李林

選舉民主與協(xié)商民主的“主詞”都是民主，都是人類基于“多數(shù)人的統(tǒng)治”這個(gè)民主概念的核心理念，直接或者間接管理國(guó)家、治理社會(huì)、實(shí)現(xiàn)自我價(jià)值的重要方式、手段和形式。在現(xiàn)代國(guó)家，民主本質(zhì)上是一個(gè)關(guān)乎國(guó)體與政體、權(quán)力與權(quán)利、國(guó)家與公民、合法與非法的憲法問(wèn)題。其中，選舉民主是現(xiàn)代民主國(guó)家及其憲法具有合法性、正當(dāng)性的前提性、根本性問(wèn)題。可以說(shuō)，沒(méi)有選舉民主，就沒(méi)有世界公認(rèn)的民主國(guó)家，就沒(méi)有真正體現(xiàn)民意的國(guó)家憲法。在世界憲法視野下，協(xié)商民主是一個(gè)新生事物，是民主運(yùn)行中產(chǎn)生的一種新方式，是對(duì)歷史悠久且廣泛采行的選舉民主的輔助性手段和補(bǔ)充性方法。我國(guó)憲法明確規(guī)定了中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作與政治協(xié)商制度要長(zhǎng)期存在和不斷發(fā)展，但這一基本政治制度不等于是我國(guó)的“協(xié)商民主”。在我國(guó)的政治生活中，協(xié)商民主不僅是民主黨派和無(wú)黨派人士政治協(xié)商、參政議政的重要民主形式，也是有關(guān)政治主體在決策前后對(duì)選舉民主的重要補(bǔ)充，但這種操作層面的“協(xié)商民主”形式，在我國(guó)憲法中還缺乏規(guī)范性的國(guó)家制度安排。用憲法思維和憲法方式來(lái)解釋，選舉民主本質(zhì)上是一種國(guó)家形態(tài)、國(guó)家權(quán)力和公民權(quán)利，而協(xié)商民主本質(zhì)上是一種民主方式、民主形式和民主手段，就本質(zhì)而言兩者不屬同一層面的問(wèn)題；就運(yùn)作形式、方式、方法、手段等操作層面的民主而言，兩者在許多方面是可以相互補(bǔ)充、相輔相成、相得益彰的。

一、我國(guó)的選舉民主及其憲法本質(zhì)

選舉民主作為“國(guó)家形態(tài)”縱向民主的起點(diǎn)，是指人民享有和行使國(guó)家的主權(quán)權(quán)力，通過(guò)全民公決、直接選舉、間接選舉等選舉方式，產(chǎn)生民意代表、國(guó)家機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)人、執(zhí)政黨等主體，建立或延續(xù)國(guó)家政權(quán)及其機(jī)構(gòu)，維護(hù)國(guó)體和政體，保證國(guó)家機(jī)器有序運(yùn)行的一種重要國(guó)家制度和運(yùn)行機(jī)制。選舉民主的本質(zhì)是代議制政體下的人民當(dāng)家作主，人民享有最廣泛真實(shí)的公民權(quán)利和國(guó)家權(quán)力，依照憲法和法律管理國(guó)家與社會(huì)事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)。在有關(guān)制度設(shè)計(jì)和具體實(shí)踐操作的層面上，選舉民主有時(shí)也可以指公民的選舉權(quán)和被選舉權(quán)，或者指民主運(yùn)行的一種具體方式方法，或者指民主過(guò)程的一種具體程序制度，等等。因此可以說(shuō)，沒(méi)有選舉民主，就沒(méi)有民主政治。選舉民主是民主政治的基礎(chǔ)，是政治參與的渠道，是社會(huì)多元利益的調(diào)節(jié)器。

在我國(guó)現(xiàn)行憲法框架和法律體系下，選舉民主是國(guó)家憲法民主制度的重要內(nèi)容。我國(guó)憲法和法律關(guān)于選舉民主的規(guī)定比比皆是，這些憲法制度安排全面支撐著共和國(guó)政權(quán)和人民當(dāng)家作主的國(guó)家政權(quán)體系。在我國(guó)現(xiàn)行憲法中，有29處出現(xiàn)了“選舉”“選舉權(quán)”這類概念。例如，憲法第三條規(guī)定：“全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)都由民主選舉產(chǎn)生”；第三十四條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)年滿十八周歲的公民……都有選舉權(quán)和被選舉權(quán)”；第六十二條規(guī)定：全國(guó)人民代表大會(huì)……選舉中華人民共和國(guó)主席、副主席，選舉中央軍事委員會(huì)主席，選舉最高人民法院院長(zhǎng)，選舉最高人民檢察院檢察長(zhǎng)；第九十七條規(guī)定：“省、直轄市、設(shè)區(qū)的市的人民代表大會(huì)代表由下一級(jí)的人民代表大會(huì)選舉；縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)代表由選民直接選舉”；第一百零一條規(guī)定：“地方各級(jí)人民代表大會(huì)分別選舉并且有權(quán)罷免本級(jí)人民政府的省長(zhǎng)和副省長(zhǎng)、市長(zhǎng)和副市長(zhǎng)、縣長(zhǎng)和副縣長(zhǎng)、區(qū)長(zhǎng)和副區(qū)長(zhǎng)、鄉(xiāng)長(zhǎng)和副鄉(xiāng)長(zhǎng)、鎮(zhèn)長(zhǎng)和副鎮(zhèn)長(zhǎng)”。

在我國(guó)憲法性法律層面，直接規(guī)定國(guó)家選舉制度的法律有3部，它們是：全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)選舉法，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于縣級(jí)以下人民代表大會(huì)代表直接選舉的若干規(guī)定，中國(guó)人民解放軍選舉全國(guó)人民代表大會(huì)和縣級(jí)以上地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表的辦法。在現(xiàn)行有效的35件憲法性法律中，還有代表法、地方人大和地方政府組織法、全國(guó)人大組織法、法院組織法、檢察院組織法、法官法、檢察官法、居民委員會(huì)組織法、村民委員會(huì)組織法等法律，明確規(guī)定了民主選舉制度。此外，在工會(huì)法、婦女權(quán)益保障法、刑事訴訟法、民事訴訟法、治安管理處罰法等其他部門的法律中，也不同程度地規(guī)定了對(duì)公民選舉權(quán)和被選舉權(quán)的法律保障。

由上可見(jiàn)，在我國(guó)憲法和法律層面上，選舉民主的核心要義是一種國(guó)家形態(tài)、一種國(guó)家政治制度，是我國(guó)人民代表大會(huì)制度的重要內(nèi)容和民主基礎(chǔ)，是我國(guó)公民的一項(xiàng)基本權(quán)利。這是因?yàn)椋珖?guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)都由人民按照憲法和選舉法的規(guī)定通過(guò)民主選舉產(chǎn)生，各級(jí)人大代表享有參加人民代表大會(huì)會(huì)議、審議各項(xiàng)議案和報(bào)告、提出質(zhì)詢案和罷免案、提出議案和批評(píng)建議、參加會(huì)議的選舉和表決等權(quán)利，享有發(fā)言和表決的免責(zé)權(quán)。人大代表對(duì)人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督，努力為人民服務(wù)。這就在選舉民主的基礎(chǔ)上，通過(guò)憲法設(shè)計(jì)的人民代表大會(huì)制度，把人民當(dāng)家作主的民主權(quán)利與國(guó)家主權(quán)權(quán)力緊密結(jié)合起來(lái)，把人民的主體地位與國(guó)家政權(quán)、國(guó)家政治制度緊密結(jié)合起來(lái)，把主權(quán)在民的原則具體落實(shí)到國(guó)家根本和基本政治制度之中。人民代表大會(huì)制度作為國(guó)家政權(quán)的根本組織形式，從政體上有效實(shí)現(xiàn)了人民民主權(quán)利與國(guó)家性質(zhì)的統(tǒng)一，充分體現(xiàn)了“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民”的根本原則，有力地保證了全國(guó)各族人民依法實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，享有憲法和法律規(guī)定的廣泛民主權(quán)利和公民權(quán)利。

