鄭 宇

美軍國際救災行動

鄭 宇

國際救災作為開展軍事公共外交行動的重要手段與依托，得到美軍高度重視。美軍相關公共外交活動已形成一系列運作較成熟、效果較好的做法，在新聞外宣、網(wǎng)絡運用、法規(guī)配套等方面有顯著特點，值得借鑒。

美國非常善于利用全方位資源開展公共外交。強大的軍事力量是美最為倚重的硬實力之一，軍事公共外交自然成為美公共外交活動的重要形式與內容。國際救災作為開展軍事公共外交行動的重要手段與依托，長期以來得到美軍高度重視，為美塑造國家形象、提升國際影響、介入地區(qū)事務、拉緊與盟國關系發(fā)揮了重要作用。據(jù)不完全統(tǒng)計，1970年至2010年間，美軍參與境外救災行動逾360次；2010年以來，又多次針對海地地震、日本地震海嘯、西非埃博拉疫情以及臺風來襲、客機失事等重大災難事件開展國際救災行動，規(guī)模與力度前所未有。美軍在行動中“軟”“硬”實力并重、“說”與“做”兩手結合，頻繁開展軍事公共外交活動，形成了一系列運作較成熟、效果較好的做法，值得借鑒參考。

美軍國際救災行動的特點

一是高度重視新聞外宣工作。美軍將國際救災視為塑造良好形象、提升地區(qū)影響的絕佳機會，投入大量資源開展新聞外宣。新聞報道貫穿行動全程。以美軍2010年海地地震救災行動為例。地震發(fā)生前，美軍就制定了較為完備的救災應急行動預案和外宣方案。震后趕赴災區(qū)的第一批美軍攜帶了厚達370多頁的行動預案手冊，其中有專門章節(jié)涉及新聞報道工作。行動過程中，美軍戰(zhàn)斗攝錄隊伍在災區(qū)全程拍攝行動場面、記錄戰(zhàn)斗過程，經(jīng)審核處理后及時向外界公布。美軍組織了數(shù)百名記者進行隨軍“嵌入式”采訪，精心選擇新聞發(fā)布內容，大量播發(fā)對己方有利的消息，誘導大眾傳媒的輿論導向。牢牢把握輿論宣傳主動權。2011年日本地震后，美國防部國防媒體局作為美軍媒體戰(zhàn)的最高指揮機構，對美軍救災行動新聞宣傳實施統(tǒng)一規(guī)劃和指導。除國防部設有新聞中心外，美軍還在災區(qū)設有媒體發(fā)布中心，并要求相關指揮官和發(fā)言人在了解事態(tài)后1小時內第一時間發(fā)布信息，以有效引導輿論走向，影響民眾思維。為主導宣傳方向，美軍在保障大眾媒體采訪活動的同時，對大眾媒體實行嚴格管制，不僅隨軍記者要嚴守諸多規(guī)定，后方記者的報道也受到許多約束。美軍并對采訪記者實行資格審查，給予對軍方“友善”的媒體更多采訪機會，排擠“不友善”媒體，極力避免不良影響。全方位展開宣傳攻勢。充分利用美1700多家報紙、11000多家雜志、近1300家電視臺、約8000家有線電視網(wǎng)和9000家廣播電臺， 以及占絕對優(yōu)勢的網(wǎng)絡媒體控制權、媒體話語權和話題設置能力，最大限度放大美軍救災行動的影響，打好“宣傳戰(zhàn)”。美軍并積極利用自已擁有的3個電視頻道、9個廣播頻道及1000余個播出站點，面向175個國家和地區(qū)開展廣泛宣傳；利用3200個軍事網(wǎng)站及大量官兵網(wǎng)絡社交媒體帳號，向全球網(wǎng)民傳遞信息。二是彰顯實力擴大公共影響。美軍認為，發(fā)揮自身強大軍力優(yōu)勢，高效、迅速、有力開展救災活動，本身就是很好的宣傳，能產(chǎn)生“無聲勝有聲”的公共外交效果。展示實力吸引眼球。2010年1月海地地震后，美軍開展代號“統(tǒng)一反應行動”的救援行動，派出超過1.1萬名軍事人員、33架救援專機、包括“卡爾·文森”號航母在內的7艘軍艦參與救災。