郝 靜，楊永志

構建法律援助案件質(zhì)量評估體系之實證檢視與對策研究
——以H省法律援助案件質(zhì)量評估試點為樣本

郝 靜，楊永志

法律援助案件質(zhì)量評估業(yè)已成為提升法律援助質(zhì)量、推動政府法律援助監(jiān)管工作的核心手段和重要工具。在法律援助案件質(zhì)量評估的試點階段，法律援助案件質(zhì)量主要是指法律援助服務的合規(guī)性、合需性。H省已完成首次法律援助案件質(zhì)量評估的試點工作，為構建法律援助案件質(zhì)量評估體系提供了諸多經(jīng)驗。針對構建法律援助案件質(zhì)量評估中存在的問題，應從標準體系、價值體系、主體參與、結果運用、支持制度等方面探求可行之策。

法律援助 質(zhì)量評估 實證檢視 對策研究

2015年6月29日，中辦國辦印發(fā) 《關于完善法律援助制度的意見》，將 “提高法律援助質(zhì)量”作為加強法律援助工作的內(nèi)容之一，同時還特別指出，要綜合運用包括 “質(zhì)量評估”在內(nèi)的諸項措施強化案件質(zhì)量管理工作?？梢?，法律援助案件質(zhì)量評估業(yè)已成為提升法律援助質(zhì)量、推動政府法律援助監(jiān)管工作的手段和重要工具。然而，實踐中對于 “法律援助案件質(zhì)量評估”機制的運用仍處于試點階段〔1〕2008年，為落實國務院 “三定”方案，司法部明確將法律援助案件質(zhì)量評估作為其一項行政職責，此后一些地方開始零星的法律援助案件質(zhì)量評估試點工作；2012年，司法部開始在全國范圍內(nèi)組織部分省市進行法律援助案件質(zhì)量評估試點，截止目前已進行三年。；學術界對于 “法律援助案件質(zhì)量評估”理論的研究仍處于探索階段〔2〕截止2015年9月3日，作者查詢中國知網(wǎng)（www．cnki．cn），以“法律援助案件質(zhì)量評估”為“主題”檢索詞，精確檢索結果為3條記錄，模糊檢索結果為14條記錄；以 “法律援助”為 “主題”檢索詞，模糊檢索結果為45201條記錄。。鑒于此，本文擬在探討法律援助案件質(zhì)量評估體系基礎理論之上，檢視H省法律援助案件質(zhì)量評估試點運行現(xiàn)狀，探求構建我國法律援助案件質(zhì)量評估體系的可行之策。

一、法律援助案件質(zhì)量評估體系概述

（一）法律援助案件質(zhì)量涵義

英國法學家丹寧勛爵曾說：“自第二次世界大戰(zhàn)以來，法律方面最重要的革命就是法律援助?！薄?〕洪大用：《轉(zhuǎn)型時期中國社會救助》，遼寧出版社2004年版，第2頁。從個人慈善發(fā)展而來的法律援助，在當代社會已成為政府的一項社會公共服務責任。公共服務雖區(qū)別于商業(yè)服務，但 “質(zhì)量”概念，在兩個領域同樣適用。“在新的行政范式下，質(zhì)量不再被視為隱含的輔助性要求，而是作為一個獨立概念，以及一種行政理念和價值追求被顯性強調(diào)，其涵義在衍生中吸收了 ‘守法、民主和透明’?！薄?〕［美］阿里·哈拉契米主編：《政府業(yè)績與質(zhì)量測評——問題與經(jīng)驗》，張夢中、丁煌等譯，中山大學出版社2003年版，第9頁。公共行政領域中，質(zhì)量的涵義經(jīng)歷了三個階段的發(fā)展演變，即 “遵守規(guī)范和程序意義上的質(zhì)量；有效性 （效益）意義上的質(zhì)量；顧客滿意意義上的質(zhì)量”?！?〕張銳昕、董麗：《公共服務質(zhì)量：特質(zhì)屬性和評估策略》，載 《北京行政學院學報》2014年第6期。這種演變體現(xiàn)了公共服務理念和價值導向從 “職能中心”向“人本中心”的轉(zhuǎn)變，是公共行政的一種進步。但公共服務并非商業(yè)服務，政府與社會公眾之間也不是 “生產(chǎn)者－顧客”的簡單線性關系，并不能將社會公眾純粹作為 “顧客”對待。政府的公共服務帶有公共性，還要在依法行政框架下遵守規(guī)范和程序，還要考慮有限公共資源的利用效益。因此，作為公共服務質(zhì)量涵義發(fā)展演變的三個階段，不是在否定拋棄前一階段質(zhì)量涵義基礎上的演變，而是在肯定前一階段質(zhì)量涵義基礎上的深化、發(fā)展和豐富。當下公共服務質(zhì)量的涵義應是在 “以人為本”、社會公眾滿意理念導向下，三個層面涵義的綜合體現(xiàn)。