選舉民主之于新中國(guó)政權(quán)的合憲性以及人民代表大會(huì)制度全面建立的重要性，可以從制定1954年憲法的背景中略見(jiàn)一斑。眾所周知，1949年新中國(guó)的建立不是通過(guò)制定一部憲法來(lái)實(shí)現(xiàn)的，而是以起臨時(shí)憲法作用的《共同綱領(lǐng)》為依據(jù)建立起來(lái)的。在《共同綱領(lǐng)》下，國(guó)家還沒(méi)有一個(gè)正式通過(guò)民主選舉建立起來(lái)的政權(quán)機(jī)關(guān)，而是由政治協(xié)商會(huì)議暫時(shí)行使人民代表大會(huì)的職權(quán)。

1952年，劉少奇在給斯大林的信中對(duì)新中國(guó)為何不急于制定憲法做了解釋。劉少奇在信中說(shuō)：因?yàn)橹袊?guó)目前已有一個(gè)共同綱領(lǐng)，而且在群眾和階層中有很好的威信，在目前過(guò)渡時(shí)期以共同綱領(lǐng)為國(guó)家的根本大法，是可以過(guò)得去的。如果在目前要制定憲法，其絕大部分特別是資產(chǎn)階級(jí)和小資產(chǎn)階級(jí)的關(guān)系，也還是要重復(fù)共同綱領(lǐng)。在基本上不會(huì)有什么變化，不過(guò)是把條文的形式及共同綱領(lǐng)的名稱改變而已。因此，我們考慮在目前過(guò)渡時(shí)期是否可以暫時(shí)不制定憲法，而以共同綱領(lǐng)代替憲法，待中國(guó)基本進(jìn)入社會(huì)主義后再制定一個(gè)正式的社會(huì)主義憲法。斯大林贊成中共關(guān)于向社會(huì)主義過(guò)渡的設(shè)想，但斯大林同時(shí)提出，中共應(yīng)當(dāng)通過(guò)選舉和制憲解決自身的合法性問(wèn)題，通過(guò)選舉實(shí)現(xiàn)向一黨政府轉(zhuǎn)換，應(yīng)當(dāng)將召開(kāi)全國(guó)人民代表大會(huì)會(huì)議和制定憲法的時(shí)間提前。斯大林還建議說(shuō)：“你們可在1954年進(jìn)行選舉和通過(guò)憲法?！?952年底，中共中央根據(jù)我國(guó)的實(shí)際情況，同時(shí)認(rèn)真考慮并接受了斯大林的建議，決定要盡快召開(kāi)全國(guó)人民代表大會(huì)會(huì)議和制定憲法，并向全國(guó)政協(xié)提議，由全國(guó)政協(xié)向中央人民政府委員會(huì)提出定期召開(kāi)全國(guó)人民代表大會(huì)會(huì)議的建議[1]。

從以上決策過(guò)程不難看出，通過(guò)選舉民主來(lái)成立全國(guó)人民代表大會(huì)，進(jìn)而制定憲法以解決新中國(guó)政權(quán)以及中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政的合法性、合憲性問(wèn)題，是中共中央決定召開(kāi)第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)會(huì)議和制定1954年憲法的重要?jiǎng)右颉?/p>

沒(méi)有選舉民主，就沒(méi)有真正的代議制民主。在民主是一種國(guó)家形態(tài)的意義上，選舉民主是與代議制民主（代表制）的政治理念和國(guó)家政體設(shè)計(jì)緊密相連的。馬克思指出：“在君主制中是國(guó)家制度的人民；在民主制中是人民的國(guó)家制度。民主制獨(dú)有的特點(diǎn)，就是國(guó)家制度無(wú)論如何只是人民存在的環(huán)節(jié)……不是國(guó)家制度創(chuàng)造人民，而是人民創(chuàng)造國(guó)家制度。”[2]馬克思進(jìn)一步設(shè)問(wèn)道：“人民是否有權(quán)來(lái)為自己建立新的國(guó)家制度呢？”他回答說(shuō)：“對(duì)這個(gè)問(wèn)題的回答應(yīng)該是絕對(duì)肯定的，因?yàn)閲?guó)家制度如果不再真正表現(xiàn)人民的意志，那它就變成有名無(wú)實(shí)的東西了。”[3]人民掌握國(guó)家政權(quán)后創(chuàng)造國(guó)家制度的主要方式，就是選舉民主。1940年，毛澤東在《新民主主義論》中闡釋我國(guó)人民代表大會(huì)的制度設(shè)計(jì)時(shí)說(shuō)過(guò)：“沒(méi)有適當(dāng)形式的政權(quán)機(jī)關(guān)，就不能代表國(guó)家。中國(guó)現(xiàn)在可以采取全國(guó)人民代表大會(huì)、省人民代表大會(huì)、縣人民代表大會(huì)、區(qū)人民代表大會(huì)直到鄉(xiāng)人民代表大會(huì)的系統(tǒng)，并由各級(jí)代表大會(huì)選舉政府。但必須實(shí)行無(wú)男女、信仰、財(cái)產(chǎn)、教育等差別的真正普遍平等的選舉制?！盵4]

列寧在俄國(guó)十月革命前夕說(shuō)：“不實(shí)現(xiàn)民主，社會(huì)主義就不能實(shí)現(xiàn)，這包括兩個(gè)意思：（1）無(wú)產(chǎn)階級(jí)如果不在民主斗爭(zhēng)中為社會(huì)主義革命做好準(zhǔn)備，它就不能實(shí)現(xiàn)這個(gè)革命；（2）勝利了的社會(huì)主義如果不實(shí)行充分的民主，它就不能保持它所取得的勝利，引導(dǎo)人類走向國(guó)家的消亡。”[5]鄧小平也曾指出，沒(méi)有民主就沒(méi)有社會(huì)主義，就沒(méi)有社會(huì)主義的現(xiàn)代化。這里講的“民主”，一是指無(wú)產(chǎn)階級(jí)要采取一切手段爭(zhēng)得民主，使自己上升為統(tǒng)治階級(jí)，掌握國(guó)家政權(quán)；二是指通過(guò)選舉民主等形式，產(chǎn)生人民代表機(jī)關(guān)，制定憲法和法律，建立并鞏固自己的國(guó)家政權(quán)；三是指通過(guò)以人民普遍真實(shí)廣泛享有選舉權(quán)和被選舉權(quán)的選舉民主，保證最廣大人民群眾當(dāng)家作主，從國(guó)家形態(tài)上最大限度地實(shí)現(xiàn)“民主是多數(shù)人統(tǒng)治”的本意。在馬克思主義民主理論中，選舉民主的本意，是人民掌握國(guó)家政權(quán)、實(shí)現(xiàn)多數(shù)人統(tǒng)治的一種政治形態(tài)和政治制度。因此，從一定意義上可以說(shuō)，選舉民主是代議民主制的根本要求，是我國(guó)的立國(guó)之本、制憲之基，是我國(guó)人民代表大會(huì)制度的一項(xiàng)基礎(chǔ)性、前提性的制度。

二、我國(guó)的協(xié)商民主及其政治本質(zhì)

