郝 靜，楊永志

構(gòu)建法律援助案件質(zhì)量評估體系之實證檢視與對策研究
——以H省法律援助案件質(zhì)量評估試點為樣本

郝 靜，楊永志

法律援助案件質(zhì)量評估業(yè)已成為提升法律援助質(zhì)量、推動政府法律援助監(jiān)管工作的核心手段和重要工具。在法律援助案件質(zhì)量評估的試點階段，法律援助案件質(zhì)量主要是指法律援助服務(wù)的合規(guī)性、合需性。H省已完成首次法律援助案件質(zhì)量評估的試點工作，為構(gòu)建法律援助案件質(zhì)量評估體系提供了諸多經(jīng)驗。針對構(gòu)建法律援助案件質(zhì)量評估中存在的問題，應(yīng)從標(biāo)準(zhǔn)體系、價值體系、主體參與、結(jié)果運用、支持制度等方面探求可行之策。

法律援助 質(zhì)量評估 實證檢視 對策研究

2015年6月29日，中辦國辦印發(fā) 《關(guān)于完善法律援助制度的意見》，將 “提高法律援助質(zhì)量”作為加強法律援助工作的內(nèi)容之一，同時還特別指出，要綜合運用包括 “質(zhì)量評估”在內(nèi)的諸項措施強化案件質(zhì)量管理工作?？梢姡稍讣|(zhì)量評估業(yè)已成為提升法律援助質(zhì)量、推動政府法律援助監(jiān)管工作的手段和重要工具。然而，實踐中對于 “法律援助案件質(zhì)量評估”機制的運用仍處于試點階段〔1〕2008年，為落實國務(wù)院 “三定”方案，司法部明確將法律援助案件質(zhì)量評估作為其一項行政職責(zé)，此后一些地方開始零星的法律援助案件質(zhì)量評估試點工作；2012年，司法部開始在全國范圍內(nèi)組織部分省市進行法律援助案件質(zhì)量評估試點，截止目前已進行三年。；學(xué)術(shù)界對于 “法律援助案件質(zhì)量評估”理論的研究仍處于探索階段〔2〕截止2015年9月3日，作者查詢中國知網(wǎng)（www．cnki．cn），以“法律援助案件質(zhì)量評估”為“主題”檢索詞，精確檢索結(jié)果為3條記錄，模糊檢索結(jié)果為14條記錄；以 “法律援助”為 “主題”檢索詞，模糊檢索結(jié)果為45201條記錄。。鑒于此，本文擬在探討法律援助案件質(zhì)量評估體系基礎(chǔ)理論之上，檢視H省法律援助案件質(zhì)量評估試點運行現(xiàn)狀，探求構(gòu)建我國法律援助案件質(zhì)量評估體系的可行之策。

一、法律援助案件質(zhì)量評估體系概述

（一）法律援助案件質(zhì)量涵義

英國法學(xué)家丹寧勛爵曾說：“自第二次世界大戰(zhàn)以來，法律方面最重要的革命就是法律援助?！薄?〕洪大用：《轉(zhuǎn)型時期中國社會救助》，遼寧出版社2004年版，第2頁。從個人慈善發(fā)展而來的法律援助，在當(dāng)代社會已成為政府的一項社會公共服務(wù)責(zé)任。公共服務(wù)雖區(qū)別于商業(yè)服務(wù)，但 “質(zhì)量”概念，在兩個領(lǐng)域同樣適用?！霸谛碌男姓妒较?，質(zhì)量不再被視為隱含的輔助性要求，而是作為一個獨立概念，以及一種行政理念和價值追求被顯性強調(diào)，其涵義在衍生中吸收了 ‘守法、民主和透明’。”〔4〕［美］阿里·哈拉契米主編：《政府業(yè)績與質(zhì)量測評——問題與經(jīng)驗》，張夢中、丁煌等譯，中山大學(xué)出版社2003年版，第9頁。公共行政領(lǐng)域中，質(zhì)量的涵義經(jīng)歷了三個階段的發(fā)展演變，即 “遵守規(guī)范和程序意義上的質(zhì)量；有效性 （效益）意義上的質(zhì)量；顧客滿意意義上的質(zhì)量”?！?〕張銳昕、董麗：《公共服務(wù)質(zhì)量：特質(zhì)屬性和評估策略》，載 《北京行政學(xué)院學(xué)報》2014年第6期。這種演變體現(xiàn)了公共服務(wù)理念和價值導(dǎo)向從 “職能中心”向“人本中心”的轉(zhuǎn)變，是公共行政的一種進步。但公共服務(wù)并非商業(yè)服務(wù)，政府與社會公眾之間也不是 “生產(chǎn)者－顧客”的簡單線性關(guān)系，并不能將社會公眾純粹作為 “顧客”對待。政府的公共服務(wù)帶有公共性，還要在依法行政框架下遵守規(guī)范和程序，還要考慮有限公共資源的利用效益。因此，作為公共服務(wù)質(zhì)量涵義發(fā)展演變的三個階段，不是在否定拋棄前一階段質(zhì)量涵義基礎(chǔ)上的演變，而是在肯定前一階段質(zhì)量涵義基礎(chǔ)上的深化、發(fā)展和豐富。當(dāng)下公共服務(wù)質(zhì)量的涵義應(yīng)是在 “以人為本”、社會公眾滿意理念導(dǎo)向下，三個層面涵義的綜合體現(xiàn)。

