■文/賀婷婷

淺析我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)

■文/賀婷婷

摘要進(jìn)人21世紀(jì)以來(lái),與人民群眾日益增長(zhǎng)的公共服務(wù)需求相比，不少領(lǐng)域的公共服務(wù)存在質(zhì)量效率不高等問(wèn)題，迫切需要政府進(jìn)一步強(qiáng)化公共服務(wù)職能，創(chuàng)新公共服務(wù)供給模式，有效動(dòng)員社會(huì)力量，構(gòu)建多層次、多方式的公共服務(wù)供給體系。政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)不僅是政府職能轉(zhuǎn)變的重要體現(xiàn)，更重要的是一項(xiàng)社會(huì)治理機(jī)制創(chuàng)新。因此認(rèn)識(shí)和分析制約政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)發(fā)展的因索，有利于政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的可持續(xù)發(fā)展。

關(guān)鍵詞政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)社會(huì)治理機(jī)制創(chuàng)新

一、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的內(nèi)涵及簡(jiǎn)要?dú)v程

（一）政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的內(nèi)涵

政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)起源于西方國(guó)家，在美國(guó)被稱(chēng)為購(gòu)買(mǎi)服務(wù)合同或合同外包，我國(guó)香港則稱(chēng)之為社會(huì)福利服務(wù)資助，我國(guó)內(nèi)地一般稱(chēng)之為政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)。所謂政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)（Government Purchase of Services）是指“政府將原來(lái)由政府直接舉辦的、為社會(huì)發(fā)展和人民日常生活提供服務(wù)的事項(xiàng)交給有資質(zhì)的社會(huì)組織來(lái)完成，并根據(jù)社會(huì)組織提供服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量，按照一定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評(píng)估后支付費(fèi)用，是一種‘政府承擔(dān)、定項(xiàng)委托、合同管理、評(píng)估兌現(xiàn)’的新型政府提供公共服務(wù)方式”。

（二）我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織公共服務(wù)方式的歷史演進(jìn)

我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織公共服務(wù)的發(fā)展是與我國(guó)的政府職能轉(zhuǎn)變，以及我國(guó)社會(huì)組織的興起緊密聯(lián)系在一起的。在這段歷史中，政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織公共服務(wù)的方式隨著我國(guó)對(duì)政府與社會(huì)組織關(guān)系的定位經(jīng)歷了一系列的轉(zhuǎn)變。

1、隱性購(gòu)買(mǎi)時(shí)期（20世紀(jì)80年代至20世紀(jì)90年代中期）。20世紀(jì)80年代初期，改革開(kāi)放為社會(huì)組織的發(fā)展釋放了大量的空間，各種學(xué)會(huì)、研究會(huì)以及協(xié)會(huì)在各級(jí)政府的支持、推動(dòng)下，相繼成立。社會(huì)組織在這一時(shí)期經(jīng)歷了一個(gè)從無(wú)到有、從點(diǎn)到面、遍地開(kāi)花的原始生長(zhǎng)期。所謂隱性購(gòu)買(mǎi)，是指由政府推動(dòng)成立的社會(huì)組織，承接政府的部分服務(wù)與管理職能，政府給予其一定的經(jīng)費(fèi)、實(shí)物和政策資助的一種政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織公共服務(wù)的方式。

2、顯性購(gòu)買(mǎi)時(shí)期之非競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)（1995年至2005年）。進(jìn)入上世紀(jì)90年代中期，社區(qū)建設(shè)的推進(jìn)，使得基層政府承擔(dān)的公共服務(wù)責(zé)任越來(lái)越大。這項(xiàng)突破在1995年的上海得以成型。1995年，上海市浦東新區(qū)政府委托基督教青年會(huì)負(fù)責(zé)羅山市民中心（羅山會(huì)館）的日常運(yùn)營(yíng)服務(wù)，成為上海在全國(guó)較早開(kāi)展政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的標(biāo)志性事件。這一事件的意義主要包含兩個(gè)層面：政府開(kāi)始向民間社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)、政府開(kāi)始采用契約的形式購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)。