協(xié)商民主（Deliberative Democracy有時(shí)也譯為“審議民主”），是20世紀(jì)后期國(guó)際學(xué)術(shù)界開(kāi)始關(guān)注的新領(lǐng)域，它強(qiáng)調(diào)在多元社會(huì)背景下，以公共利益為目標(biāo)，通過(guò)公民的普遍參與，就決策和立法等公共事務(wù)達(dá)成共識(shí)。我國(guó)有學(xué)者進(jìn)行梳理研究后認(rèn)為，國(guó)際上的協(xié)商民主理論自興起以來(lái)經(jīng)歷了三個(gè)階段：“第一階段的協(xié)商民主理論家確立了協(xié)商民主的規(guī)范性。如哈貝馬斯和羅爾斯，主要是論述協(xié)商民主規(guī)范的正當(dāng)性，認(rèn)為理性溝通的交往形式會(huì)帶來(lái)偏好的改變，并有助于達(dá)成共識(shí)，但未考慮到社會(huì)的復(fù)雜性。第二階段的協(xié)商民主理論家，如博曼、古特曼和湯普森等，認(rèn)為協(xié)商必須在承認(rèn)文化的多元化和社會(huì)的復(fù)雜性的基礎(chǔ)上，才能發(fā)展出具有現(xiàn)實(shí)意義的協(xié)商民主，但是究竟怎么保證在復(fù)雜社會(huì)中進(jìn)行協(xié)商民主，卻沒(méi)有提供足夠的細(xì)節(jié)。第三階段的協(xié)商民主理論家強(qiáng)調(diào)協(xié)商民主的‘經(jīng)驗(yàn)轉(zhuǎn)向，如巴伯、巴特萊特、歐弗林和帕金森，試圖通過(guò)經(jīng)驗(yàn)性的證據(jù)來(lái)尋求協(xié)商民主實(shí)踐的制度類型，從而促進(jìn)了協(xié)商民主規(guī)范理論和實(shí)證研究的結(jié)合 ?！盵6]

當(dāng)然，我國(guó)學(xué)術(shù)界普遍認(rèn)為，西方協(xié)商民主理論與中國(guó)特色社會(huì)主義協(xié)商民主理論，在經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、社會(huì)制度、政黨體制、文化背景、階級(jí)基礎(chǔ)、政治制度等方面，存在本質(zhì)的不同和重大的差別，我們不能照搬照抄西方的協(xié)商民主理論。

目前在我國(guó)語(yǔ)境下，“協(xié)商民主”愈來(lái)愈成為民主政治理論研究的一個(gè)“熱詞”，關(guān)于“協(xié)商民主”的概念也存在多種多樣的學(xué)術(shù)表述和不同的理論觀點(diǎn)[7]。例如，有研究綜述認(rèn)為，關(guān)于協(xié)商民主的界定有如下幾種主要觀點(diǎn)：“一是治理形式論。有學(xué)者認(rèn)為，協(xié)商民主是不同政黨、政治組織和公民等通過(guò)參與立法與決策，賦予立法和決策以合法性的治理形式。二是公共決策論。有學(xué)者認(rèn)為，協(xié)商民主是不同政黨、政治組織和公民等通過(guò)平等對(duì)話、討論、審議等方式，參與公共決策和政治生活。三是民主形態(tài)論。有學(xué)者認(rèn)為，協(xié)商民主是在一定政治共同體中通過(guò)對(duì)話、討論、商談、溝通等形式參與政治的一種民主形態(tài)。四是折中論。有學(xué)者認(rèn)為，協(xié)商民主既是一種民主形態(tài)，又是一種民主決策程序和機(jī)制，還是一種國(guó)家和社會(huì)治理形式。這些觀點(diǎn)雖然側(cè)重點(diǎn)不同，但都認(rèn)為協(xié)商民主應(yīng)具有協(xié)商性、平等性、合法性等重要特征，具有對(duì)話、磋商、交流、聽(tīng)證、溝通等多種形式。”[8]從“協(xié)商民主”在我國(guó)產(chǎn)生發(fā)展的歷史以及中央文件的規(guī)定等方面來(lái)看，這個(gè)概念主要還是指一種民主形式、民主方法，它與“選舉民主”在許多方面都不可同日而語(yǔ)。

需要指出的是，西方協(xié)商民主理論所使用的英文“Deliberative”（協(xié)商）一詞，其本意是“審議的，協(xié)議的，評(píng)議的，討論的”，在我國(guó)上世紀(jì)八、九十年代，“Deliberative Democracy”通常翻譯為“審議民主”“慎議民主”等[9]，而“協(xié)商民主”只是后來(lái)為了我國(guó)民主協(xié)商理論研究的某些現(xiàn)實(shí)需要才調(diào)整和改變的。我國(guó)政治協(xié)商會(huì)議對(duì)中文“協(xié)商”這個(gè)詞匯所使用的英文“Consultative”一詞（如中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議“the Chinese People's Political Consultative Conference”），其英文的本意是“商議的，協(xié)商的，顧問(wèn)的，咨詢的”。在英語(yǔ)世界，“Deliberative”與“Consultative”兩者的英文詞義是有明顯區(qū)別的。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，“Consultative Democracy”的英文表述才比較符合我國(guó)當(dāng)下對(duì)于“協(xié)商民主”的理解，但由此一來(lái)，我國(guó)的協(xié)商民主理論與國(guó)際上通行的“協(xié)商民主”（Deliberative Democracy）概念在理論淵源上就存在錯(cuò)位和不同，后者為前者提供理論與學(xué)術(shù)正當(dāng)性證明的效力將大大降低。

從憲法視角來(lái)看，中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全體會(huì)議的召開(kāi)和《共同綱領(lǐng)》等一系列憲制性法律文件的制定，“標(biāo)志著100多年來(lái)中國(guó)人民爭(zhēng)取民族獨(dú)立和人民解放運(yùn)動(dòng)取得了歷史性的偉大勝利，標(biāo)志著愛(ài)國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線和全國(guó)人民大團(tuán)結(jié)在組織上完全形成，標(biāo)志著中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度正式確立”，翻開(kāi)了新中國(guó)協(xié)商民主和選舉民主的新篇章?！叭嗣裾f(xié)為新中國(guó)的建立作出了重大貢獻(xiàn)?！盵10]

1949年9月22日，毛澤東在中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全體會(huì)議的開(kāi)幕詞中指出：“中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議在自己的議程中將要制定中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議的組織法，制定中華人民共和國(guó)中央人民政府的組織法，制定中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議的共同綱領(lǐng)，選舉中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議的全國(guó)委員會(huì)，選舉中華人民共和國(guó)中央人民政府委員會(huì)”[11]。

1949年9月23日通過(guò)的《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全會(huì)議事規(guī)則》[12]，明確規(guī)定了選舉民主的程序和內(nèi)容。例如，該規(guī)則第三條規(guī)定：“中國(guó)人民政協(xié)全體會(huì)議，須有全體代表總額二分之一以上的出席，始可宣布開(kāi)會(huì)，須有出席代表二分之一以上的贊成或反對(duì)，始得成立決議。贊成與反對(duì)同數(shù)時(shí)取決于主席?！钡谒臈l規(guī)定：“凡出席中國(guó)人民政協(xié)全體會(huì)議之代表均有表決權(quán)。候補(bǔ)代表有發(fā)言權(quán)，無(wú)表決權(quán)。”第五條規(guī)定：“關(guān)于議案討論之表決方式規(guī)定如下：（1）一般決議采用舉手方式表決。（2）有下列情形之一時(shí)，得由主席采用起立方式表決”。

1949年9月23日董必武在“中華人民共和國(guó)中央人民政府組織法草擬的經(jīng)過(guò)及基本內(nèi)容的報(bào)告”[13]關(guān)于新政府組織的原則中解釋說(shuō)：“這個(gè)原則是民主集中制，它具體的表現(xiàn)是人民代表大會(huì)制的政府。即人民行使國(guó)家政權(quán)的機(jī)關(guān)為各級(jí)人民代表大會(huì)和各級(jí)人民政府。各級(jí)人民代表大會(huì)代表由人民用普選方法產(chǎn)生。各級(jí)人民代表大會(huì)選舉各級(jí)人民政府?！?/p>

