席文啟

當前，“四個全面”已經(jīng)成為黨和國家最重要指導思想和戰(zhàn)略布局。其中，全面依法治國又是重頭戲。那么，在全面依法治國當中，作為國家權(quán)力機關的人大又應該如何作為呢？這是一個不能回避而又必須盡快回答的問題。但是，為了回答這個問題，我們又必須先從根上說起，即從我國依法治國方略的確定、人大在依法治國中的地位作用、人大在依法治國中的具體作用說起，最后再回答這個問題。而這也就是我們這篇文章的結(jié)構(gòu)。

一、我國依法治國方略的確定與發(fā)展

（一）我們建國時面臨的有關背景情況。主要是兩個方面。一方面，我國幾千年的歷史是封建帝王專制統(tǒng)治基礎上的人治社會，這些封建帝王口含天憲，言出法隨，生殺予奪，全憑個人興趣與好惡。所以，我國在傳統(tǒng)上缺乏民主基礎上的法治意識資源，而具有的只是封建專制下的刑制思維，即統(tǒng)治者治理老百姓的刑制（尤其是刑法，嚴刑酷法，那個法制其實就是刑制或刑治）規(guī)則。所謂，“禮不下庶人，刑不上大夫”就是說的這個意思。因此，缺乏法治意識，這一點，無論對于草根層來說，還是對于領導層來說，都是如此，并無例外。另一方面，建國后，馬列主義成為占統(tǒng)治地位的意識形態(tài)，成為全社會的指導思想；而馬列主義是以革命為主旨的學說，同樣缺少社會主義執(zhí)政黨如何依法治國的理論資源。在這個理論中，法律主要是階級統(tǒng)治的一種工具，而革命特別是暴力革命才是天下最有權(quán)威的東西。列寧有一個典型說法，即無產(chǎn)階級政權(quán)“是直接憑借暴力而不受任何法律約束的政權(quán)”[1]。這個說法對于共產(chǎn)黨執(zhí)政以后用什么方式治國理政產(chǎn)生了極大的影響。這就是我們開國時面臨的兩個方面的背景。

（二）我們建國后所經(jīng)歷的人治和法治的徘徊與糾結(jié)。解放以后，我們很快宣布廢除了國民黨統(tǒng)治時期的六法全書，但是我們并沒有馬上制定自己的各種法律，而只有一個全國政協(xié)通過的具有代行憲法功能的《共同綱領》。本應由具體法律進行規(guī)范的事情只能按照各種政策和經(jīng)驗去處理了。按照我們原來的打算，這個法律真空階段是要維持相當一個時期的。但是，斯大林催著中國趕緊召開人民代表大會會議，趕緊制定憲法。當然，斯大林也不一定就是重視憲法和法律。根據(jù)研究專家的說法，他之所以這樣做，可能是因為新中國這種以政協(xié)代行人大職權(quán)、以《共同綱領》代行憲法功能的新民主主義模式，跟蘇聯(lián)一黨專政的體制太不一樣了，他想以這種方式讓中國趕緊改弦更張向蘇聯(lián)體制靠攏。這樣，中國就只好抓緊起草憲法、籌備召開人大會議了。毛澤東親自擔任憲法起草委員會主任，然后發(fā)起全民大討論，并于1954年9月召開的人民代表大會會議上通過。在這前后，中國從最高領導層到各級各界，從會議到報刊，憲法重要、按照憲法辦事的呼聲是很高的。但是，根據(jù)后來的曲折反復的情況來看，這恐怕還不能說是真正在思想深處解決了問題，而只能說是一種臨時性的激情。在思想深處恐怕還是把憲法法律當作階級斗爭和專政工具來對待的。當然，在這種形勢下，人大也的確制定了一些法律規(guī)定。1957年反右派運動以后，情況馬上起了變化，法制的呼聲又為人治的思維所取代。比如，毛澤東1958年說過：民法、刑法那么多的條文誰記得了，憲法是我參加制定的，我也記不得。我們的各種規(guī)章制度，大多數(shù)、90%是司局搞的，我們基本上不靠那些，主要靠決議、開會，一年搞四次，不靠民法、刑法來維持秩序。我們每個決議都是法，開會也是法，治安條例也要靠養(yǎng)成習慣。人民代表大會、國務院開會有他們那一套，我們還是靠我們這一套。比如，劉少奇則更明確地提出：到底是法治還是人治？看來還是靠人，法律只能作為辦事的參考[2]。反右運動以后，越來越左，到了文化大革命時期，那就是一個無法無天的時代了。這一點，對于從那個年代過來的人，是用不著多說的；至于沒有文化大革命經(jīng)歷的年輕人，只要知道堂堂中華人民共和國主席劉少奇是怎樣拿著憲法被批斗、迫害致死的，也就可以想明白了。