具體至法律援助領(lǐng)域的案件服務(wù)質(zhì)量，應(yīng)包括三層涵義： “遵守規(guī)范和程序意義上的質(zhì)量”，要求法律援助服務(wù)符合法律法規(guī)及規(guī)范性文件的實體和程序要求，規(guī)避法律援助的隨意性，突出強調(diào)其 “合規(guī)性”，此意義上的質(zhì)量涵義與商業(yè)領(lǐng)域產(chǎn)品質(zhì)量要求符合規(guī)格和技術(shù)的涵義類似；“有效性 （效益）意義上的質(zhì)量”，將有限的法律援助資源投入到最需要法律援助的案件領(lǐng)域，實現(xiàn)法律援助 “成本－效益”的最大化，突出強調(diào)其 “效益性”，此意義上的質(zhì)量涵義已意識到有限法律援助資源與無限增長的法律服務(wù)需求之間的矛盾；“顧客滿意意義上的質(zhì)量”，以 “顧客”即受援人的滿意為導(dǎo)向，法律援助質(zhì)量滿足了維護受援人合法權(quán)益的需要，突出強調(diào)其 “合需性”，此意義上的質(zhì)量涵義有助于政府行政理念和價值取向的轉(zhuǎn)變。需要說明的是，在當(dāng)下法律援助案件質(zhì)量評估的初期，主要是對法律援助人員承辦案件質(zhì)量的評估，不涉及司法行政機關(guān)或法律援助機構(gòu)工作績效的評估，本文探討領(lǐng)域也僅及于此。因此，本文所述法律援助質(zhì)量涵義，主要是指法律援助人員承辦法律援助案件時提供法律服務(wù)的 “合規(guī)性”、“合需性”。

（二）法律援助案件質(zhì)量評估的效用

評估，也稱評價，通常是指根據(jù)一定的原則、標(biāo)準(zhǔn)和方法，估量或判定事物某一方面價值的大小或高低的過程或活動。美國學(xué)者科隆巴赫及其同事認(rèn)為，“評估研究已經(jīng)成為美國社會科學(xué)中最有活力的前沿陣地”?！?〕Cronbach L．J．a(chǎn)nd Associates，Towards Reform of Program Evaluation．San Francisco：Jossey－Bass．pp．12－13．轉(zhuǎn)引自陳錦棠等：《香港社會服務(wù)評估與審核》，北京大學(xué)出版社2008年版，第4頁。專業(yè)化、技術(shù)化的評估已成為社會政策和公共行政運動的有機組成部分，對評估的認(rèn)識，已經(jīng)成為政府知識結(jié)構(gòu)的一個必需部分。在西方，評估正逐漸成為一項 “成長工業(yè)”，成為監(jiān)督政府公共開支，促進政策規(guī)劃、社會管理以及社會服務(wù)成效的系統(tǒng)工程。

我們認(rèn)為，法律援助案件質(zhì)量評估是根據(jù)一定的原則，按照法律援助工作管理的需要，通過選取若干可以客觀反映法律援助過程的指標(biāo)，采用一定的方式，評價法律援助案件提供的法律服務(wù)的過程或活動。質(zhì)量評估的中心議題是如何才能保證政府的法律援助服務(wù) “物有所值”。但質(zhì)量評估絕不只是調(diào)查評價程序的簡單應(yīng)用，它是一個目標(biāo)導(dǎo)向的活動，其效用在于影響服務(wù)政策的制定、具體制度的設(shè)計以及監(jiān)督管理的改進。綜上，我們可以從三個層次來理解法律援助案件質(zhì)量評估的效用：從微觀而言，質(zhì)量評估是對個案法律援助服務(wù)的績效測量和社會干預(yù)；從中觀而言，質(zhì)量評估促進了法律援助監(jiān)管部門的管理工作；從宏觀而言，質(zhì)量評估是一項政治性活動，推動了政府民生工程的建設(shè)，使政府公共決策更具合法性和公信力。誠然，我們不能指望質(zhì)量評估根除法律援助服務(wù)中的痼疾，但質(zhì)量評估的運用肯定會引導(dǎo)政府政策制定、服務(wù)規(guī)劃、管理方式以及個體行為方式向正確的方向發(fā)展。