具體至法律援助領域的案件服務質(zhì)量，應包括三層涵義： “遵守規(guī)范和程序意義上的質(zhì)量”，要求法律援助服務符合法律法規(guī)及規(guī)范性文件的實體和程序要求，規(guī)避法律援助的隨意性，突出強調(diào)其 “合規(guī)性”，此意義上的質(zhì)量涵義與商業(yè)領域產(chǎn)品質(zhì)量要求符合規(guī)格和技術的涵義類似；“有效性 （效益）意義上的質(zhì)量”，將有限的法律援助資源投入到最需要法律援助的案件領域，實現(xiàn)法律援助 “成本－效益”的最大化，突出強調(diào)其 “效益性”，此意義上的質(zhì)量涵義已意識到有限法律援助資源與無限增長的法律服務需求之間的矛盾；“顧客滿意意義上的質(zhì)量”，以 “顧客”即受援人的滿意為導向，法律援助質(zhì)量滿足了維護受援人合法權益的需要，突出強調(diào)其 “合需性”，此意義上的質(zhì)量涵義有助于政府行政理念和價值取向的轉(zhuǎn)變。需要說明的是，在當下法律援助案件質(zhì)量評估的初期，主要是對法律援助人員承辦案件質(zhì)量的評估，不涉及司法行政機關或法律援助機構工作績效的評估，本文探討領域也僅及于此。因此，本文所述法律援助質(zhì)量涵義，主要是指法律援助人員承辦法律援助案件時提供法律服務的 “合規(guī)性”、“合需性”。

（二）法律援助案件質(zhì)量評估的效用

評估，也稱評價，通常是指根據(jù)一定的原則、標準和方法，估量或判定事物某一方面價值的大小或高低的過程或活動。美國學者科隆巴赫及其同事認為，“評估研究已經(jīng)成為美國社會科學中最有活力的前沿陣地”?！?〕Cronbach L．J．a(chǎn)nd Associates，Towards Reform of Program Evaluation．San Francisco：Jossey－Bass．pp．12－13．轉(zhuǎn)引自陳錦棠等：《香港社會服務評估與審核》，北京大學出版社2008年版，第4頁。專業(yè)化、技術化的評估已成為社會政策和公共行政運動的有機組成部分，對評估的認識，已經(jīng)成為政府知識結構的一個必需部分。在西方，評估正逐漸成為一項 “成長工業(yè)”，成為監(jiān)督政府公共開支，促進政策規(guī)劃、社會管理以及社會服務成效的系統(tǒng)工程。

我們認為，法律援助案件質(zhì)量評估是根據(jù)一定的原則，按照法律援助工作管理的需要，通過選取若干可以客觀反映法律援助過程的指標，采用一定的方式，評價法律援助案件提供的法律服務的過程或活動。質(zhì)量評估的中心議題是如何才能保證政府的法律援助服務 “物有所值”。但質(zhì)量評估絕不只是調(diào)查評價程序的簡單應用，它是一個目標導向的活動，其效用在于影響服務政策的制定、具體制度的設計以及監(jiān)督管理的改進。綜上，我們可以從三個層次來理解法律援助案件質(zhì)量評估的效用：從微觀而言，質(zhì)量評估是對個案法律援助服務的績效測量和社會干預；從中觀而言，質(zhì)量評估促進了法律援助監(jiān)管部門的管理工作；從宏觀而言，質(zhì)量評估是一項政治性活動，推動了政府民生工程的建設，使政府公共決策更具合法性和公信力。誠然，我們不能指望質(zhì)量評估根除法律援助服務中的痼疾，但質(zhì)量評估的運用肯定會引導政府政策制定、服務規(guī)劃、管理方式以及個體行為方式向正確的方向發(fā)展。