建國初期的共產(chǎn)黨之所以不重視法律和法治，除了上面談到的兩個背景之外，還有另外的原因。一是共產(chǎn)黨剛剛戰(zhàn)勝了國民黨的800萬武裝到牙齒的軍隊，建立了自己的國家，挾有勝利之師的自信甚至是某種驕傲情緒，覺得自己無所不能。二是認為自己是從馬上得天下的，在馬上治天下也未嘗不可。在他們心里可能覺得，自己搞革命可以，搞經(jīng)濟搞建設也不在話下；難道種莊稼、治理老百姓，真的比戰(zhàn)勝國民黨還難嗎？不太相信。在領導人的思想觀念中，自己的老經(jīng)驗——階級斗爭一抓就靈，以黨治國也肯定成功。正是上面的兩個背景，再加上自己的這兩種心理，使得他們輕視甚至有些蔑視法律和法治，從思想深處還是崇尚人治，實際上也就是崇尚自己的革命經(jīng)驗和治理能力。

文化大革命以后，共產(chǎn)黨人開始覺醒，1978年的十一屆三中全會是覺醒的標志。這個覺醒的核心問題，就是靠人治不行，還得靠民主和法制，即制度比個人重要。鄧小平是覺醒的老一代革命家中的代表。他就此講過很多話。比如，他講：“為了保障人民民主，必須加強法制。必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人的看法和注意力的改變而改變?，F(xiàn)在的問題是法律很不完備，很多法律還沒有制定出來。往往把領導人說的話當作法，不贊成領導人說的話就叫作違法，領導人的話改變了，法也就跟著變?！盵3]比如，他講：“我們過去發(fā)生的各種錯誤，固然與某些領導人的思想、作風有關，但是組織制度、工作制度方面的問題更重要。這些方面的制度好可以使壞人無法如意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面?！@個教訓是極其深刻的。不是說個人沒有責任，而是說領導制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性。”[4]比如，他講：“民主要堅持下去，法制也要堅持下去。這好像兩只手，任何一只手削弱都不行?！薄吧鐣髁x民主和社會主義法制是不可分的?！盵5]這里的核心思想就是民主與法治必須相互結(jié)合，制度權(quán)威必須在個人權(quán)力之上。應該說，中國共產(chǎn)黨人法治思想的真正開端是在文化大革命以后，是在十一屆三中全會以后。

（三）在經(jīng)歷了文化大革命這場磨難之后，我們最終確定了依法治國的方略。應該說，是以鄧小平為代表的覺醒了的老一代革命家開創(chuàng)了走向法治的道路。在這一方面，江澤民是繼承了共產(chǎn)黨人文化大革命之后的這個覺醒的。1989年9月26日，他講到了這個問題：“我們絕不能以黨代政，也絕不能以黨代法，這也是新聞界講的究竟是人治還是法治的問題，我想我們一定遵循法治的方針?！盵6]在我看到的材料中，這是我國最高領導人最早關于要搞法治而不能搞人治的明確表述。從1996年初，江澤民就開始在不同場合論述依法治國問題。比如，他講：“加強社會主義法制建設，依法治國，是鄧小平同志建設有中國特色社會主義理論的重要組成部分，是我們黨和政府管理國家和社會事務的重要方針?！盵7]1997年召開的黨的十五大正式確立了依法治國、建設社會主義法治國家的方略。十五大報告是這樣說的：“實行依法治國，建設社會主義法治國家，是一項復雜的社會系統(tǒng)工程?！薄耙婪ㄖ螄?，就是廣大人民群眾在黨的領導下，依照憲法和法律規(guī)定，通過各種途徑和形式管理國家事務，管理經(jīng)濟文化事業(yè)，管理社會事務，保證國家各項工作都依法進行，逐步實現(xiàn)社會主義民主的制度化、法律化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人看法和注意力的改變而改變。依法治國，是黨領導人民治理國家的基本方略?！盵8]關于依法治國方略，在胡錦濤同志任期內(nèi)，也有很多積極的說法。比如，他講：“依法治國，前提是有法可依，基礎是提高全社會的法律意識和法制觀念，關鍵是依法執(zhí)政、依法行政，依法辦事，公正司法。依法治國首先是依憲治國，依法執(zhí)政首先是依憲執(zhí)政?！盵9]