3、顯性購(gòu)買(mǎi)時(shí)期之競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)（2005年至今）。2005年12月，國(guó)務(wù)院扶貧辦、亞洲開(kāi)發(fā)銀行、江西省扶貧辦和中國(guó)扶貧基金會(huì)在北京啟動(dòng)的“非政府組織與政府合作實(shí)施村級(jí)扶貧規(guī)劃試點(diǎn)項(xiàng)目”中，就采用了公開(kāi)招標(biāo)、評(píng)標(biāo)的方式選擇NGO作為項(xiàng)目的合作伙伴。這是第一個(gè)通過(guò)規(guī)范程序招標(biāo)進(jìn)行的公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)，標(biāo)志著我國(guó)服務(wù)購(gòu)買(mǎi)開(kāi)始進(jìn)行規(guī)范化的試點(diǎn)。競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)的出現(xiàn)，也為我國(guó)政府以項(xiàng)目的形式購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織的公共服務(wù)奠定了基礎(chǔ)。社會(huì)組織的公共服務(wù)項(xiàng)目通過(guò)項(xiàng)目申請(qǐng)、專(zhuān)家評(píng)審等環(huán)節(jié)獲得財(cái)政資金資助成為了現(xiàn)實(shí)。

二、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)是社會(huì)治理機(jī)制的創(chuàng)新

政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，就是通過(guò)發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，把政府直接向社會(huì)公眾提供的一部分公共服務(wù)事項(xiàng)，按照一定的方式和程序，交由具備條件的社會(huì)力量承擔(dān)，并由政府根據(jù)服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量向其支付費(fèi)用。近年來(lái)，一些地方立足實(shí)際，積極開(kāi)展向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的探索，取得了良好效果，在政策指導(dǎo)、經(jīng)費(fèi)保障、工作機(jī)制等方面積累了不少好的做法和經(jīng)驗(yàn)。

實(shí)踐證明，推行政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)是創(chuàng)新公共服務(wù)提供方式、加快服務(wù)業(yè)發(fā)展、引導(dǎo)有效需求的重要途徑，對(duì)于深化社會(huì)領(lǐng)域改革，推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變，整合利用社會(huì)資源，增強(qiáng)公眾參與意識(shí)，激發(fā)經(jīng)濟(jì)社會(huì)活力，增加公共服務(wù)供給，提高公共服務(wù)水平和效率，都具有重要意義。地方各級(jí)人民政府要結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r和人民群眾的實(shí)際需求，因地制宜、積極穩(wěn)妥地推進(jìn)政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)工作，不斷創(chuàng)新和完善公共服務(wù)供給模式，加快建設(shè)服務(wù)型政府。

三、我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)面臨的主要困難

我國(guó)地方政府在購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織公共服務(wù)的實(shí)踐探索中遇到了許多現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，尤其是一些制度性障礙，這些問(wèn)題和困難制約著政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的進(jìn)一步發(fā)展。

（一）法律法規(guī)體系不健全。到目前為止，我國(guó)還沒(méi)有一部專(zhuān)門(mén)關(guān)于政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的成型法律，使各級(jí)地方政府在開(kāi)展政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的實(shí)踐過(guò)程中缺乏全國(guó)性的法律依據(jù)。有些地方政府自行制定了考核評(píng)估辦法，但這些條例往往在可操作性和科學(xué)合理性方面有所欠缺，效力低而且隨意性較大。

（二）運(yùn)作機(jī)制不完善。政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的資金預(yù)算不公開(kāi)，透明度有待提高。購(gòu)買(mǎi)過(guò)程缺乏公開(kāi)性和競(jìng)爭(zhēng)性，選擇標(biāo)準(zhǔn)不明確。由于受到主觀和客觀因素的影響和制約，一些地方政府并沒(méi)有嚴(yán)格按照有關(guān)規(guī)定和程序，通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)的方式來(lái)選擇公共服務(wù)的承接者。