2011年日本地震后，美軍派遣包括“里根”號航母在內的20余艘艦船、140架飛機、近2萬名官兵趕赴災區(qū)執(zhí)行救援任務。2013年11月8日，菲律賓遭遇臺風“海燕”襲擊后，美軍迅速實施代號為“互助”的人道主義救援行動，派遣包括“華盛頓”號航母在內的8艘艦船、近7000名官兵赴菲救災。美軍實施如此大規(guī)模行動，固然有救災行動的現(xiàn)實需要，同時也意在顯示強大軍力，吸引世界目光，擴大行動影響，增強盟友信心?？焖亳Y援爭取民眾好感。菲律賓遭超強臺風“海燕”襲擊后24小時內，美海軍陸戰(zhàn)隊駐日沖繩部隊首批80人即已飛抵馬尼拉，勘察災情，制定救援行動計劃，獲得菲民眾好評。2010年巴基斯坦洪災后，美在阿富汗戰(zhàn)場兵力捉襟見肘、反恐戰(zhàn)爭處于關鍵時期的背景下，仍抽調駐阿一線部隊就近迅速投入救災，并利用強大的空中投送能力在短短數(shù)天內向災區(qū)運送5400噸物資，并短時間內在洪水中救起750人，這在很大程度上改善了美在巴民眾中的不佳形象。發(fā)揮特殊作用加深印象。2011年日本地震發(fā)生后，美通過衛(wèi)星偵察、航空偵察等手段，向日方提供大量急需的災情資料，并在短時間內掌握了大部分受災民眾設置的求助標志；美空軍先后出動RC-135型特種偵察機等裝備赴日開展日民眾最關心的核輻射監(jiān)測；美軍大型作戰(zhàn)艦只位于日巖手縣以東海域，充當海上浮動基地和救援直升機中轉及油料補給平臺，并為災區(qū)提供急需電力保障和緊急醫(yī)療支援。美軍此類做法“能人所不能”，令日民眾印象深刻。高度重視網(wǎng)絡外交。網(wǎng)絡外交，是指在信息時代條件下，國際行為體利用互聯(lián)網(wǎng)技術和網(wǎng)絡平臺開展的對外交往、對外傳播和外交參與等活動，是公共外交的一種實現(xiàn)手段。美總統(tǒng)奧巴馬上任以來，大力推動網(wǎng)絡公共外交，在美政府首份《四年外交與發(fā)展評估》中將網(wǎng)絡列為“美外交深度轉型的外在依托”。美軍不僅在《聯(lián)合信息戰(zhàn)條令》《聯(lián)合公共事務條令》和《聯(lián)合心理戰(zhàn)條令》等文件中強調網(wǎng)絡對外交的支撐作用，更在國際救災活動中積極實踐。

三是積極開展網(wǎng)絡公共外交。充分發(fā)揮網(wǎng)站作用。美重大救災行動均使用專門行動代號，制作專門網(wǎng)頁，在各大政府網(wǎng)站、軍事網(wǎng)站設置醒目鏈接，并精心選擇報道內容，強化宣傳效果，構建多層立體、覆蓋面廣、形式豐富的網(wǎng)站宣傳體系。多數(shù)網(wǎng)站綜合運用視頻、音頻等多媒體形式提升宣傳效果，并注重實時更新，成為外界了解救災行動的重要門戶和面向全球開展公共外交的重要平臺。重視新興網(wǎng)絡社交媒體作用。美軍強調“虛擬世界不虛擬”的管理思路，鼓勵官兵實名上網(wǎng)，除普通官兵外，美軍大批高級將領及軍隊各部門也積極參與，目前已有超過700個軍隊部門在“臉譜”網(wǎng)站注冊賬戶，美軍參聯(lián)會主席鄧普西等將領也在“推特”網(wǎng)站開設實名賬戶。在救災行動中，美軍官兵不僅通過社交媒體發(fā)布個人點滴“故事”樹立美軍形象，而且變單向宣傳為雙向交流，與有關國家民眾進行直接、實時互動，借機推介美價值觀念，達到更加直接影響和滲透的目的。大打人情牌。在日本2011年地震救援行動中，美軍反復宣傳參與廢墟中遺體清理的美軍官兵，出于對逝者的尊重，堅持不戴工作手套；宣傳“里根”號航母不顧自身安全穿越核反應堆釋放出的放射性煙云，艦上士兵在不到一個小時內所受輻射量約等于正常水平時一個月的總量等等，在日本社會引起較好反響。