（三）法律援助案件質(zhì)量評估體系的構成

法律援助案件質(zhì)量評估是一項系統(tǒng)工程，其體系構成包括價值體系、指標體系、權重構成、運行規(guī)則及相關支持系統(tǒng)。

1．價值體系。質(zhì)量評估是一種價值判斷，具有導向性的特征，其價值目標的設定差異直接影響質(zhì)量評估規(guī)則設定、指標選取和評估結果，因此價值目標是整個法律援助案件質(zhì)量評估體系的核心所在。法律援助案件質(zhì)量評估的價值目標應非單一價值目標，應由若干價值目標構成，各價值目標還應存在位階差異，以便設置各自指標的權重。

2．指標體系。指標體系是將評估指標按照一定邏輯結構組織起來的，能夠反映法律援助案件工作流程和關鍵環(huán)節(jié)總體情況的評估指標群組。根據(jù)司法部法律援助中心 《2014年法律援助案件質(zhì)量評估試點工作實施方案》的規(guī)定，確定了十個指標子系統(tǒng)：會見受援人及提供咨詢，閱卷，證據(jù)運用，庭審，法律文書制作，告知與報告義務履行，法律效果和社會效果，辦案效率，服務態(tài)度，當事人評價與相關機構反饋意見。在各地方開展的質(zhì)量評估工作中，一般將上述指標作為評估的一級指標，在其基礎上各地方法律援助中心確定二級指標、三級指標，形成質(zhì)量評估工作的金字塔型指標體系。塔尖是一級指標，即司法部法律援助中心確定的十項指標，涵蓋法律援助工作流程和關鍵程序環(huán)節(jié)；塔腰是二級指標，是一級指標的具體化，各地方指標數(shù)量均不相同；塔底是三級指標，是二級指標的具體化，依據(jù)此級指標評估者可以直接判定在此環(huán)節(jié)法律援助案件的質(zhì)量是否達標。

3．權重構成。權重是一個相對的概念，針對某一指標而言。某一指標的權重是指該指標在整體評價中的相對重要程度。權重是要從若干評價指標中分出輕重來，一組評價指標體系相對應的權重組成了權重體系。權重的設置具有主觀性，即權重雖然是對重要性的度量，但其設置除自然權重外，都是人為構造的，且構權方法會有所不同，但這不代表我們有理由判定哪種構權方法得到的權重就是絕對正確的。當然，不同的權重值，會直接影響綜合評價的結果，同時會對被評估對象的行為產(chǎn)生不同的引導作用。司法部法律援助中心在歷年評估實施方案中并未確定十個指標子系統(tǒng)的各自權重，在具體評估工作中均由各地自行確定。

4．運行規(guī)則。運行規(guī)則，是指政府為進行案件質(zhì)量評估活動所設定的包括評估方法、范圍、程序等在內(nèi)的規(guī)則體系。法律援助案件質(zhì)量評估的運行規(guī)則體系，由政府相關部門設定，旨在保證質(zhì)量評估過程體現(xiàn)公正、公開的原則，遵循統(tǒng)一的規(guī)則，達到預期的效用。在質(zhì)量評估體系中核心規(guī)則有二：一是規(guī)范的評估程序；二是科學的評估方法。前者保證質(zhì)量評估的同質(zhì)性，避免了評估主體的隨意性；后者保證質(zhì)量評估的效度。

5．相關支持系統(tǒng)。除上述系統(tǒng)結構之外，法律援助案件質(zhì)量評估體系仍需要諸如經(jīng)費保障、信息技術等相關支持系統(tǒng)加以輔助，才能保證正常規(guī)范運行。

二、H省法律援助案件質(zhì)量評估試點運行現(xiàn)狀

根據(jù)司法部法律援助中心 《2014年法律援助案件質(zhì)量評估試點工作實施方案》的規(guī)定，H省法律援助中心被列為2014年案件質(zhì)量評估省級試點單位。此后，H省司法行政機關和省法律援助中心積極開展了法律援助案件質(zhì)量評估的籌備工作，制定了相應的評估辦法和質(zhì)量標準，并于2015年初完成了全省首次案件質(zhì)量評估工作。

（一）H省法律援助案件質(zhì)量評估規(guī)范體系

H省法律援助案件質(zhì)量評估的規(guī)范體系為該省司法廳出臺的 “兩標準、一辦法”，即 《辦理刑事法律援助案件質(zhì)量標準》、《辦理民事法律援助案件質(zhì)量標準》、《法律援助案件質(zhì)量評估辦法》三個規(guī)范性文件。

