強大而統(tǒng)一的意志。人口僅占世界總人口4.6%的美國，之所以稱霸，其基于共同價值觀的國內民主發(fā)揮了重要作用。這種情形一如當年的雅典和羅馬。而今天美國的問題在于，國內權力的集中受到國內政治分裂的沖擊。最為突出的表現(xiàn)就是國會的黨派色彩越來越濃厚，黨派歧見使得政府決策效率低下。這一點在過去幾年的國會表決中相當顯著，有時甚至因為國會的分歧而使聯(lián)邦政府經(jīng)費短缺、陷入關門的窘境。國會分歧的背景是族群多元化、共識缺乏、貧富差距拉開、利益集團坐大等，由此美國國內政治的一致性越來越受到削弱。這種情形在美國歷史上僅有兩個時期堪與其比，一是南北戰(zhàn)爭前夕美國為奴隸制存廢而陷入分裂；二是鍍金年代后美國因貧富差距而瀕于革命的邊緣。

霸權之后的國際秩序

美國霸權受到權力擴散而非權力轉移的沖擊更大，沒有人比美國人自己更清楚這一點。但恰恰是是美國霸權相對衰落之際，國際舞臺上的崛起國與既得利益國家之間并未出現(xiàn)針鋒相對的斗爭，這是因為霸權國家已經(jīng)意識到權力流動的主題是向非國家行為體的擴散，而非向另一個國家的轉移。一個明證就是，盡管美國的政治家和學者都清楚權力轉移（Transfer）的存在，但過去十幾年的時間一直在目睹著這種轉移而并未采取任何積極干預的措施，去阻止任何一個新興大國（包括中國）的崛起，而是將主要精力都用來對付恐怖主義。一方面是因為這些非國家的組織對美國國家安全造成的威脅更大；另一方面恐怖襲擊很可能改變美國國內民主的形態(tài)，加劇族群和政治的分裂化。畢竟在歷史上安全與民主就是美國對外政策上最難解決的悖論。如果恐怖組織成功地將美國的威望和軟權力打擊到一定水平，并破壞了美國國內的民主根基，那將使美國霸權消失得更快。正是基于這種意識，在2001年小布什停止對付中國，而將精力轉而在中東進行反恐戰(zhàn)爭后，這種以對抗權力擴散為重點、甚至故意忽視權力轉移的國家戰(zhàn)略就從未改變過。當然，迄今為止，其維持霸權的種種努力，效果并不顯著。

在權力擴散超越權力轉移成為霸權最大挑戰(zhàn)的前景指引下，可以預期在美國霸權年代之后，代之而起的是一個多元化和去中心化的國際秩序，而非霸權的單純轉移。至于說霸權衰落或解體之后會如何？答案是并不一定導致動亂、無政府狀態(tài)或叢林社會。現(xiàn)代社會模式成為各國的主流，這意味著國與國、行為體與行為體之間已經(jīng)找到了現(xiàn)代性的相處規(guī)則。這當然有賴于以往霸權時代的規(guī)則和國際機制的建立于推廣。世界貿易組織下的經(jīng)濟規(guī)則、IMF下的金融法則、紅十字會下的人道原則、人權宣言下的相互尊重等，都已經(jīng)成為牢不可破的國際機制。美國的霸權作為一種制度霸權，過去就非常注重國際機制的創(chuàng)設和維護，以此來保障其政治霸權和經(jīng)濟利益。因此，這本來就是一個最接近扁平化世界的“軟霸權”，并努力使自己成為機制的一部分。

不過，國際機制一旦建立起來，就成為國際社會中相對獨立的變量，可以在霸權國實力支撐之外發(fā)揮作用；國際機制客觀和主觀上加強了霸權國的實力，甚至成為霸權的重要組成部分。即使在今天，其他國家想要在國際政治中獲得美國式的合法性，也不大可能。而在霸權衰落之后，國際機制甚至可以獨立發(fā)揮作用。因此，相比以往時代霸權經(jīng)常使用軍事手段或經(jīng)濟手段達成目的，霸權之后的國際秩序會更加依賴于國際法、慣例、軟權力、非政府組織治理、公司、盟友體系等半強制或非強制性制度。這正是舊霸權作為機制的創(chuàng)建者留給世界最有價值的東西。而在新的世界秩序中，美國也并不會消失。也就是說，美國不再統(tǒng)治世界，但仍領導世界——只不過是眾多重要的領導者之一。

幾百年來，人們習慣于生活在一個存在著霸權的世界，無論這個霸權的名字叫西班牙王國、大英帝國，還是美利堅合眾國。掌控霸權的國家終會崩潰或衰落，但在經(jīng)歷過短暫亂局之后，必定會重新涌現(xiàn)一個霸權，以提供基本秩序、保護貿易往來和制定國際準則。但是，霸權的世界并不會永世長存。也許不久之后我們就會驚奇地發(fā)現(xiàn)，人類已經(jīng)生活在一個沒有霸權的世界。當然，對于那些一心認為美國霸權之后會有新興大國取而代之的人來說，多少會有一些失望。

唐昊：華南師范大學政治學教授。