（四）近年來我們的依法治國方略得到了進一步的發(fā)展。習近平接任總書記以后，繼續(xù)高舉依法治國的旗幟，進一步發(fā)展了依法治國的思想。在習近平主持起草的十八大報告中，已經(jīng)提出了“全面推進依法治國”的思想。2012年12月，在紀念八二憲法制定30周年講話中，習近平堅持前任領導的說法，重申：“依法治國，首先是依憲治國；依法執(zhí)政，首先是依憲執(zhí)政?！辈⑻岢觯骸皯椃ǖ纳谟趯嵤瑧椃ǖ臋?quán)威也在于實施”[10]。2013年2月，他提出：要“全面推進科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法，堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設，不斷開創(chuàng)依法治國新局面”[11]。2014年4月，他提出：“要全面推進依法治國，更好維護人民群眾合法權(quán)益。對各類社會矛盾，要引導群眾通過法律程序、運用法律手段解決，推動形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好環(huán)境?！盵12]在這里，全面推進依法治國的提法已經(jīng)進一步豐富起來了。同年10月，十八屆四中全會作出《中共中央關于全面推進依法治國若干問題的決定》，提出了一系列全面推進依法治國的新思想、新觀念、新布局、新舉措。我們從七個部分的標題就可以看出它所包含的豐富內(nèi)容：（1）堅持走中國特色社會主義法治道路，建設中國特色社會主義法治體系；（2）完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，加強憲法實施；（3）深入推進依法行政，加快建設法治政府；（4）保證公正司法，提高司法公信力；（5）增強全民法治觀念，推進法治社會建設；（6）加強法治工作隊伍建設；（7）加強和改進黨對全面依法治國的領導。

至此， 自1997年確立的依法治國方略，以全面推進依法治國為標志，獲得了新的進一步的發(fā)展。應該說，全面推進依法治國是黨的執(zhí)政方式的一場深刻轉(zhuǎn)變，是國家治理方式的一場深刻革命，也是社會觀念和思維方式的一場深刻變革，更是行政管理方式和司法運行方式的一場深刻革新[13]。

二、人大在依法治國中應有的地位和作用

（一）我們應該弄清楚，人大在依法治國中具有何種地位和作用?？偟膩碚f，人民代表大會在依法治國中處于主體地位，具有主導作用。這里，所謂主體地位，就是說人大是黨領導下推進依法治國的主體機關，因為人大是國家權(quán)力機關，在所有國家機關中居于核心地位，憲法和法律由其制定和修改，憲法和法律也由其監(jiān)督和保證實施。所謂主導作用，就是說在黨領導下的依法治國中，人大的作用既不是從附庸從屬性的，也不是橡皮圖章式的，而是發(fā)揮著推動和引導的主要作用。所謂主體地位和主導作用，就體現(xiàn)在一個主字上，它是主人，它是主力，它是主體，它是主導。

（二）我們還應該弄清楚，人大在依法治國中為何具有這樣的地位和作用。首先，人大在依法治國中的地位是我國國體和政體所決定的。人大在依法治國中的主體地位是由我國國體決定的。我們國家是人民的國家，國家一切權(quán)力屬于人民，人民是我們國家的主體，人民是管理國家事務的主體，當然也就是依法治國的主體。而人民代表大會是人民的法定代表機關，當然也就是管理國家事務的法定主體機關，也就是依法治國的主體機關。人大在依法治國中的主體地位也是由我國政體決定的。在我國，人民代表大會是人民實現(xiàn)當家作主、行使國家權(quán)力的法定機關，人民只有通過人民代表大會才能依法有序地當家作主、行使國家權(quán)力。因此，作為人民當家作主、行使國家權(quán)力機關的人民代表大會，當然也就是人民實現(xiàn)依法治國的主體機關。

其次，人大在依法治國中的地位是人大的任務和職責所決定的。人大在依法治國中的主導作用是由人大的根本任務所決定的。人民代表大會的根本任務是推進民主法治建設。作為國家民主法治的主要體現(xiàn)者和承擔者，作為國家民主法治的重要推動者和保障者的人民代表大會，當然也就是依法治國主導作用的責任者。因此，在依法治國中人大具有主導作用[14]。人大在依法治國中的主導作用也是由人大的法定職權(quán)所決定的。人大是國家立法的主導機關，人大是憲法法律實施的保證機關，人大是國家重大事項的依法決定機關，人大是國家法律實施的依法監(jiān)督機關。因此，人大在依法治國中具有主導作用[15]。

再次，人大在依法治國中的地位和作用是依法治國的要求所決定的。人大在依法治國中的地位和作用也與依法治國的內(nèi)容和要求有關。在改革開放的前30 年中，依法治國的基本要求是：有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究。而這些都離不開人大的作為。人大既要立法，保證有法可依，又要監(jiān)督法律的實施，保證憲法和法律的有效實施。在提出全面推進依法治國之后的現(xiàn)階段，依法治國的基本要求是，科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法。這也同樣離不開人大的作為。比如，我們要加大憲法實施的力度，就不能離開人大對憲法實施的監(jiān)督。比如，我們要進一步完善中國特色社會主義法律體系，就不能離開人大的科學立法。比如，我們要推進全面改革，就不能離開法律的先行和保障。比如，我們要加大法律實施的力度，就不能離開人大的法律監(jiān)督。比如，我們要推進司法改革，就不能離開人大對相關法律的調(diào)整與監(jiān)督實施。比如，我們要推行全民守法，就不能離開人大對普法的輿論動員與宣傳教育，等等。因此，人大在依法治國中處于主體地位、具有主導作用。這既是依法治國內(nèi)容的要求，也是人大制度的題中應有之義。