1949年9月27日通過(guò)的《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議組織法》[14]，有8個(gè)條款將“協(xié)商”作為動(dòng)詞使用。例如，該組織法第二條規(guī)定：“凡贊成本組織法第一條之規(guī)定的民主黨派及人民團(tuán)體，經(jīng)中國(guó)人民政協(xié)全國(guó)委員會(huì)協(xié)商同意，得參加中國(guó)人民政協(xié)。”第三條規(guī)定：“每屆中國(guó)人民政協(xié)全體會(huì)議的參加單位、名額及代表人選，由上屆中國(guó)人民政協(xié)全國(guó)委員會(huì)協(xié)商定之，但第一屆由中國(guó)人民政協(xié)籌備會(huì)協(xié)商定之?！钡谑龡l規(guī)定政協(xié)全國(guó)委員會(huì)的職權(quán)包括：協(xié)商并提出對(duì)中華人民共和國(guó)中央人民政府的建議案，協(xié)商并提出……的聯(lián)合候選名單，協(xié)商并決定下屆中國(guó)人民政協(xié)全體會(huì)議的參加單位、名額及代表人選，協(xié)商并處理其他有關(guān)中國(guó)人民政協(xié)內(nèi)部合作的事宜。第十八條規(guī)定：“中國(guó)人民政協(xié)地方委員會(huì)，為該地方各民主黨派及人民團(tuán)體的協(xié)商并保證實(shí)行決議的機(jī)關(guān)?！迸c此同時(shí)，該組織法有6個(gè)條款明確使用了“選舉”概念。例如，第七條規(guī)定：“中國(guó)人民政協(xié)全體會(huì)議選舉中華人民共和國(guó)中央人民政府委員會(huì)，”“選舉中國(guó)人民政協(xié)全國(guó)委員會(huì)。”第九條規(guī)定：“中國(guó)人民政協(xié)全體會(huì)議設(shè)主席團(tuán)，由全體會(huì)議選舉之。”第十條規(guī)定：“中國(guó)人民政協(xié)全體會(huì)議設(shè)秘書長(zhǎng)一人，由全體會(huì)議選舉之?！钡谑臈l規(guī)定：“中國(guó)人民政協(xié)全國(guó)委員會(huì)的委員及候補(bǔ)委員，由中國(guó)人民政協(xié)全體會(huì)議選舉之。”第十六條規(guī)定：“中國(guó)人民政協(xié)全國(guó)委員會(huì)設(shè)秘書長(zhǎng)一人，由全國(guó)委員會(huì)選舉之。”

起臨時(shí)憲法作用的《共同綱領(lǐng)》是在周恩來(lái)?yè)?dān)任起草小組組長(zhǎng)的領(lǐng)導(dǎo)下，經(jīng)過(guò)各民主黨派、各方面代表反復(fù)研究、縝密商討，由中國(guó)共產(chǎn)黨負(fù)責(zé)起草，并由中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全體會(huì)議于1949年9月29日通過(guò)的?；谌嗣衩裰髦髁x的政治基礎(chǔ)，基于統(tǒng)一戰(zhàn)線的民主政治制度，通過(guò)協(xié)商民主和選舉民主等方式，產(chǎn)生了作為新中國(guó)法統(tǒng)的《共同綱領(lǐng)》。在《共同綱領(lǐng)》的第四條、第十二條、第十三條等條款中，多處規(guī)定了“選舉權(quán)和被選舉權(quán)”“普選”“選舉”等內(nèi)容，把選舉民主直接規(guī)定為國(guó)家政治生活的重要內(nèi)容?！豆餐V領(lǐng)》雖然沒(méi)有直接規(guī)定“協(xié)商民主”的各種制度、程序和方式方法，但中華人民共和國(guó)的建立和《共同綱領(lǐng)》的產(chǎn)生，本身就是中國(guó)共產(chǎn)黨與各民主黨派、人民團(tuán)體、無(wú)黨派民主人士等單位的代表通過(guò)“協(xié)商民主”取得的最大政治成果。因此，從一定意義上講，是中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議以“協(xié)商民主”等民主政治形式建立了新中國(guó)。正如《共同綱領(lǐng)》宣告的：“中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議代表全國(guó)人民的意志，宣告中華人民共和國(guó)的成立，組織人民自己的中央政府?！边@就是人民政協(xié)的“協(xié)商建國(guó)”。

從憲法視角來(lái)看，中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議之所以能夠“協(xié)商建國(guó)”，并非因?yàn)椴扇×恕皡f(xié)商民主”的方式方法，而主要是因?yàn)椤爸袊?guó)人民政治協(xié)商會(huì)議是在完全新的基礎(chǔ)上召開(kāi)的，它且有代表全國(guó)人民的性質(zhì)，它獲得全國(guó)人民的信任和擁護(hù)。因此，中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議宣布自己執(zhí)行全國(guó)人民代表大會(huì)的職權(quán)”[15]。換言之，中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議之所以具有建立新中國(guó)的合憲性與合法性，在權(quán)力淵源上是來(lái)自于“全國(guó)人民代表大會(huì)的職權(quán)”，而并非其固有的權(quán)力和正當(dāng)性。由于當(dāng)時(shí)特定的歷史條件，我們不可能馬上實(shí)行全國(guó)普選并召開(kāi)全國(guó)人民代表大會(huì)會(huì)議，故由中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議“宣布”自己“代行”全國(guó)人民代表大會(huì)的職權(quán)，進(jìn)而才有權(quán)制定具有臨時(shí)憲法性質(zhì)的《共同綱領(lǐng)》，制定《政治協(xié)商會(huì)議組織法》《中央人民政府組織法》，決定新中國(guó)的名稱、國(guó)都、紀(jì)年、國(guó)歌、國(guó)旗，選舉中央人民政府主席。正如董必武在《中華人民共和國(guó)中央人民政府組織法草擬的經(jīng)過(guò)及基本內(nèi)容》的報(bào)告中指出的那樣：“在普選的全國(guó)人民代表大會(huì)召開(kāi)以前，由中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議的全體會(huì)議，即本會(huì)議，執(zhí)行全國(guó)人民代表大會(huì)的職權(quán)，選舉中華人民共和國(guó)中央人民政府委員會(huì)，并付之以行使國(guó)家權(quán)力的職權(quán)?！盵16]

當(dāng)然，在新中國(guó)憲制史上，第一屆政協(xié)從1949年到1954年的五年是比較特殊的五年?！斑@段時(shí)間人民代表大會(huì)會(huì)議還沒(méi)有召開(kāi)，政協(xié)代行著人大的一些職權(quán)；同時(shí)這一時(shí)期我國(guó)還處在新民主主義向社會(huì)主義轉(zhuǎn)變的過(guò)渡時(shí)期。因此，這個(gè)時(shí)期人民政協(xié)的定位、職能、作用是以后歷屆政協(xié)不可簡(jiǎn)單比擬的。”[17]

經(jīng)過(guò)60多年的實(shí)踐發(fā)展，今天的協(xié)商民主已經(jīng)是我國(guó)社會(huì)主義民主政治的特有形式和獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，是黨的群眾路線在政治領(lǐng)域的重要體現(xiàn)，是深化政治體制改革的重要內(nèi)容。加強(qiáng)協(xié)商民主建設(shè)，有利于擴(kuò)大公民有序政治參與、更好實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主的權(quán)利，有利于促進(jìn)科學(xué)民主決策、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，有利于化解矛盾沖突、促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定，有利于保持黨同人民群眾的血肉聯(lián)系、鞏固和擴(kuò)大黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，有利于發(fā)揮我國(guó)政治制度的優(yōu)越性，增強(qiáng)中國(guó)特色社會(huì)主義的道路自信、理論自信、制度自信。

三、我國(guó)憲法視野下選舉民主與協(xié)商民主的關(guān)系

從歷史文獻(xiàn)的簡(jiǎn)要梳理中不難看出，在創(chuàng)建新中國(guó)的過(guò)程中，協(xié)商民主與選舉民主是共存并用的。但從建立中華人民共和國(guó)的角度看，作為國(guó)家基本政治制度形式的中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議，通過(guò)協(xié)商民主等形式，代行全國(guó)人民代表大會(huì)的職權(quán)，對(duì)于創(chuàng)立新中國(guó)發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。此時(shí)的選舉民主，由于不具備民主普選的條件和“國(guó)家形態(tài)”的政權(quán)組織形式，故主要通過(guò)民主權(quán)利、民主方法、民主程序、民主選舉等方式而發(fā)揮作用。