（三）法律援助案件質(zhì)量評估體系的構(gòu)成

法律援助案件質(zhì)量評估是一項系統(tǒng)工程，其體系構(gòu)成包括價值體系、指標(biāo)體系、權(quán)重構(gòu)成、運行規(guī)則及相關(guān)支持系統(tǒng)。

1．價值體系。質(zhì)量評估是一種價值判斷，具有導(dǎo)向性的特征，其價值目標(biāo)的設(shè)定差異直接影響質(zhì)量評估規(guī)則設(shè)定、指標(biāo)選取和評估結(jié)果，因此價值目標(biāo)是整個法律援助案件質(zhì)量評估體系的核心所在。法律援助案件質(zhì)量評估的價值目標(biāo)應(yīng)非單一價值目標(biāo)，應(yīng)由若干價值目標(biāo)構(gòu)成，各價值目標(biāo)還應(yīng)存在位階差異，以便設(shè)置各自指標(biāo)的權(quán)重。

2．指標(biāo)體系。指標(biāo)體系是將評估指標(biāo)按照一定邏輯結(jié)構(gòu)組織起來的，能夠反映法律援助案件工作流程和關(guān)鍵環(huán)節(jié)總體情況的評估指標(biāo)群組。根據(jù)司法部法律援助中心 《2014年法律援助案件質(zhì)量評估試點工作實施方案》的規(guī)定，確定了十個指標(biāo)子系統(tǒng)：會見受援人及提供咨詢，閱卷，證據(jù)運用，庭審，法律文書制作，告知與報告義務(wù)履行，法律效果和社會效果，辦案效率，服務(wù)態(tài)度，當(dāng)事人評價與相關(guān)機構(gòu)反饋意見。在各地方開展的質(zhì)量評估工作中，一般將上述指標(biāo)作為評估的一級指標(biāo)，在其基礎(chǔ)上各地方法律援助中心確定二級指標(biāo)、三級指標(biāo)，形成質(zhì)量評估工作的金字塔型指標(biāo)體系。塔尖是一級指標(biāo)，即司法部法律援助中心確定的十項指標(biāo)，涵蓋法律援助工作流程和關(guān)鍵程序環(huán)節(jié)；塔腰是二級指標(biāo)，是一級指標(biāo)的具體化，各地方指標(biāo)數(shù)量均不相同；塔底是三級指標(biāo)，是二級指標(biāo)的具體化，依據(jù)此級指標(biāo)評估者可以直接判定在此環(huán)節(jié)法律援助案件的質(zhì)量是否達(dá)標(biāo)。

3．權(quán)重構(gòu)成。權(quán)重是一個相對的概念，針對某一指標(biāo)而言。某一指標(biāo)的權(quán)重是指該指標(biāo)在整體評價中的相對重要程度。權(quán)重是要從若干評價指標(biāo)中分出輕重來，一組評價指標(biāo)體系相對應(yīng)的權(quán)重組成了權(quán)重體系。權(quán)重的設(shè)置具有主觀性，即權(quán)重雖然是對重要性的度量，但其設(shè)置除自然權(quán)重外，都是人為構(gòu)造的，且構(gòu)權(quán)方法會有所不同，但這不代表我們有理由判定哪種構(gòu)權(quán)方法得到的權(quán)重就是絕對正確的。當(dāng)然，不同的權(quán)重值，會直接影響綜合評價的結(jié)果，同時會對被評估對象的行為產(chǎn)生不同的引導(dǎo)作用。司法部法律援助中心在歷年評估實施方案中并未確定十個指標(biāo)子系統(tǒng)的各自權(quán)重，在具體評估工作中均由各地自行確定。

4．運行規(guī)則。運行規(guī)則，是指政府為進行案件質(zhì)量評估活動所設(shè)定的包括評估方法、范圍、程序等在內(nèi)的規(guī)則體系。法律援助案件質(zhì)量評估的運行規(guī)則體系，由政府相關(guān)部門設(shè)定，旨在保證質(zhì)量評估過程體現(xiàn)公正、公開的原則，遵循統(tǒng)一的規(guī)則，達(dá)到預(yù)期的效用。在質(zhì)量評估體系中核心規(guī)則有二：一是規(guī)范的評估程序；二是科學(xué)的評估方法。前者保證質(zhì)量評估的同質(zhì)性，避免了評估主體的隨意性；后者保證質(zhì)量評估的效度。

5．相關(guān)支持系統(tǒng)。除上述系統(tǒng)結(jié)構(gòu)之外，法律援助案件質(zhì)量評估體系仍需要諸如經(jīng)費保障、信息技術(shù)等相關(guān)支持系統(tǒng)加以輔助，才能保證正常規(guī)范運行。