（三）怎樣理解人大在依法治國中的地位和作用？我們先說怎樣理解人大在依法治國中處于主體地位。在我們國家，人民是由共產(chǎn)黨領導的，國家機關也是共產(chǎn)黨領導下的國家機關，人民代表大會也是黨領導下的人民代表大會。因此，人民代表大會作為依法治國的主體，也是黨領導下進行依法治國的主體。在這個問題上，我們不能說，人大作為依法治國的主體具有絕對性，因為依照憲法原則，人大在依法治國中的這種主體地位也是在執(zhí)政黨領導下的主體地位。我們再說怎樣理解人大在依法治國中具有主導作用。中國共產(chǎn)黨是我們國家的執(zhí)政黨，人大是在黨的領導下的國家權(quán)力機關。因此，人大作為依法治國的主導作用的責任者，并不是否認黨的領導作用。人大正是在黨的領導下，發(fā)揮這個主導作用、承擔這個主導責任的。因此，我們也不能說，人大在依法治國方面的主導作用具有絕對性。因為依照憲法原則，這種主導作用的發(fā)揮也是在黨的領導下進行的。

三、人大在全面依法治國中的具體作用

（一）人大為依法治國提供法律資源。在我國，人大是主體立法機關。人大的重要職能是立法、修法，使依法治國有法可依，且有良法可依。有法可依，這一點在2012年底已經(jīng)實現(xiàn)了，即全國人民代表大會正式宣布已經(jīng)建立了社會主義法律體系。其中，全國人大及其常委會立法200余件，地方人大立法8000余件，當然，在這個法律體系中也包括國務院制定的行政法規(guī)。依法治國，僅僅停留在有法可依上，是遠遠不夠的。我們治國所依之法，還必須是良法，即能夠體現(xiàn)社會文明進步發(fā)展方向的、于國情民意文化倫理相適合的、對公民權(quán)益有保障對公共權(quán)力有約束的、為絕大多數(shù)人所接受而且行得通的好的或比較好的法。雖然我們現(xiàn)在距離這個要求還有不小的距離，但是我們現(xiàn)在正在朝著有良法可依的目標前進。當前，提高立法質(zhì)量已經(jīng)成為比增加立法數(shù)量更為重要的事情，所以修法的任務在某種程度上比立法的任務還要重。這些，顯然都是需要人大來擔綱主演的。

（二）人大為依法治國提供輿論動員。在我國，人大是非常重要的法治動員機關。從人民代表大會正式建立起，就一直重視法制的宣傳教育工作，把法治的輿論動員作為推進法治建設的重要組成部分。特別是1985年11月全國人大常委會通過了《關于加強法制宣傳教育，在公民中普及法律常識的決議》，從那時起，拉開了由各級人大主導的每五年一輪的大規(guī)模的普法活動，到現(xiàn)在已經(jīng)是第六輪了。其實，早在此之前，在地方已經(jīng)有27個省級人大常委會通過了向公民普法的決議。各級人大的這些普法決議起到了廣泛動員人民，持續(xù)進行教育，不斷營造法治輿論和法治氛圍的巨大作用，產(chǎn)生了很好的普法效果。

（三）人大為依法治國提供實施保證。在我國，依照法律規(guī)定，人大最根本的職能是保證憲法和法律在本行政區(qū)域內(nèi)的實施。人大所有履職行為，都離不開這一點。比如，地方立法在很大程度上是為了保證憲法和法律在本行政區(qū)域內(nèi)的更好實施，討論決定重大事項和人事選舉任免也是依法履行職權(quán)，至于各種監(jiān)督那就更加直接地與憲法和法律的實施連接在一起了。所以說，人大是為依法治國提供保證的，是為憲法和法律實施提供保證的。

（四）人大為依法治國提供全面監(jiān)督。人大監(jiān)督是什么性質(zhì)的監(jiān)督呢？一般地說，人大監(jiān)督是代表人民意志和國家權(quán)力機關對其他國家機關進行的具有最高法律效力的監(jiān)督。就是說，不但其他國家機關處于人大的監(jiān)督之下，而且其他國家監(jiān)督機關也處于它的監(jiān)督之下，因而它的監(jiān)督是具有至上性和不可侵犯性的監(jiān)督。它在本質(zhì)上是依法進行的一種以權(quán)力制約權(quán)力的監(jiān)督。人大監(jiān)督包括哪些內(nèi)容呢？我認為，人大及其常委會監(jiān)督的內(nèi)容應該有三個方面，或者說有三種類型，即法律監(jiān)督、工作監(jiān)督和人事監(jiān)督。再讓我們看看這些監(jiān)督內(nèi)容都采取了哪些監(jiān)督形式。我認為，在法律監(jiān)督方面，其監(jiān)督形式包括規(guī)范性文件備案審查、立法后評估（立法監(jiān)督）、執(zhí)法檢查（執(zhí)法監(jiān)督），也包括案件監(jiān)督等。在工作監(jiān)督方面，其監(jiān)督形式包括總體監(jiān)督、計劃和預算監(jiān)督、聽取和審議專項報告、工作評議（部門工作評議和專項工作評議）等，也包括用于監(jiān)督目的的工作視察、專題調(diào)查等。在人事監(jiān)督方面，包括述職評議、信任投票、罷免和撤職等。在人大采取的監(jiān)督形式中，還有一些屬于綜合性的監(jiān)督形式，包括受理申述、控告、檢舉；詢問和質(zhì)詢；特定問題調(diào)查等。我認為，以廣義來說，人大所有監(jiān)督在歸根結(jié)底的意義上、在本質(zhì)上，都可以歸結(jié)為法律監(jiān)督，工作監(jiān)督是依法監(jiān)督其工作狀況，人事監(jiān)督是依法監(jiān)督國家公職人員依法履職的狀況。人大以國家法律監(jiān)督的方式為各個國家機關依法立法、依法行政、依法審判、依法檢察提供保障。