隨著全國(guó)普選基礎(chǔ)上的第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)的召開(kāi)和1954年憲法的制定，選舉民主被國(guó)家憲法確定為人民主權(quán)權(quán)力和國(guó)家根本政治制度的重要內(nèi)容，成為人民當(dāng)家作主最根本的民主政治權(quán)利。“1954年，全國(guó)人民代表大會(huì)會(huì)議召開(kāi)后，人民政協(xié)作為多黨合作和政治協(xié)商機(jī)構(gòu)、作為統(tǒng)一戰(zhàn)線組織繼續(xù)發(fā)揮重要作用”[18]，但其性質(zhì)和職能已發(fā)生了重大變化[19]。1954年年底，毛澤東在《關(guān)于政協(xié)的性質(zhì)和任務(wù)》一文中，對(duì)政協(xié)是國(guó)家機(jī)關(guān)還是人民團(tuán)體的問(wèn)題作出了高屋建瓴的回答。他說(shuō)：“政協(xié)的性質(zhì)有別于國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)——全國(guó)人民代表大會(huì)，它也不是國(guó)家的行政機(jī)關(guān)。有人說(shuō)，政協(xié)全國(guó)委員會(huì)的職權(quán)要相等或大體相等于國(guó)家機(jī)關(guān)，才說(shuō)明它是被重視的。如果這樣說(shuō)，那么共產(chǎn)黨沒(méi)有制憲之權(quán)，不能制定法律，不能下命令，只能提建議，是否也就不重要了呢？不能這樣看。如果把政協(xié)全國(guó)委員會(huì)也搞成國(guó)家機(jī)關(guān)，那就會(huì)一國(guó)二公，是不行的。要區(qū)別各有各的職權(quán)?！盵20]“毛澤東指出，人民政協(xié)的性質(zhì)有別于國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)……人大和國(guó)務(wù)院是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)和國(guó)家管理機(jī)關(guān)，如果把政協(xié)也搞成國(guó)家機(jī)關(guān)，那就成為二元了，這樣就重復(fù)了，分散了，民主集中制就講不通了。政協(xié)不僅是人民團(tuán)體，而且是各黨派的協(xié)商機(jī)關(guān)，是黨派性的機(jī)關(guān)?！盵21]盡管1954年以后中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議不再代行全國(guó)人民代表大會(huì)的職能，但協(xié)商民主作為一種行之有效的民主方式方法、作為一種中國(guó)特色的民主程序技術(shù)，仍然被廣泛采用。改革開(kāi)放以來(lái)，隨著中國(guó)特色社會(huì)主義民主的不斷發(fā)展，協(xié)商民主的主體不斷擴(kuò)大，內(nèi)容不斷豐富，形式不斷完善，運(yùn)用日益廣泛，效果不斷增強(qiáng)，在我國(guó)民主政治生活中扮演著愈來(lái)愈重要的角色，發(fā)揮著日益不可或缺的重要作用。

基于上述認(rèn)識(shí)，我們或許可對(duì)選舉民主與協(xié)商民主的主要區(qū)別做如下理解： 第一，在民主理論的層面，選舉民主是代議民主理論的必然選擇，協(xié)商民主則是精英民主理論和參與民主理論的重要形式；第二，在國(guó)家政治制度層面，選舉民主是國(guó)家根本政治制度的重要組成部分，協(xié)商民主是國(guó)家基本政治制度的主要運(yùn)作形式；第三，在民主運(yùn)行的層面，選舉民主是縱向民主的起點(diǎn)，協(xié)商民主是橫向民主的重要形式；第四，在民主功能的層面，選舉民主是普遍的主導(dǎo)性民主，協(xié)商民主是補(bǔ)充的輔助性民主；第五，在公民權(quán)利的層面，選舉民主是全體公民最基本的政治權(quán)利，協(xié)商民主則是對(duì)部分公民的恩惠或者關(guān)照；第六，在國(guó)家憲法權(quán)力的層面，選舉民主是國(guó)家主權(quán)和政權(quán)的重要載體與制度內(nèi)容，協(xié)商民主則是不具有憲法和法律效力的政治安排；第七，在民主與效率的層面，選舉民主是兼顧民主與效率的決斷式民主，協(xié)商民主是民主有余而效率不足的妥協(xié)式民主。

從我國(guó)憲法視角來(lái)看，選舉民主與協(xié)商民主的關(guān)系可從以下幾個(gè)層面分析。

（一）國(guó)家權(quán)力層面的選舉民主與協(xié)商民主

馬克思主義認(rèn)為：“工人革命的第一步就是使無(wú)產(chǎn)階級(jí)上升為統(tǒng)治階級(jí)，爭(zhēng)得民主”[22]，掌握國(guó)家政權(quán)。無(wú)產(chǎn)階級(jí)通過(guò)革命等途徑奪取國(guó)家機(jī)器、掌握國(guó)家權(quán)力以后，就必須通過(guò)選舉民主等形式建立自己當(dāng)家作主的新國(guó)家和新政權(quán)。在社會(huì)主義國(guó)家，選舉民主的政治前提是主權(quán)在人民，人民成為國(guó)家和社會(huì)的主人，國(guó)家的一切權(quán)力來(lái)自人民且屬于人民。選舉民主的政治本質(zhì)是以普選為基礎(chǔ)的全體人民當(dāng)家作主。由于國(guó)家大、人口多、交通不便等原因，無(wú)產(chǎn)階級(jí)政權(quán)不能保證每個(gè)公民都能夠直接到國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)去行使國(guó)家權(quán)力，管理國(guó)家和社會(huì)事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，而只能采取人民代表大會(huì)的代議制民主，由人民通過(guò)直接選舉和間接選舉，選舉產(chǎn)生自己的代表去國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)代表全體人民行使國(guó)家權(quán)力。馬克思在《法蘭西內(nèi)戰(zhàn)》中總結(jié)巴黎公社的革命經(jīng)驗(yàn)時(shí)說(shuō)：“公社是由巴黎各區(qū)通過(guò)普選選出的市政委員組成的。這些委員對(duì)選民負(fù)責(zé)，隨時(shí)可以罷免。其中大多數(shù)自然都是工人或公認(rèn)的工人階級(jí)的代表?！盵23]列寧在論述蘇維埃政權(quán)建設(shè)問(wèn)題時(shí)也指出：“在社會(huì)主義下，‘原始民主的許多東西都必然會(huì)復(fù)活起來(lái)，因?yàn)槿嗣袢罕娫谖拿魃鐣?huì)史上破天荒第一次站起來(lái)了，不僅獨(dú)立地參加投票和選舉，而且獨(dú)立地參加日常管理?！盵24]

我國(guó)憲法序言指出：“一九四九年，以毛澤東主席為領(lǐng)袖的中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國(guó)各族人民，在經(jīng)歷了長(zhǎng)期的艱難曲折的武裝斗爭(zhēng)和其他形式的斗爭(zhēng)以后，終于推翻了帝國(guó)主義、封建主義和官僚資本主義的統(tǒng)治，取得了新民主主義革命的偉大勝利，建立了中華人民共和國(guó)。從此，中國(guó)人民掌握了國(guó)家的權(quán)力，成為國(guó)家的主人?！?/p>

在我國(guó)憲法和法律架構(gòu)中，協(xié)商民主既不是一種國(guó)家權(quán)力或者公權(quán)力，也不是一種公民權(quán)利或者私權(quán)利。協(xié)商民主目前主要還是一種民主形式、民主方法、民主機(jī)制、民主程序、民主手段、民主責(zé)任。