兩個質(zhì)量標準，以法律援助案件辦案過程為線索，整合了法律法規(guī)對辦案行為的有關規(guī)定，并進一步對 “做什么、怎么做、做到什么程度”提出了細化要求，對從案件受理、審查、指派到承辦、結案、監(jiān)督的整個辦案過程中的辦案行為作出了規(guī)范和指引。

一個評估辦法，確定了評估工作的基本原則、評估形式 、評估范圍和方法、評估程序、評估結果的公開和運用，將評估工作納入法治化、規(guī)范化、制度化的軌道。

（二）H省法律援助案件質(zhì)量評估指標體系

H省以司法部法律援助中心的指標體系 （見上文）為指引，以兩個質(zhì)量標準為依據(jù)，確定了法律援助案件質(zhì)量評估的若干指標體系。

1．指標體系構成。H省法律援助案件質(zhì)量評估指標體系包括兩類五種共八套指標體系，分別為：《刑事訴訟法律援助案件質(zhì)量評估指標 （開庭審理案件）》、《民事訴訟法律援助案件質(zhì)量評估指標 （開庭審理案件）》、《刑事訴訟法律援助案件質(zhì)量評估指標 （不開庭審理案件）》、《民事訴訟法律援助案件質(zhì)量評估指標 （不開庭審理案件）》、《刑事訴訟法律援助案件質(zhì)量評估指標 （審判監(jiān)督程序）》、《民事訴訟法律援助案件質(zhì)量評估指標 （審判監(jiān)督程序）》、《刑事訴訟法律援助案件質(zhì)量評估指標 （立案偵查階段）》、《刑事訴訟法律援助案件質(zhì)量評估指標 （審查起訴階段）》。上述指標體系是以 “案件性質(zhì)＋程序階段”為分類依據(jù)設置的：根據(jù) “案件性質(zhì)”，設置 “民事訴訟”和 “刑事訴訟”兩類標準體系；根據(jù) “程序階段”，設置 “開庭”、“不開庭”、“審判監(jiān)督程序”“立案偵查”、“審查起訴”五種標準體系。針對不同法律性質(zhì)的案件，承辦案件的質(zhì)量標準分類設置，符合法律規(guī)范所認可的客觀要求；針對不同程序階段分類設置標準，呼應具體案件程序階段的實際進程，符合法律程序階段性特點，實踐操作性強。

2．指標分析。H省法律援助案件質(zhì)量評估的八套指標體系的指標選取原則，是以現(xiàn)行法律、法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性文件的規(guī)定為基礎。

首先，一級指標分析。H省法律援助案件質(zhì)量評估的一級指標與司法部法律援助中心確定的十項指標基本一致，但稍有不同。不同之處在于：一是 “法律效果和社會效果”指標，從二級、三級指標分析，實際僅為 “法律效果”，不包括 “社會效果”；二是將 “服務態(tài)度”和 “當事人評價與相關機構反饋意見”兩項指標合并為一項指標；三是為增強指標的導向性，削弱評估結果與法律援助人員實際投入的差異，增加了一項指標——加分項。

其次，二級指標、三級指標分析。二級指標、三級指標是在一級指標的基礎之上細化得出，具備可量化、易操作的特征。評估者可依據(jù)三級指標直接對案件質(zhì)量作出評判，基本實現(xiàn)了指標明確、具體、實用的設置要求。另外，新增 “加分指標”，評定依據(jù)為法律援助人員是否比規(guī)定時間更早約見當事人、閱卷、提交相關文書，是否在結束法律援助服務后額外提供了法律服務等，是對法律援助人員提供標準之上服務的一種鼓勵。

（三）H省法律援助案件質(zhì)量評估指標權重設置 （見表一）

表一 H省法律援助案件質(zhì)量評估一級指標權重結構圖

通過上表分析可知，H省法律援助案件質(zhì)量評估指標權重設置大致分三個檔次：區(qū)間值≥20、20＞區(qū)間值≥10、區(qū)間值＜10。區(qū)間值的高低，對應該項指標在質(zhì)量評估中相對重要程度的高低?！胺晌臅谱鳌睂儆跈嘀刂底罡邫n次，“庭審”、“法律效果與社會效果”、“會見受援人及提供咨詢”、“閱卷”、“證據(jù)運用”屬于權重值次之的檔次，“辦案效率”、“服務態(tài)度與評價”、“告知與報告義務的履行”、“加分項”屬于權重值最低檔次。