我們還想就狹義上的法律監(jiān)督的四種主要形式[16]做些說明。首先，審查有關國家機關的規(guī)范性文件（規(guī)范性文件備案審查）。應該說，規(guī)范性文件的備案審查有三種方式：一是備案審查。這在監(jiān)督法里有明確規(guī)定。二是批準生效。三是改變或撤銷同級行政機關或下一級權(quán)力機關制定的規(guī)范性文件。應該說，對于這些工作，除了批準生效這件事情不能不做以外，其他方面我們做得還很不夠，甚至有些工作還沒有認真展開。即使是區(qū)縣人大常委會，這方面也還是可以有所作為的。其次，對法律實施情況進行檢查監(jiān)督（執(zhí)法檢查）。這項工作也是地方人大常委會的創(chuàng)造。1983年5月，遼寧省沈陽市人大常委會首開執(zhí)法檢查先河，而且是針對憲法實施情況進行的檢查。后來全國各個地方紛紛仿效，并且得到了全國人大的認可，列入了監(jiān)督法。因為這是現(xiàn)在我們都在做的事情，大家都比較熟悉，不用多說。但是，現(xiàn)在存在的問題是執(zhí)法檢查不夠嚴格，整改效果不夠突出，甚至有雨過地皮濕、走過場的現(xiàn)象，需要切實改進。再次，對行政執(zhí)法機關和司法機關涉嫌違法處理案件進行監(jiān)督。這件事情本來在監(jiān)督法出臺以前，在全國各地已經(jīng)搞得轟轟烈烈，效果也不錯，只不過在學術界和實務界有些爭議，需要在工作中進一步予以規(guī)范而已。但是，由于沒有列入監(jiān)督法的范圍，就戛然而止?，F(xiàn)在，不少人認為，在糾正冤假錯案中，聽不到人大的聲音，是個很大的遺憾。其實，我覺得應該在進行規(guī)范的基礎上繼續(xù)試驗，并在適當?shù)臅r候?qū)⑵涮嵘秊榉梢?guī)定的監(jiān)督形式。現(xiàn)在，政治界、司法界、法學界的共識是司法工作要以案件審理為中心，而案件監(jiān)督正是人大切入這個作為司法工作中心的監(jiān)督形式，我們卻把它停下來了，只是圍著司法工作的外圍打轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)，真的是一個很大的遺憾。當然，一些地方在實際上還在不聲不響地做著。最后，糾正有關國家機關及其工作人員違反憲法和法律的職務行為。這個工作主要與人大受理公民、法人或者其他組織的申訴、控告、檢舉緊密相連，更多地表現(xiàn)為受理違憲違法控告后的處理。憲法第四十一條規(guī)定：對于人民群眾的申訴、控告和檢舉，有關國家機關必須查清事實，負責處理。地方組織法第四十四條規(guī)定：地方人大常委會受理人民群眾對本級“一府兩院”和國家工作人員的申訴與意見。可惜的是，我們在這方面的工作也沒有認真開展。比如，人大現(xiàn)在對于公民信訪的處理，主要是轉(zhuǎn)辦，自己并未親自辦理。這就在一定程度上影響了受理申訴、控告和檢舉的渠道暢通，以及隨之而來的糾正有關國家機關及其工作人員違反憲法和法律的職務行為。如果僅僅把受理變成轉(zhuǎn)辦甚至是轉(zhuǎn)交是不妥當?shù)?，因為轉(zhuǎn)交、轉(zhuǎn)辦都不是法律規(guī)定的真正意義上的受理。顯然，法律監(jiān)督的這四個方面，都極其密切地關系到依法治國的各個方面，都需要我們認真對待。從這里我們也可以看到人大在全面推進依法治國中的地位和作用。