（二） 國(guó)家政體層面的選舉民主與協(xié)商民主

選舉民主之于民主國(guó)家政體的必要性和重大意義，是不言而喻的。列寧很早就說(shuō)過(guò)：“沒(méi)有議會(huì)制度，沒(méi)有選舉制度，工人階級(jí)就不會(huì)有這樣的發(fā)展?！盵25]列寧同時(shí)認(rèn)為，無(wú)產(chǎn)階級(jí)必須擺脫資產(chǎn)階級(jí)議會(huì)制的弊端。擺脫議會(huì)制的出路，當(dāng)然不在于取消代表機(jī)構(gòu)和選舉制，而在于把代表機(jī)構(gòu)由清談館變成“工作”機(jī)構(gòu)。“公社不應(yīng)當(dāng)是議會(huì)式的，而應(yīng)當(dāng)是工作的機(jī)構(gòu)，兼管行政和立法的機(jī)構(gòu)?！盵26]蘇維埃是被剝削勞動(dòng)群眾自己的直接組織，它便于這些群眾自己用一切可能的辦法來(lái)建設(shè)國(guó)家和管理國(guó)家[27]。蘇維埃民主制使勞動(dòng)者先鋒隊(duì)能夠領(lǐng)導(dǎo)最廣大的被剝削群眾，吸收他們參加獨(dú)立的政治生活，根據(jù)他們親身的體驗(yàn)對(duì)他們進(jìn)行政治教育，從而第一次著手使真正全體人民都學(xué)習(xí)管理，并且開(kāi)始管理。

人民代表大會(huì)制度是我國(guó)的政體，是國(guó)家的根本政治制度，是國(guó)家政權(quán)的根本組織形式。我國(guó)憲法第二條明確規(guī)定：“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民。人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)?！绷?xí)近平總書記在《在慶祝全國(guó)人民代表大會(huì)成立60周年大會(huì)上的講話》中指出：“在中國(guó)實(shí)行人民代表大會(huì)制度，是中國(guó)人民在人類政治制度史上的偉大創(chuàng)造，是深刻總結(jié)近代以后中國(guó)政治生活慘痛教訓(xùn)得出的基本結(jié)論，是中國(guó)社會(huì)100多年激越變革、激蕩發(fā)展的歷史結(jié)果，是中國(guó)人民翻身作主、掌握自己命運(yùn)的必然選擇?！?/p>

在人民代表大會(huì)制度下，選舉民主從三個(gè)主要方面保證了人民當(dāng)家作主：一是人大代表由人民選舉產(chǎn)生，對(duì)人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督。這就實(shí)現(xiàn)了全體人民通過(guò)選舉民主將主權(quán)權(quán)力對(duì)人大代表的民主授權(quán)。二是通過(guò)直接選舉或間接選舉產(chǎn)生的人大代表，組成全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)，作為最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)和地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，代表人民行使國(guó)家權(quán)力。這就實(shí)現(xiàn)了全體人民通過(guò)全國(guó)人大和地方各級(jí)人大行使國(guó)家權(quán)力的代議制民主。三是國(guó)家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)由同級(jí)人民代表大會(huì)選舉或者決定產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督。這就實(shí)現(xiàn)了“一府兩院”通過(guò)同級(jí)人大對(duì)人民負(fù)責(zé)、受人民監(jiān)督的憲制民主。從一定意義上講，在新中國(guó)成立初期，沒(méi)有選舉民主，就沒(méi)有全國(guó)人民代表大會(huì)的成立和中華人民共和國(guó)第一部憲法的產(chǎn)生，就沒(méi)有新中國(guó)人民民主專政國(guó)體基礎(chǔ)上的國(guó)家政體的真正建立，就沒(méi)有新中國(guó)國(guó)家政權(quán)正當(dāng)性與合法性的充分確立；在協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的今天，沒(méi)有選舉民主，就沒(méi)有人民民主和全面依法治國(guó)，就沒(méi)有中國(guó)特色社會(huì)主義和國(guó)家治理的現(xiàn)代化。

我國(guó)憲法序言明確規(guī)定：“中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議是有廣泛代表性的統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，過(guò)去發(fā)揮了重要的歷史作用，今后在國(guó)家政治生活、社會(huì)生活和對(duì)外友好活動(dòng)中，在進(jìn)行社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)、維護(hù)國(guó)家的統(tǒng)一和團(tuán)結(jié)的斗爭(zhēng)中，將進(jìn)一步發(fā)揮它的重要作用。中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度將長(zhǎng)期存在和發(fā)展?！边@表明，我國(guó)憲法高度重視和評(píng)價(jià)協(xié)商民主，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度作為我國(guó)的基本政治制度將長(zhǎng)期存在和不斷完善發(fā)展，但在我國(guó)憲法架構(gòu)中，協(xié)商民主并不是國(guó)家機(jī)構(gòu)的憲制安排，也不是國(guó)家政體的憲制組成部分。2015年2月9日中共中央印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見(jiàn)》，明確要求應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)“人大協(xié)商”建設(shè)，各級(jí)人大要依法行使職權(quán)，在重大決策之前根據(jù)需要進(jìn)行充分協(xié)商；要深入開(kāi)展立法工作中的協(xié)商，發(fā)揮好人大代表在協(xié)商民主中的作用，鼓勵(lì)基層人大在履職過(guò)程中依法開(kāi)展協(xié)商，等等。這些規(guī)定是對(duì)中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治的重要?jiǎng)?chuàng)新和發(fā)展，對(duì)于加強(qiáng)人民代表大會(huì)制度的政體建設(shè)具有十分重要的意義。

（三）公民權(quán)利層面的選舉民主與協(xié)商民主

享有憲法和法律規(guī)定的公民政治權(quán)利與基本自由是選舉民主的前提條件。換言之，對(duì)于公民來(lái)說(shuō)，選舉民主的憲法形式主要體現(xiàn)為公民的選舉權(quán)和被選舉權(quán)，以及相關(guān)的平等權(quán)、監(jiān)督權(quán)、言論自由等。選舉權(quán)和被選舉權(quán)是直接來(lái)自于人民主權(quán)的政治權(quán)利。在民主國(guó)家，人民主權(quán)可以通過(guò)直接民主也可以通過(guò)間接民主的途徑來(lái)行使，但在直接民主制中通常不需要選舉，選舉權(quán)和被選舉權(quán)往往是間接民主制的產(chǎn)物。在社會(huì)主義國(guó)家，作為公民權(quán)利的選舉民主體現(xiàn)出較高的平等性、普遍性和真實(shí)性。列寧指出：“蘇維埃組織無(wú)比深入地和廣泛地發(fā)展了標(biāo)志著資產(chǎn)階級(jí)民主制比中世紀(jì)有偉大歷史進(jìn)步性的那一面，即居民參加對(duì)公職人員的選舉。在任何一個(gè)最民主的資產(chǎn)階級(jí)國(guó)家中，勞動(dòng)群眾從來(lái)也沒(méi)有像在蘇維埃政權(quán)之下那樣廣泛、那樣經(jīng)常、那樣普遍、那樣簡(jiǎn)便地行使選舉權(quán)”[28]。而“普選權(quán)在此以前一直被濫用，或者被當(dāng)作議會(huì)批準(zhǔn)神圣國(guó)家政權(quán)的工具，或者被當(dāng)作統(tǒng)治階級(jí)手中的玩物，只是讓人民每隔幾年行使一次，來(lái)選舉議會(huì)制下的階級(jí)統(tǒng)治的工具；而現(xiàn)在，普選權(quán)已被應(yīng)用于它的真正目的：由各公社選舉它們的行政的和創(chuàng)制法律的公職人員”[29]。選舉民主作為公民的政治權(quán)利，既是由憲法和選舉法明確規(guī)定“法定權(quán)利”，也是公民最基本的政治權(quán)利；既是由國(guó)內(nèi)法規(guī)定的基本權(quán)利，也是由國(guó)際法規(guī)定的基本人權(quán)，具有非依正當(dāng)法律程序不得剝奪、不得限制、不得轉(zhuǎn)讓的神圣性。