“法律文書制作”權重值最高，代表指標設定主體對該項指標最為重視，法律文書制作對應三級指標中的要求是 “制作書面辯護詞 （代理詞、代理意見、辯護意見），且符合格式要求”、“辯護詞 （代理詞、代理意見、辯護意見）根據(jù)事實和法律提出有利于被告人 （被告、受援人）的辯護意見”。辯護詞 （代理詞、代理意見、辯護意見）是最能體現(xiàn)法律援助人員法律專業(yè)水平的法律文書，將其權重值設置為最高，是法律援助案件質(zhì)量評估重視專業(yè)化的體現(xiàn)。

（四）H省法律援助案件質(zhì)量評估運行規(guī)則

H省該次質(zhì)量評估，評估范圍為隨機抽取的已辦結案件，抽取中彩金項目〔7〕中央專項彩票公益金法律援助項目，簡稱 “中彩金項目”是指使用中央專項彩票公益金開展的針對農(nóng)民工、殘疾人、老年人、婦女家庭權益保障和未成年人法律援助的項目。案件71件和省高院通知辯護的案件59件，共計130件。中彩金項目案件辦案單位覆蓋了11個設區(qū)市和辛集、定州市；省高院通知辯護案件涉及了12個省直律師事務所，覆蓋面達到50%。評估方式采用 “同行評估”，委托一家優(yōu)秀省直律師事務所承擔評估任務，由該所選派符合條件的優(yōu)秀律師實施評估。在正式評估之前，組織律師學習了評估辦法、辦案質(zhì)量標準和評估指標，還進行了試評估。

（五）存在的主要問題

1．質(zhì)量標準規(guī)范體系尚不完備。首先，尚未制定行政案件法律援助質(zhì)量標準。刑事、民事案件在法律援助案件總量中占有絕對優(yōu)勢，反觀行政法律援助案件，較之上述兩類案件數(shù)量很少，但并非沒有。評估實踐中一旦抽取到行政案件，只能是參照民事案件質(zhì)量標準進行評估。其次，尚未制定類型化案件的法律援助質(zhì)量標準。法律援助案件類型化特點突出，刑事案件主要集中在死刑案件、未成年人案件領域，民事案件主要集中在勞動爭議、婚姻繼承等領域。適用刑事、民事案件法律援助質(zhì)量標準本無可厚非，但若將法律援助作為一項 “民生工程”，從服務受援人角度出發(fā)，類型化的質(zhì)量標準更有利于提高類型化案件的服務質(zhì)量。

2．質(zhì)量評估的價值體系不明晰。從2012年起，司法部法律援助中心在全國范圍內(nèi)組織部分省級和地市級地方開展法律援助案件質(zhì)量評估試點工作，在研究制定法律援助案件質(zhì)量標準、質(zhì)量評估方法、完善評估指標等方面取得了積極成效，而質(zhì)量評估的價值系統(tǒng)領域卻鮮有提及?！?〕司法部法律援助中心：《法律援助案件質(zhì)量標準與評估文件匯編》第1頁。司法部法律援助中心，還明確指出 “各地對案件質(zhì)量評估的性質(zhì)和定位不明確、對案件質(zhì)量評估的目標不明確”是各地法律援助案件質(zhì)量評估主要存在的問題之一。〔9〕賈午光、賀春云：《法律援助案件質(zhì)量評估調(diào)研報告》，《中國司法》2010年第6期。評估價值系統(tǒng)的不明晰，造成評估指標選取、權重設置方面理論支撐不足、隨意性強。

3．評估方式單一、程序不完善。吸取其他地方法律援助案件質(zhì)量評估的經(jīng)驗，H省法律援助案件質(zhì)量評估采取委托一律師事務所，選派資深律師進行 “同行評估”的方式，凸顯了評估工作的專業(yè)性。然而將評估專家的選擇局限于一所律師事務所，雖有利于評估的集中進行，但也局限了評估專家選擇的范圍，不利于將最優(yōu)秀的律師吸收進來。與此同時，“同行評估”中評估專家與被評估者身份的同質(zhì)性，使得評估專家具有一定的律師傾向性，難以站在更高層面評估案件的質(zhì)量。另外，實踐中出現(xiàn)法律援助案件承辦人員對評估結果有異議，但相關程序規(guī)范中卻未規(guī)定異議申訴程序，不符合基本的法治精神。