四是多手并舉實現(xiàn)宣傳意圖。突出 “客觀性”。美軍既重視大力宣傳美軍作為救災主力發(fā)揮的作用，也強調突出救災行動的人道主義屬性，弱化軍事色彩，避免卷入政治性話題。為隱藏宣傳意圖，美軍在新聞中較少發(fā)表評論。即使有評論，也往往通過發(fā)表精心篩選的“基層官兵言論”、網(wǎng)民留言等形式來表達，使外界相信這些看法并非是美軍方的刻意宣傳。注重“跨文化”。美軍在救災行動中，考慮不同國家政治環(huán)境、文化背景、宗教信仰、語言交流等因素，專門成立評估小組、聯(lián)合情報保障分隊等協(xié)調機構或機制，為聯(lián)合部隊指揮員增配專職聯(lián)絡官，以加強與他國溝通與宣傳，并避免引發(fā)負面反應。日本2011年大地震后，美軍從駐日美軍和使館、國內軍政機構及軍事院校中抽調大批精通日語人員編入救災部隊作為聯(lián)絡官，不僅確保了救災行動中的良好溝通，也擴大了對日民眾的影響。巴基斯坦洪災救援中，美軍專門空投約50萬份清真食品并大力宣傳，雖然只占救援物資的很小一部分，卻在穆斯林災民中產(chǎn)生很好的效果。

五是法規(guī)配套力避負面影響。美軍認為，軍隊作為一國武裝力量，無論因何種原因進入他國領土，在政治上和軍事上都極為敏感，且軍事人員既不同于享有豁免權的外交官、也不同于普通外國人，若沒有充分法律依據(jù)，行動正當性將受到質疑，引發(fā)不利影響及輿論反應，因此必須明確有關法律依據(jù)、人員法律地位、各方權利義務等問題；如部隊在境外救災行動期間行為不當，有違反當?shù)胤杉氨緡ㄒ?guī)軍紀的情況，則可能造成公共關系災難性事件，影響公共外交活動影響。美主要從三方面解決上述問題。以國內法規(guī)為美軍遂行國際救災行動提供法理基礎?！睹绹ǖ洹返确蓪γ儡妳⒓訃H人道主義救援的目的、前提、行動等進行了詳細規(guī)定。美1961年頒布《對外救援法案》及其修正案，明確了美軍開展國際救援行動的目的、范圍、程度及保障等問題。以雙多邊協(xié)議、條約等形式明確海外人員法律地位。美先后與日本、韓國、伊拉克和一些歐洲國家簽訂 “部隊地位協(xié)定”或類似條約， 如《美日安保條約》《美韓共同防御條約》和《北大西洋公約》等， 確定了美軍在海外執(zhí)行任務人員的法律地位， 對美軍人員的出入境管理、損害賠償、刑事責任、行政管轄等作出明確的規(guī)定， 構建了完善的海外軍事行動法律保障體系。以軍隊法規(guī)制度形式加強對救災人員規(guī)范與約束。美軍1995年6月頒發(fā)的《非戰(zhàn)爭軍事行動聯(lián)合綱要》中，明確規(guī)定“參加行動的部隊必須遵守東道國的法律”。2012年7月美國防部出臺《對外災難救援》文件，2014年1月美軍參聯(lián)會出臺《對外人道主義救援》行動手冊，均為美軍國際救災行動提供了具體的政策指導與行為規(guī)范。