四、人大在全面依法治國中應該如何作為

在敘述了前面這些情況之后，現(xiàn)在我們就可以回答在文章標題中提出的問題了。

（一）人大應該全面推進依法履職。依法治國進入了一個新的階段。那么，作為在依法治國中處于主體地位，并且發(fā)揮主導作用的人大，應該如何作為呢？這是全面依法治國新階段給人大提出的一個嚴肅而迫切的問題。我們應該如何回答這個問題呢？我覺得，如果用一句話來回答這個問題，那就是：人大及其常委會應該全面推進依法履職。目的是在全面履職上有所推進，因為現(xiàn)在我們的履職是不全面的，不到位的。這種不到位，主要表現(xiàn)在三個方面，即行使職權(quán)不到位、實施力度不到位、落實效果不到位等。我們以在行使職權(quán)方面的不到位列舉些表現(xiàn)。比如，我們的立法還有許多不足，存在著有些方面還有無法可依的現(xiàn)象，有些法與法之間還缺乏銜接，有些法還不夠具體細致缺乏可操作性；當然，還有不少法質(zhì)量不高，存在缺陷。比如，我們對于重大事項討論決定權(quán)的行使遠未到位，許多應該由人大決定的事情沒有做，許多不該政府決定的事情政府越權(quán)作為，還有不少國家執(zhí)行機關本應該向人大請示報告的重大事項沒有請示報告（如區(qū)劃調(diào)整）等等。比如，我們在三大監(jiān)督上，工作監(jiān)督做了不少，但效果有限；法律監(jiān)督有些方面尚未認真開展起來；人事監(jiān)督方面，以對由人大選任的國家公務人員進行的述職評議，在上世紀八九十年代曾經(jīng)搞得轟轟烈烈，很有效果，但從本世紀初實質(zhì)上就被叫停了。比如，在人事選任方面，黨委推薦干部與人大選任干部之間，還沒有進行具體制度層面的對接，等等。至于人大工作的力度不大、效果不佳的情況，普遍存在，人所共知，就不用贅述了。這些顯然都極大地妨礙著全面依法治國的推進。因此，作為人大，現(xiàn)在最重要的就是要全面推進依法履職，這就是全面依法治國對人大提出的嚴肅而迫切的要求。

為什么這么說呢？因為，在我看來，有這樣幾個理由：一是這是人大工作適應全面推進依法治國的需要，人大作為依法治國的主體和主導，必須有所作為，必須得跟上這個形勢，不能消極等待，甚至無動于衷；二是現(xiàn)在的人大沒有全面履職的現(xiàn)狀（就是前面講的幾個不到位）妨礙著全面依法治國的推進，人大必須在這方面有所改觀；三是人大如果不能全面依法履職，全面依法治國無論如何是到不了位的。在這里，核心的問題是人大及其常委會要依照憲法和法律要求，不折不扣地（盡可能全面地）把自己的職權(quán)行使到位，把自己的責任履行到位。

這里有一個問題，即推進人大全面依法履職與我們北京人大這些年倡導的“該做能做、有用有效”的關系問題，特別是與該做能做的關系問題。我是這樣理解這個問題的。首先，我們之所以提出該做能做這個概念，不是因為我們特別喜歡這個概念，而是因為形格勢禁使得我們不得不如此，從這個意義上也可以說是一種無奈之舉，是一種曲線履職行為。其次，現(xiàn)在轟轟烈烈展開的推進全面依法治國的這個新形勢，是我們提出推進人大全面依法履職的一個重要契機，我們?nèi)绻軌蜃プ∵@個契機，順勢而上，那無疑是人大制度和人大工作的一個進步甚至是突破，因為該做能做，畢竟不是我們希望永遠如此的理想狀態(tài)（人大工作的理想狀態(tài)，應該是該做必做，有用有效）；但是，如果我們抓不住這個契機，那就不一定要等到什么時候再有新的機會了。再次，在全面推進人大依法履職的旗幟下，人大工作中該做能做的事情可能會越來越多；如果沒有這個全面推進人大依法履職的概念，那就可能是人大工作中該做能做的事情會越來越少了。所以，我主張順勢提出這樣一個推進人大全面依法履職的口號。這既是全面依法治國的切實需要，也是推動人大工作向前邁出步子的切實需要，同時還能夠起到擴大該做能做內(nèi)涵的作用。

（二）人大應該怎樣全面推進依法履職？這里說的全面，雖然從意思上說，可以解釋成為指人大職權(quán)的全面行使到位，但我這里卻不僅僅是指把橫向排列的幾項職權(quán)一一行使到位，它的含義要更寬泛一些，就是說既包括了職權(quán)行使到位的問題，也包括了工作力度到位的問題，還包括了效果落實到位的問題。應該說，在這三個方面人大現(xiàn)在的履職是存在一定局限的，或者說是有缺陷的。