4．部分指標的信度效度不高。信度、效度是檢驗分析評估指標對評估目的實現(xiàn)程度的重要指標。其一，部分評估指標與法律援助服務質(zhì)量不存在必然聯(lián)系，對質(zhì)量評估而言效度不高。例如，“法律效果與社會效果”以 “案件結果或判決結果”作為評估的指標，然而一個案件受援人是否勝訴或是否接受刑事處罰、接受何種刑事處罰的結果與個案案情、法院審理、法律服務人員專業(yè)水平等眾多因素相關，與辦案質(zhì)量并不存在必然的聯(lián)系。其二，部分指標雖與法律援助服務質(zhì)量存在一定的關聯(lián)，但由于指標數(shù)據(jù)的采集方式造成信度不高。例如，《受援人法律援助滿意度反饋表》是各類質(zhì)量評估指標體系中 “服務態(tài)度與評價”指標評分的關鍵依據(jù)。該表本應在法律援助案件辦結之后由受援人親自填寫，但在實踐中由于該表在案件辦結之前已下發(fā)給法律援助人員，造成作為被評定者的法律援助人員提前交給受援人填寫，由于案件尚未辦結或礙于法律援助人員的情面，受援人填寫的滿意程度并一定能反映其真實意愿。

三、構建法律援助案件質(zhì)量評估體系之對策建議

質(zhì)量評估是提升法律援助質(zhì)量的重要手段，而構建公正規(guī)范的法律援助案件質(zhì)量評估體系則是保證質(zhì)量評估實現(xiàn)提升法律援助質(zhì)量效用的必經(jīng)之路。我們認為，在構建法律援助案件質(zhì)量評估體系過程中，應吸收全國范圍內(nèi)部分省市開展的質(zhì)量評估試點工作經(jīng)驗，同時借鑒域外法律援助案件質(zhì)量評估的先進規(guī)則，精心設計，勇于創(chuàng)新。

（一）構建類型化的完整質(zhì)量標準體系

質(zhì)量標準類型化源于精細化管理的需要，而精細化管理是現(xiàn)代社會分工精細化和服務質(zhì)量精細化的必然要求。首先，健全民事、刑事、行政三類案件法律援助質(zhì)量標準體系。據(jù)司法部法律援助中心統(tǒng)計，截止到2015年1月，全國14個省市法律援助試點地方制定了案件質(zhì)量標準?！?0〕司法部法律援助中心：《法律援助案件質(zhì)量標準與評估文件匯編》第1頁。其中，重慶市、浙江省等地并未對法律援助質(zhì)量標準進行分類規(guī)范?！?1〕2014年11月1日，重慶市司法局制定并出臺《重慶市法律援助服務質(zhì)量標準（試行）》；2013年12月20日，浙江省司法廳制定并出臺 《浙江省法律援助案件質(zhì)量標準化管理規(guī)定》。在分類規(guī)范質(zhì)量標準的省市中，也僅有北京市海淀區(qū)制定了專門的 《行政法律援助案件質(zhì)量標準》。因此，健全三類質(zhì)量標準仍是未來一段時期法律援助案件質(zhì)量評估體系構建的重要內(nèi)容。其次，類型化常見法律援助案件質(zhì)量標準體系。在此方面，北京市海淀區(qū)的 《勞動仲裁法律援助案件質(zhì)量評估指標》、寧波市的 《法律援助業(yè)務婚姻家庭繼承案件操作指引 （草稿）》、武漢市的 《未成年人法律援助刑事案件質(zhì)量評估指標》都進行了積極嘗試，但如何科學設定質(zhì)量標準類型，在類型化的同時避免交叉和重復規(guī)范，仍是需要理論研究和實踐探索的問題。