與此同時，美軍在有關行動中也暴露出一些問題。如近年來，美國內財政緊縮，軍費呈削減之勢，用于新聞方面預算更難言寬裕，對美軍借助國際救災開展公共外交行動造成一定制約。美軍應急響應體制雖較完備，但有時也導致在搶險救災方面反應較慢并常遭詬病。2010年海地地震后，美軍救援隊雖距海地僅700公里，卻比2萬公里外馳援的中國救援隊還晚2個小時抵達災區(qū)，受到外界批評，很大程度上影響了公共外交行動效果。

思考與建議

近年來，我國政府和軍隊高度重視在進行國際救災行動的同時開展軍事公共外交活動，將其作為整體外交工作的重要組成部分。自2002年向阿富汗提供救援物資以來，截至2013年底，我軍已38次執(zhí)行國際緊急人道主義援助任務，共向27個受災國提供了總價值超過13億元人民幣救災物資。我依托相關行動，著力開展多樣化的軍事外交活動，收到了很好的效果。但與美軍相比，我在行動規(guī)模、力度、成熟度等方面仍存在一些差距。借鑒美軍一些做法，有如下建議。

一是進一步加強輿論宣傳。樹立聯(lián)合意識、統(tǒng)戰(zhàn)意識，統(tǒng)籌多種資源，形成軍地聯(lián)合、內外聯(lián)合、傳統(tǒng)媒體與新型媒體聯(lián)合、主流媒體與非主流媒體聯(lián)合、傳媒與非傳媒聯(lián)合的整體聯(lián)動信息網(wǎng)，凝聚宣傳合力。在宣傳中充分認清與受災國在價值觀、民族心理、歷史傳統(tǒng)、地域風俗等方面存在的差異，切實尊重國外受眾的文化傳統(tǒng)，講究方式和技巧。注重含而不露，將宣傳意圖寓于充分、生動、平實的敘述之中，講究軟包裝、硬內核，軟著陸、實效果。特別要主動出擊，充分利用國際媒體資源，不僅習慣于“主場作戰(zhàn)”，更要習慣“客場發(fā)揮”。

二是進一步用好新興媒體。在公共外交活動中，如果說報刊雜志、廣播電視等傳統(tǒng)媒體的宣傳模式是“渠灌”，互聯(lián)網(wǎng)網(wǎng)站等媒體是“噴灌”，那么以移動互聯(lián)網(wǎng)為依托的新興網(wǎng)絡社交媒體就是直面?zhèn)€人的“滴灌”。當前，我軍已經(jīng)比較重視利用微博等平臺加強外宣，但還存在著總體規(guī)模偏小、使用頻度偏低等問題，特別是面向國際的外語宣傳平臺偏少、“點對點”和“人對人”的互動宣傳平臺偏少、在國際救災行動中應用偏少，應有針對性地予以強化。

三是進一步明確法規(guī)規(guī)范。與美軍相比，我有關軍隊人員海外行動的法律規(guī)范與制度明顯缺失?？煽紤]在遵守國際上有關軍隊資源用于重大自然災害國際救援的相關法律、條例和準則的基礎上，制定我國軍隊出國參加災害救援的相關法律，明確軍隊出國參加國際人道主義救援的法定職能、行為規(guī)范和組織紀律。在充分尊重有關國家法律制度的前提下，與其簽署重大災害情況下軍隊優(yōu)先入境救援的相關協(xié)議等。同時，可考慮參照美軍做法制訂相關行為準則，進一步規(guī)范軍隊媒體管理和信息發(fā)布工作。

四是進一步推動交流協(xié)作。與周邊國家加強災害救援協(xié)同演練，積極推進建立軍隊災害救援的互助合作雙邊、多邊工作機制，了解和熟悉對方國家政府災害應急響應機制和做法。通過開展此類活動，擴大國際影響、塑造友好形象。

鄭 宇：中國國際戰(zhàn)略學會副研究員。