選舉民主作為公民的一項(xiàng)政治權(quán)利、一項(xiàng)基本人權(quán)，具有以下特征：一是選舉民主的權(quán)利主體具有明確性，即哪些公民依法享有選舉權(quán)和被選舉權(quán)，哪些公民不享有此權(quán)利或者可以被剝奪、限制此權(quán)利，在憲法和法律上均有明確具體規(guī)定；二是選舉民主的權(quán)利方式如時(shí)間、地點(diǎn)、程序、選票等具有法定性，行使此權(quán)利必須依照法律規(guī)定進(jìn)行；三是選舉民主的權(quán)利具有平等性，中華人民共和國(guó)年滿十八周歲的公民，不分民族、種族、性別、職業(yè)、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財(cái)產(chǎn)狀況、居住期限，都有選舉權(quán)和被選舉權(quán)；四是選舉民主的權(quán)利具有可訴性，一旦受到不法侵犯，將依法獲得司法的救濟(jì)和保障。例如，我國(guó)民事訴訟法第一百八十一條規(guī)定：“ 公民不服選舉委員會(huì)對(duì)選民資格的申訴所作的處理決定，可以在選舉日的五日以前向選區(qū)所在地基層人民法院起訴?！蔽覈?guó)刑法第二百五十六條規(guī)定：“在選舉各級(jí)人民代表大會(huì)代表和國(guó)家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員時(shí)，以暴力、威脅、欺騙、賄賂、偽造選舉文件、虛報(bào)選舉票數(shù)等手段破壞選舉或者妨害選民和代表自由行使選舉權(quán)和被選舉權(quán)，情節(jié)嚴(yán)重的，處3年以下有期徒刑、拘役或者剝奪政治權(quán)利?！蔽覈?guó)治安管理處罰法等法律也有相關(guān)規(guī)定。

協(xié)商民主雖然很重要，但它還沒(méi)有成為公民的一種基本政治權(quán)利載入我國(guó)憲法和相關(guān)法律，在聯(lián)合國(guó)《公民權(quán)利與政治權(quán)利國(guó)際公約》列舉規(guī)定的數(shù)十種國(guó)際人權(quán)和基本自由中，也沒(méi)有包括協(xié)商民主的權(quán)利。據(jù)荷蘭學(xué)者對(duì)世界142部憲法的統(tǒng)計(jì)，有67部憲法涉及了普選，有88部憲法規(guī)定了參加選舉的權(quán)利[30]。在世界大多數(shù)國(guó)家，不僅以憲法形式專門規(guī)定有選舉制度和選舉權(quán)、被選舉權(quán)等選舉民主的內(nèi)容，還專門制定有選舉法之類的法律，對(duì)公民如何實(shí)現(xiàn)選舉民主指出制度性、程序性保障。

從公民憲法權(quán)利或者基本人權(quán)的層面來(lái)觀察，協(xié)商民主既不是公民的一項(xiàng)政治權(quán)利，也不是公民的一種政治權(quán)力。協(xié)商民主充其量主要還是一種政治安排、一種政策措施、一種民主程序和方法，廣大公民能否真正成為協(xié)商民主的主體，能否切實(shí)有效地參與政策制定的協(xié)商過(guò)程，能否通過(guò)多種途徑、形式和層面的協(xié)商民主形式來(lái)表達(dá)自己的訴求，在國(guó)家憲法和法律上尚無(wú)明確規(guī)定，在各種政治議程的安排和政策文件的規(guī)定上目前還具有相當(dāng)?shù)牟淮_定性。即使在某些群體中有這種協(xié)商民主的政治或政策安排，對(duì)于能夠“享受”該協(xié)商民主的公民而言，這種“協(xié)商民主”也只是一種給予（施舍），而不是權(quán)利（人權(quán)）。選舉民主是所有公民應(yīng)當(dāng)普遍享有的一種基本權(quán)利（人權(quán)），而協(xié)商民主則是少數(shù)公民可能獲得的一種政治待遇。是否屬于公民的基本權(quán)利，這或許是選舉民主與協(xié)商民主的一個(gè)重大區(qū)別。

（四）方法形式層面的選舉民主與協(xié)商民主

相對(duì)于民主理念、民主價(jià)值、民主目的而言，選舉民主和協(xié)商民主都是民主運(yùn)行實(shí)現(xiàn)的技術(shù)、方法、手段和過(guò)程。2006年，《中共中央關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)工作的意見(jiàn)》提出：“人民通過(guò)選舉、投票行使權(quán)利和人民內(nèi)部各方面在重大決策之前進(jìn)行充分協(xié)商，盡可能就共同性問(wèn)題取得一致意見(jiàn)，是我國(guó)社會(huì)主義民主的兩種重要形式。”這一表述說(shuō)明，選舉民主和協(xié)商民主都是民主的重要形式，而協(xié)商民主通常發(fā)生于重大決策之前。黨的十八屆三中全會(huì)《決定》提出：“在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，以經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重大問(wèn)題和涉及群眾切身利益的實(shí)際問(wèn)題為內(nèi)容，在全社會(huì)開(kāi)展廣泛協(xié)商，堅(jiān)持協(xié)商于決策之前和決策實(shí)施之中?！边@一表述表明了黨對(duì)協(xié)商民主的領(lǐng)導(dǎo)，明確了協(xié)商民主所要協(xié)商的“主要內(nèi)容”。《中共中央關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見(jiàn)》進(jìn)一步明確了協(xié)商民主是一種民主形式的內(nèi)涵：“協(xié)商民主是在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，人民內(nèi)部各方面圍繞改革發(fā)展穩(wěn)定重大問(wèn)題和涉及群眾切身利益的實(shí)際問(wèn)題，在決策之前和決策實(shí)施之中開(kāi)展廣泛協(xié)商，努力形成共識(shí)的重要民主形式?！边@一表述說(shuō)明，我國(guó)民主協(xié)商的領(lǐng)導(dǎo)者是中國(guó)共產(chǎn)黨，民主協(xié)商的主體是人民，民主協(xié)商的內(nèi)容是改革發(fā)展穩(wěn)定重大問(wèn)題和有關(guān)群眾切身利益的實(shí)際問(wèn)題，民主協(xié)商的運(yùn)用是在決策之前和決策實(shí)施之中（但不能替代包括選舉民主之內(nèi)的決策），民主協(xié)商的目的是努力形成廣泛共識(shí)。

在民主方法形式的層面上，選舉民主與協(xié)商民主之間在本質(zhì)上并沒(méi)有什么輕重高下之分，兩者都是中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治的實(shí)現(xiàn)形式和運(yùn)行方式。黨的十八屆三中全會(huì)《決定》提出，要拓展協(xié)商民主形式，“深入開(kāi)展立法協(xié)商、行政協(xié)商、民主協(xié)商、參政協(xié)商、社會(huì)協(xié)商”。黨的十八屆四中全會(huì)《決定》則規(guī)定，要“健全立法機(jī)關(guān)和社會(huì)公眾溝通機(jī)制，開(kāi)展立法協(xié)商，充分發(fā)揮政協(xié)委員、民主黨派、工商聯(lián)、無(wú)黨派人士、人民團(tuán)體、社會(huì)組織在立法協(xié)商中的作用”。2015年2月9日中共中央《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見(jiàn)》，進(jìn)一步明確要求“各級(jí)人大要依法行使職權(quán)，同時(shí)在重大決策之前根據(jù)需要進(jìn)行充分協(xié)商，更好匯聚民智、聽(tīng)取民意，支持和保證人民通過(guò)人民代表大會(huì)行使國(guó)家權(quán)力”。要深入開(kāi)展立法工作中的協(xié)商，發(fā)揮好人大代表在協(xié)商民主中的作用，鼓勵(lì)基層人大在履職過(guò)程中依法開(kāi)展協(xié)商，探索協(xié)商形式，豐富協(xié)商內(nèi)容。顯而易見(jiàn)，在我國(guó)現(xiàn)行憲法和法律體系框架下，社會(huì)主義選舉民主是我國(guó)人民民主的根本形式，而“社會(huì)主義協(xié)商民主是我國(guó)人民民主的重要形式”，兩者相互補(bǔ)充、相輔相成、相得益彰。