（二）構建位階有序的價值目標體系

質(zhì)量評估具有導向性特征，構建明確的價值體系是保證質(zhì)量評估導向正確的關鍵舉措。法律援助案件質(zhì)量評估試點工作中，由于缺乏科學的評估價值體系的引領和充分的理論支持，造成指標選擇未能充分體現(xiàn)法律服務質(zhì)量的要求，指標之間缺乏橫向關聯(lián)性，指標權重設置缺乏理論支撐。在確定質(zhì)量評估的價值體系之前，我們不能忽視這樣的現(xiàn)實窘境——法律援助資源有限，不是所有需要法律援助的公眾都能如愿；法律援助辦案補貼有限，不是所有法律援助人員都能墊錢、墊時間還心甘情愿。直面這樣的現(xiàn)實，質(zhì)量評估的價值體系確定必須接地氣，不能太高，過于理想主義，遙不可及；又不能太低，失去評估的意義。前文提及，本文所論及的法律援助案件質(zhì)量涵義是指法律援助服務的合規(guī)性、合需性。我們認為，合規(guī)、合需可以作為目前法律援助案件質(zhì)量評估的價值體系。合規(guī)，是對法律援助人員業(yè)務水平的要求，其法律專業(yè)知識、法律執(zhí)業(yè)技能或服務技能水平應合乎法律規(guī)范、執(zhí)業(yè)規(guī)范、執(zhí)業(yè)道德的規(guī)定，達到專業(yè)化水準；合需，是對法律援助人員服務態(tài)度的要求，其服務意識、服務行為應在 “合規(guī)”的框架下，合乎受援人的需要，尋求最佳爭議解決途徑，最大限度維護受援人合法權益。

在明確價值體系之上，既要強調(diào)價值體系的有機統(tǒng)一，承認價值體系導向的多元化，同時還要認識到價值之間的非同質(zhì)性，存在位階的序列。認識到價值的有序性，評估指標的設定者據(jù)此可以根據(jù)價值位階序列決定評估指標存留，權衡指標權重比例；評估者據(jù)此可以在價值發(fā)生矛盾或沖突時，合乎價值序列作出評判；被評估者據(jù)此可以指引自身法律服務行為的方向。

（三）構建多元有效的主體參與評估機制

1．強化受援人滿意度調(diào)查。受援人滿意度調(diào)查是一個各國法律援助評估廣泛運用的手段，被認為是有利于強化以當事人為中心的法律服務理念?！?2〕桑寧、蔣建峰：《英國刑事法律援助質(zhì)量控制體系及啟示》，載 《中國司法》2007年第1期。實踐中，受援人滿意度作為質(zhì)量評估的指標卻受到質(zhì)疑，主要原因有二：其一是受援人往往僅以案件結果作為評判法律援助服務質(zhì)量高低的依據(jù)，缺乏客觀性；其二是受援人因是無償接受法律服務，往往很難理直氣壯向法律援助人員要求提供優(yōu)質(zhì)服務，加之缺乏法律專業(yè)知識，對法律援助人員的監(jiān)督能力較低。針對前者，為了增加受援人滿意度調(diào)查的信度和效度，務必做到以下兩點，一是受援人滿意度調(diào)查必須在法律援助案件結案后，由司法行政機關或法律援助機構提供給受援人或援助申請人親自填寫；二是滿意度調(diào)查問卷的設計應遵循層次合理、通俗易懂、題量適當、便于匯總的原則，盡量使用封閉式的問題，適用一定時期后，還應注意問卷信度效度的檢驗。針對后者，為了增加受援人監(jiān)督能力，一是要保證受援人對接受法律援助服務中自身所享有權利義務的知悉；二是要確立當事人接受法律援助過程中表達意見和進行投訴的便捷途徑。

2．推動參與評估主體多元化。司法部公布的 “十項指標”中，“當事人評價與相關機構反饋”是最后一項指標，但各地評估試點均對 “相關機構反饋”的實踐可操作性持懷疑態(tài)度，一是認為相關機構自身工作本已相當繁忙，是否愿意再增加一項工作，提供案件反饋信息；二是認為相關機構即使愿意提供案件反饋信息，由于被評估個案的辦案時間距評估時間往往有一兩年的間隔，相關機構的反饋信息的信度也大大降低。因此，H省法律援助案件質(zhì)量評估實踐中甚至將 “相關機構反饋”從評估指標中取消，不再作為質(zhì)量評估的依據(jù)。公檢法等相關機構的反饋信息，與 “同行評估”相比是站在不同立場、從不同角度評價法律援助服務，可以彌補“同行評估”的 “卷宗主義”的局限，更能全面客觀反映法律援助人員提供法律服務的質(zhì)量，應予保留。至于如何促使相關機構參與評估，從短期來看，需要各級政府統(tǒng)一部署、從中斡旋，并對相關機構參與評估采取適當?shù)募畲胧?；從長期來看，制定并出臺統(tǒng)一的 《法律援助法》，將相關機構參與評估制度化，是根本解決之道。