首先，人大應該把法律賦予的職權(quán)全面行使到位。比如，憲法給全國人民代表大會賦予了15條職權(quán)（第六十二條），給全國人大常委會賦予了21條職權(quán)。比如，地方組織法給地方人民代表大會賦予了15項職權(quán)（第八條），給鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會賦予了13項職權(quán)（第九條），給縣級以上人大常委會賦予了14項職權(quán)（第四十四條）。這里僅僅是在憲法和法律專門列舉職權(quán)的條款中呈現(xiàn)的內(nèi)容，還遠不是憲法和法律賦予的全部職權(quán)。但是，我們現(xiàn)在對這些權(quán)力的行使還遠未覆蓋到位，在這方面我們需要做的事情太多了。所謂把憲法和法律賦予的職權(quán)全面行使到位，就是盡可能地不要留下缺口。因為，只要國家法定給人大的權(quán)力，人大沒有實施而留有缺口，那就只能由非法定的機關或個人來行使了。這樣一來，還有什么權(quán)力法定、依法行權(quán)？還有什么依憲治國、依法治國？因此，人大要在全面依法治國中發(fā)揮更大的作用，首先是要實現(xiàn)自己的全面依法履職，即要盡可能地把自己的職權(quán)行使到位，以便使所有國家權(quán)力的行使和一切國家作為、國家行為盡可能快地走向法治化。比如，人大對于重大事項決定權(quán)的行使到位，實際上就是對政府依法行政的促進與保證；比如，人大對于人事選舉任免權(quán)的行使到位，盡可能快地實現(xiàn)與黨管干部的依法銜接，實際上就是對黨依法執(zhí)政的促進和保證。

其次，人大應該把自己工作的力度全面追加到位。人大工作中存在的另一個問題，就是工作力度或者叫作履職力度不夠，或者叫作沒有嚴格履行自己的職權(quán)，在履職中存在著種種疲軟、軟弱現(xiàn)象，存在著隨意、隨便的現(xiàn)象。面對這種現(xiàn)象，亟需加大工作力度，實行嚴格履職。所謂嚴格履職，就是履職要有力、要給力，就是要硬化、要強化，就是不能太隨意、太隨便。我們應該盡可能地克服履職中的弱化、軟化、虛化、隨意化現(xiàn)象。比如，工作監(jiān)督中的軟化現(xiàn)象，法律監(jiān)督中的弱化現(xiàn)象，人事監(jiān)督中的虛化現(xiàn)象等。當然，分析這些問題產(chǎn)生的原因，首先得說是人大自己的原因，履職意識、履職能力、履職力量都還遠沒有到位。但是，如果進一步分析產(chǎn)生這些問題的背后的動因，就會發(fā)現(xiàn)，問題也并不全在人大自己，而是有著更加深厚而復雜的因素。其中比較重要的一個因素，就是現(xiàn)行制度體制上的原因，就是黨如何領導國家、如何領導人大，還遠沒有完全實現(xiàn)具體制度與具體法律上的銜接?；蛘?，還可以進一步說，黨的領導、人民當家作主、依法治國這三者之間還沒有完全實現(xiàn)制度、法律、操作上的融會貫通。現(xiàn)在，最需要的就是，黨的領導的法治化與人民當家作主法治化之間的法治化對接。這個對接到位，可能是解決目前全面推進人大依法履職的關鍵所在。這個問題非常重要，需要好好研究，有所創(chuàng)新。

再次，人大應該把自己履職的效果全面提升到位。以上種種履職力度不夠的結(jié)果，就是效果不佳。履職，包括所有主體的履職，當然都是為了有用有效。有用有效，就是要盡可能地避免無效勞動、低效勞動，盡可能地使履職行為產(chǎn)生更大的效果，發(fā)揮更大的作用。人大的履職目標也是如此?，F(xiàn)在的問題是人大工作中存在著效果不佳的種種現(xiàn)象：比如，走過場、走形式的現(xiàn)象；比如，干打雷、不下雨的現(xiàn)象；比如，雨過地皮濕的現(xiàn)象等等。在人大工作中，低效甚至無效的勞動大量存在。即使有效果，其效也還不夠?qū)?、不夠大、不夠快。這種現(xiàn)象應該盡快扭轉(zhuǎn)。

（三）怎樣提升人大的履職效果呢？首先，人大自己要更加努力。這個更加努力，從人大的履職原則來看：就是要堅持“三統(tǒng)一”“四善于”。其內(nèi)容是“必須堅持黨領導立法、保證執(zhí)法、支持司法、帶頭守法，把依法治國基本方略同依法執(zhí)政基本方式統(tǒng)一起來，把黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方同人大、政府、政協(xié)、審判機關、檢察機關依法依章程履行職能、開展工作統(tǒng)一起來，把黨領導人民制定和實施憲法法律同堅持在憲法法律范圍內(nèi)活動統(tǒng)一起來，善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志，善于使黨組織推薦的人選通過法定程序成為國家政權(quán)機關的領導人員，善于通過國家政權(quán)機關實施黨對國家和社會的領導，善于運用民主集中制原則維護中央權(quán)威、維護全黨全國團結(jié)統(tǒng)一”[17]。這個更加努力，從人大的具體履職來看：就是要認識到，人大既然是實現(xiàn)全面依法治國的主導機關，首先是要使自己的履職全面依法到位，為國家機關依法履職作出榜樣，為全國公民自覺守法作出榜樣。這是作為全面依法治國主導機關的題中應有之義。而要實現(xiàn)前面說的依法履職到位，全面履職、嚴格履職、有效履職，就是人大需要有更加努力的目標和方向。也就是說，人大“要切實擔負起保證憲法和法律實施的重要職責”“要切實擔負起完善地方立法的重要職責”“要切實擔負起督促‘一府兩院依法行政、公正司法的重要職責”“要在推動全民守法中充分發(fā)揮作用”[18]。