與此同時(shí)，盡管協(xié)商民主與選舉民主在方式方法和技術(shù)操作層面上有許多相同或者相似的功能，有時(shí)協(xié)商民主對(duì)于達(dá)成民主共識(shí)和多方合意的具體操作功能甚至要優(yōu)于競(jìng)爭(zhēng)性的選舉民主，但在我國(guó)憲法制度的框架下，協(xié)商民主與選舉民主畢竟是兩種不盡相同的民主實(shí)現(xiàn)形式，協(xié)商民主可以補(bǔ)充和輔助選舉民主，可以豐富和發(fā)展選舉民主，但在憲法上難以超越和替代選舉民主。換言之，在我國(guó)憲法和法律規(guī)定的制度體系中，協(xié)商民主絕不是對(duì)選舉民主的“超越”和“替代”[31]，而是對(duì)選舉民主的補(bǔ)充、豐富和完善。

鑒于協(xié)商民主在中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治中的重要性和創(chuàng)新性，也許以后修改完善憲法時(shí)，可以考慮將協(xié)商民主明確載入我國(guó)憲法，逐步實(shí)現(xiàn)協(xié)商民主的憲法化和法治化。

注釋：

[1]參見(jiàn)韓大元《1954年憲法與新中國(guó)憲政》第三章中關(guān)于“斯大林的制憲建議與中共中央關(guān)于制憲的決定”部分，湖南人民出版社2004年版，第53～57頁(yè)。

[2][3]馬克思：《黑格爾法哲學(xué)批判 》，載《馬克思恩格斯全集》第1卷，人民出版社1995年版，第281、316頁(yè)。

[4]毛澤東：《新民主主義論》，載《毛澤東選集》第2卷，人民出版社1991年版，第677頁(yè)。

[5]列寧：《論對(duì)馬克思主義的諷刺和“帝國(guó)主義經(jīng)濟(jì)主義”》，載《列寧全集 》第23卷，人民出版社1958年版，第70頁(yè)。

[6]馬奔：《協(xié)商民主與選舉民主：淵源、關(guān)系與未來(lái)發(fā)展》，載《文史哲》2014年第3期。

[7]張峰：《協(xié)商民主建設(shè)八個(gè)重要問(wèn)題解析》，載《中國(guó)特色社會(huì)主義研究》2015年第2期。

[8]李效熙、鄭雅卓：《正確認(rèn)識(shí)和把握社會(huì)主義協(xié)商民主——學(xué)術(shù)界關(guān)于協(xié)商民主的研究綜述》，2015年3月25日引自“馬克思主義研究網(wǎng)”，網(wǎng)址：http：//myy.cass.cn/news/662171.htm。例如，“中國(guó)人民內(nèi)部各方面，通過(guò)國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)、政協(xié)組織、黨派團(tuán)體等渠道，就經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重大問(wèn)題和涉及群眾切身利益的實(shí)際問(wèn)題，進(jìn)行平等、廣泛協(xié)商的規(guī)則和程序等的總稱?！眲W(xué)軍：《健全社會(huì)主義協(xié)商民主制度的幾個(gè)問(wèn)題》，載《人民政協(xié)報(bào)》2012年12月12日。

[9]趙雪綱在《慎議民主的憲法》（The Constitution of Deliberative Democracy）中譯本的說(shuō)明中注釋道：“‘慎議民主這一譯名采納的是翟小波先生的建議，理由是，這符合‘deliberative一詞的本義，即‘仔細(xì)而慎重地思量和商議（或討論）‘若干人一起思量和檢討那些支持和反對(duì)某一建議或行動(dòng)方案的理由。并且，在中國(guó)的政治語(yǔ)境中，幾乎已定譯的‘協(xié)商民主也容易造成理解上的歧義?！薄景⒏ⅰ靠逅埂ど５貋喐纭つ嶂Z著，趙雪綱譯：《慎議民主的憲法》，法律出版社2009年版，第14頁(yè)。

[10]習(xí)近平：《在慶祝中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議成立65周年大會(huì)上的講話》，2014年9月21日。

[11]《人民日?qǐng)?bào)》，1949年9月22日第1版。

[12][13][16]《人民日?qǐng)?bào)》，1949年9月23日第1、2版。

[14]《人民日?qǐng)?bào)》，1949年9月30日第1版。

[15]毛澤東：《中國(guó)人民站起來(lái)了》，載《人民日?qǐng)?bào)》1949年9月22日第1版。

[17][21]鄭萬(wàn)通：《人民政協(xié)六十年的光輝歷程和重要啟示》，載《人民政協(xié)報(bào)》2009年9月17日。

[18]習(xí)近平：《在慶祝中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議成立65周年大會(huì)上的講話》，2014年9月21日。

[19]1954年憲法序言明確規(guī)定：“今后在動(dòng)員和團(tuán)結(jié)全國(guó)人民完成國(guó)家過(guò)渡時(shí)期總?cè)蝿?wù)和反對(duì)內(nèi)外敵人的斗爭(zhēng)中，我國(guó)的人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線將繼續(xù)發(fā)揮它的作用?！?/p>

[20]毛澤東：《關(guān)于政協(xié)的性質(zhì)和任務(wù)》，1954年12月29日毛澤東邀請(qǐng)各民主黨派、無(wú)黨派民主人士座談?wù)f(xié)工作的談話。

[22]馬克思、恩格斯：《共產(chǎn)黨宣言》，載《馬克思恩格斯選集》第1卷，人民出版社1995年版，第293頁(yè)。

[23]馬克思：《法蘭西內(nèi)戰(zhàn)》，載《馬克思恩格斯文集》第3卷，人民出版社2009年版，第154頁(yè)。

[24]列寧：《蘇維埃政權(quán)的當(dāng)前任務(wù)》，載《列寧專題文集——論社會(huì)主義》，人民出版社2009年版，第110～111頁(yè)。

[25]列寧：《論國(guó)家》，載《列寧專題文集——論辯證唯物主義和歷史唯物主義》，人民出版社2009年版，第295頁(yè)。

[26]列寧：《國(guó)家與革命》，載《列寧專題文集——論馬克思主義》，人民出版社2009年版，第218頁(yè)。

[27]列寧：《無(wú)產(chǎn)階級(jí)政黨和叛徒考茨基》，選自《列寧專題文集》之《論資本主義》，人民出版社2009年版，第243頁(yè)。

[28]列寧：《俄共（布）黨綱草案》，載《列寧全集》第36卷，人民出版社1985年版，第84～85頁(yè)。

[29]馬克思：《〈法蘭西內(nèi)戰(zhàn)〉初稿》，載《馬克思恩格斯文集》第3卷，人民出版社2009年版，第196頁(yè)。

[30]【荷】亨利·范·馬爾塞文、格爾·范·德·唐：《成文憲法的比較研究》，陳云生譯，華夏出版社1987年版，第131、152頁(yè)。

[31]楊雪冬：《協(xié)商民主的認(rèn)識(shí)誤區(qū)和當(dāng)代性》，載《中國(guó)黨政干部論壇》2015年第5期。

（作者系中國(guó)社會(huì)科學(xué)院學(xué)部委員、法學(xué)研究所所長(zhǎng)、博士生導(dǎo)師，兼任中國(guó)法學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、學(xué)術(shù)委員會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、中國(guó)法理學(xué)研究會(huì)常務(wù)副會(huì)長(zhǎng)）