（四）構建合理適當?shù)脑u估結果運用機制

考慮到目前，法律援助案件質(zhì)量評估尚處在探索階段，質(zhì)量評估的重點應放在掌握情況，為制定全國統(tǒng)一的法律援助質(zhì)量標準和評估機制提供決策依據(jù)。要避免簡單化地以質(zhì)量評估的等級和排序作為承辦法律援助案件機構或人員績效考核，甚至辦案補貼發(fā)放數(shù)額的直接依據(jù)。若唯評估結果論，可能會誘導數(shù)據(jù)失真和對數(shù)據(jù)的過度依賴，同時在法律援助人員辦理法律援助案件積極性本就不高的現(xiàn)實情況下，挫傷法律援助人員的積極性。為此，應利用多種評價手段，綜合評估法律援助案件質(zhì)量，處理好以下關系：首先，是整體評價與個案評價的關系。法律援助案件質(zhì)量評估目前各地仍采用抽查的方式，對于承辦案件的法律援助人員而言，被評估案件只是其提供法律服務的個案，個案質(zhì)量高低不能代表某一時期其所有承辦案件的總體質(zhì)量情況，更不能就此對其總體辦案專業(yè)化水平、服務水平作出評定。其次，全方位評價與書面評價。法律援助案件質(zhì)量評估目前評估的僅為法律援助人員制作的法律援助案卷，即僅為書面的“案卷”評價。實踐中 “案卷”等書面材料只是法律援助人員投入服務的一個方面體現(xiàn)，除此之外法律援助人員還有很多法律服務無法展現(xiàn)在書面材料之中，例如盡職調(diào)查取證之后未果，在當事人之間斡旋調(diào)出未和解，在書面 “案卷”中都無從體現(xiàn)。因此，書面 “案卷”評估之外，應結合相關辦案機關的反饋信息才能客觀公正的反映法律援助個案的質(zhì)量情況。

（五）構建保障有力、高效便利的相關支持制度體系

1．構建保障有力的經(jīng)費保障體制。從全國評估試點工作實踐來看，縣區(qū)級法律援助機構缺乏經(jīng)費和人力保障，仍是基層開展質(zhì)量評估的主要困難?！?3〕賈午光、賀春云：《法律援助案件質(zhì)量評估調(diào)研報告》，載 《中國司法》2010年第6期。應將法律援助的質(zhì)量評估工作列入各級司法行政機關的財政預算項目，充分發(fā)揮政府對于法律援助的主導責任，并保證隨著國民經(jīng)濟的發(fā)展和政府財政收入的增加逐步增加。同時，擴充包括質(zhì)量評估在內(nèi)的整個法律援助經(jīng)費支持渠道，吸引社會各界共同參與和籌措資金，建立多元化的法律援助經(jīng)費保障體制。

2．構建高效便利的信息技術支持平臺。中辦國辦 《意見》指出：“加強信息化建設，加大投入力度，改善基層信息基礎設施，提升法律援助信息管理水平，實現(xiàn)集援務公開、咨詢服務、網(wǎng)上審查、監(jiān)督管理于一體的網(wǎng)上管理服務，實現(xiàn)與相關單位的信息共享和工作協(xié)同?！痹谫|(zhì)量評估中，信息技術的應用應予拓展。第一，可依托網(wǎng)絡信息技術平臺組織開展質(zhì)量評估工作。例如，建立法律援助案件信息庫和法律評估專家?guī)?，采取網(wǎng)上遴選評估專家、隨機抽取案件進行評估的方式，既可以降低評估的組織成本，又可以擴大專家選擇范圍和案件評估范圍，同時方便了專家的具體評估工作。第二，可依托網(wǎng)絡信息技術平臺，實現(xiàn)評估的信息共享和工作協(xié)同。對于評估的結果可以向包括被評估法律援助人員和受援人公開，方便信息的溝通、反饋以及評估結果異議的申訴。對于法院、檢察院、公安機關等案件相關單位，可通過信息平臺對法律援助案件辦案情況提供相應的反饋信息，成為 “同行評估”的輔助機制。

郝靜，河北政法管理干部學院副教授；楊永志，河北省法律援助中心副主任，副教授，博士研究生。

本文為河北省社會科學基金項目 《完善法律援助質(zhì)量保障制度探研》（項目編號：HB15FX015）的階段性研究成果。