其次，黨委支持要更加給力。中國的事情關鍵在黨。人大能不能當好這個主導，關鍵也在于黨。在這里，需要黨委關于國家事務的決策法治化，即把黨關于國家事務的主張以建議的方式提交人大審議決定，轉(zhuǎn)化為國家意志，轉(zhuǎn)化為國民行動。同時也需要黨委更加堅實地領導、支持和保證人民通過人民代表大會行使國家權(quán)力，更加堅實地領導、支持和保證人大全面依法履職。可喜的是，最近幾年以習近平同志為總書記的黨中央對人大制度、人大工作、人大建設的認識越來越高了，支持力度越來越大了，給人大履職創(chuàng)造的環(huán)境也越來越好了。最近中央出臺的關于加強縣鄉(xiāng)人大工作和建設的精神就是明證。中央的這種做法也影響和帶動了各級黨委。比如，北京市委和各區(qū)縣黨委2014年底以來陸續(xù)召開的人大工作會所形成的文件和黨的書記們發(fā)表的言論，其對人大工作和建設的認識高度與支持力度，就明顯地較之于以往有了很大幅度的提升。

再次，國家執(zhí)行機關要更加自覺。這里的國家執(zhí)行機關主要是指政府、法院、檢察院。應該說，這些年來，國家執(zhí)行機關對人民代表大會制度的認識，對國家權(quán)力機關的認識，對自己在國家體系中位置的認識，比較以前均有較大幅度的提高，相應地對于國家權(quán)力機關所作決議決定的執(zhí)行也更為有力，對于國家權(quán)力機關所實施的監(jiān)督也更為配合。但是，就總體而言，我們不得不說，在這個方面國家執(zhí)行機關還有許多事情可做。如果用一句話來表達，那就是應該在提高執(zhí)行機關對權(quán)力機關負責的意識方面，應該更加自覺，更加到位。比如，對于人民代表大會制度這個國家根本政治制度，應該更加虔誠地懷有敬畏之心與自覺自信；對于應該由人民代表大會及其常委會作出決定的重大事項，應該自覺地提請人大及其常委會決定；應該在采取行動之前向人大及其常委會報告的事項，應該自覺地進行報告；對于人大及其常委會進行監(jiān)督的事項，應該更加自覺主動地配合到位，而且有些事情應該主動提請人大進行監(jiān)督；對于人大及其常委會選任的干部，應該主動向人大及其常委會進行述職報告工作等等。顯然，在這些方面我們還有很大可以提升的空間。

注釋：

[1]《列寧選集》第三卷，人民出版社1995年版，第594～595頁。

[2]參見蔡定劍著：《歷史與變革》，中國政法大學出版社1999年版，第92～93頁。

[3][4][5]《鄧小平文選》第二卷，人民出版社1994年版，第146～147、333、189～359頁。

[6]轉(zhuǎn)引自李步云文章：《親歷從法制到法治的轉(zhuǎn)變》，載《新華文摘》2015年第2期。

[7][8]《江澤民論有中國特色社會主義》，中央文獻出版社2002年版，第326、326～327頁。

[9]轉(zhuǎn)引自全國人大常委會辦公廳研究室編：《中國人大研究報告》第二輯，中國民主法制出版社2009年版，第23頁。

[10][11][12]《習近平談治國理政》，外文出版社2014版，第141、138、144、204頁。

[13]這個說法，參考了2015年1月28日《人民法院報》文章。

[14]這里的論述可以參考郭金龍同志在中共北京市委第四次人大工作會上的講話：“人大及其常委會既是我國社會主義民主法治建設的主要體現(xiàn)者和承擔者，又是民主法治建設的重要推動者和保障者?！?（載《北京人大》2015年第1期）。

[15]這里的論述可以參考郭金龍同志在中共北京市委第四次人大工作會上的講話：“人大及其常委會行使立法權(quán)，這是依法治國的前提；負責監(jiān)督憲法和法律實施，這是依法治國的根本保障；產(chǎn)生國家機關并監(jiān)督其活動，這是依法治國的關鍵。” （載《北京人大》2015年第1期）。

[16]這個說法參考了尹中卿文章《人大監(jiān)督問題專題研究引論》，載全國人大常委會辦公廳研究室編《研究報告》2002年第1期。

[17]參見《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》。

[18]參見郭金龍同志在中共北京市委第四次人大工作會上的講話（載《北京人大》2015年第1期）。

（作者單位：北京市人大制度研究會）