（三）評(píng)價(jià)和監(jiān)督機(jī)制不到位。目前我國(guó)很多地方政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的評(píng)價(jià)和監(jiān)督機(jī)制都不完善，甚至還處于缺失狀態(tài)。特別是當(dāng)在服務(wù)提供過(guò)程中遇到某些技術(shù)問(wèn)題時(shí)，由于專(zhuān)業(yè)人才的缺失，政府更無(wú)法對(duì)其進(jìn)行有效的監(jiān)管。

（四）社會(huì)組織承接能力弱。現(xiàn)已成立的社會(huì)組織，普遍力量偏弱，承接政府轉(zhuǎn)移的公共服務(wù)職能的能力不足，比如，組織機(jī)構(gòu)不健全，運(yùn)作不夠規(guī)范，服務(wù)意識(shí)和服務(wù)水平還有待提高；從業(yè)人員素質(zhì)偏低，專(zhuān)業(yè)人才缺乏；經(jīng)費(fèi)緊張，資源不足，機(jī)構(gòu)規(guī)模小等。

四、完善政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)制度的政策建議

（一）健全我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織公共服務(wù)的法制保障。目前，在全國(guó)層面，我國(guó)尚未對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織公共服務(wù)實(shí)行立法。從各地的實(shí)踐來(lái)看，政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織公共服務(wù)方式的選擇主要是參照我國(guó)2002年頒布的《政府采購(gòu)法》。因此，為了進(jìn)一步規(guī)范政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織公共服務(wù)的行為，應(yīng)當(dāng)對(duì)《政府采購(gòu)法》進(jìn)行修訂，依法規(guī)范政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)。

（二）健全公共服務(wù)需求調(diào)查機(jī)制。以公眾選擇作為服務(wù)購(gòu)買(mǎi)活動(dòng)的起點(diǎn)，將需求調(diào)查納入到政府購(gòu)買(mǎi)的流程之中，作為購(gòu)買(mǎi)的先決環(huán)節(jié)。在購(gòu)買(mǎi)之前，要進(jìn)行大規(guī)模的需求調(diào)查，收集需求信息，做出需求評(píng)估。在需求調(diào)查的基礎(chǔ)上分析數(shù)據(jù)，針對(duì)公眾不滿意的服務(wù)或者公眾急需的服務(wù)項(xiàng)目提出購(gòu)買(mǎi)目錄建議。

（三）完善資金保障。各級(jí)財(cái)政應(yīng)將政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織公共服務(wù)經(jīng)費(fèi)列入財(cái)政預(yù)算，實(shí)行預(yù)算式管理，并逐步加大財(cái)政投入力度，為政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)提供科學(xué)、穩(wěn)定的財(cái)力保障。鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)力量增加對(duì)社會(huì)發(fā)展領(lǐng)域的投入，使之成為政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)資金的另一個(gè)重要來(lái)源。

（四）提升社會(huì)組織執(zhí)行力和公信力。社會(huì)組織尋求發(fā)展空間，就必須提供更好的公共服務(wù)項(xiàng)目和自身建設(shè)水平及公信力。積極探索社會(huì)組織孵化培育新模式，以場(chǎng)地、資金、環(huán)境等優(yōu)惠政策方式吸引社會(huì)組織入駐，提供后勤保障服務(wù)以及信息咨詢、網(wǎng)絡(luò)服務(wù)、教育培訓(xùn)等支持。加強(qiáng)社會(huì)組織人才的培育扶持，推動(dòng)重大人才政策和重點(diǎn)人才工程惠及社會(huì)組織人才。

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（作者單位：西北大學(xué)哲學(xué)與社會(huì)學(xué)學(xué)院）