二、H省法律援助案件質(zhì)量評估試點運行現(xiàn)狀

根據(jù)司法部法律援助中心 《2014年法律援助案件質(zhì)量評估試點工作實施方案》的規(guī)定，H省法律援助中心被列為2014年案件質(zhì)量評估省級試點單位。此后，H省司法行政機關(guān)和省法律援助中心積極開展了法律援助案件質(zhì)量評估的籌備工作，制定了相應(yīng)的評估辦法和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，并于2015年初完成了全省首次案件質(zhì)量評估工作。

（一）H省法律援助案件質(zhì)量評估規(guī)范體系

H省法律援助案件質(zhì)量評估的規(guī)范體系為該省司法廳出臺的 “兩標(biāo)準(zhǔn)、一辦法”，即 《辦理刑事法律援助案件質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》、《辦理民事法律援助案件質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》、《法律援助案件質(zhì)量評估辦法》三個規(guī)范性文件。

兩個質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，以法律援助案件辦案過程為線索，整合了法律法規(guī)對辦案行為的有關(guān)規(guī)定，并進一步對 “做什么、怎么做、做到什么程度”提出了細(xì)化要求，對從案件受理、審查、指派到承辦、結(jié)案、監(jiān)督的整個辦案過程中的辦案行為作出了規(guī)范和指引。

一個評估辦法，確定了評估工作的基本原則、評估形式 、評估范圍和方法、評估程序、評估結(jié)果的公開和運用，將評估工作納入法治化、規(guī)范化、制度化的軌道。

（二）H省法律援助案件質(zhì)量評估指標(biāo)體系

H省以司法部法律援助中心的指標(biāo)體系 （見上文）為指引，以兩個質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)，確定了法律援助案件質(zhì)量評估的若干指標(biāo)體系。

1．指標(biāo)體系構(gòu)成。H省法律援助案件質(zhì)量評估指標(biāo)體系包括兩類五種共八套指標(biāo)體系，分別為：《刑事訴訟法律援助案件質(zhì)量評估指標(biāo) （開庭審理案件）》、《民事訴訟法律援助案件質(zhì)量評估指標(biāo) （開庭審理案件）》、《刑事訴訟法律援助案件質(zhì)量評估指標(biāo) （不開庭審理案件）》、《民事訴訟法律援助案件質(zhì)量評估指標(biāo) （不開庭審理案件）》、《刑事訴訟法律援助案件質(zhì)量評估指標(biāo) （審判監(jiān)督程序）》、《民事訴訟法律援助案件質(zhì)量評估指標(biāo) （審判監(jiān)督程序）》、《刑事訴訟法律援助案件質(zhì)量評估指標(biāo) （立案偵查階段）》、《刑事訴訟法律援助案件質(zhì)量評估指標(biāo) （審查起訴階段）》。上述指標(biāo)體系是以 “案件性質(zhì)＋程序階段”為分類依據(jù)設(shè)置的：根據(jù) “案件性質(zhì)”，設(shè)置 “民事訴訟”和 “刑事訴訟”兩類標(biāo)準(zhǔn)體系；根據(jù) “程序階段”，設(shè)置 “開庭”、“不開庭”、“審判監(jiān)督程序”“立案偵查”、“審查起訴”五種標(biāo)準(zhǔn)體系。針對不同法律性質(zhì)的案件，承辦案件的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)分類設(shè)置，符合法律規(guī)范所認(rèn)可的客觀要求；針對不同程序階段分類設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)，呼應(yīng)具體案件程序階段的實際進程，符合法律程序階段性特點，實踐操作性強。

2．指標(biāo)分析。H省法律援助案件質(zhì)量評估的八套指標(biāo)體系的指標(biāo)選取原則，是以現(xiàn)行法律、法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性文件的規(guī)定為基礎(chǔ)。

首先，一級指標(biāo)分析。H省法律援助案件質(zhì)量評估的一級指標(biāo)與司法部法律援助中心確定的十項指標(biāo)基本一致，但稍有不同。不同之處在于：一是 “法律效果和社會效果”指標(biāo)，從二級、三級指標(biāo)分析，實際僅為 “法律效果”，不包括 “社會效果”；二是將 “服務(wù)態(tài)度”和 “當(dāng)事人評價與相關(guān)機構(gòu)反饋意見”兩項指標(biāo)合并為一項指標(biāo)；三是為增強指標(biāo)的導(dǎo)向性，削弱評估結(jié)果與法律援助人員實際投入的差異，增加了一項指標(biāo)——加分項。

其次，二級指標(biāo)、三級指標(biāo)分析。二級指標(biāo)、三級指標(biāo)是在一級指標(biāo)的基礎(chǔ)之上細(xì)化得出，具備可量化、易操作的特征。評估者可依據(jù)三級指標(biāo)直接對案件質(zhì)量作出評判，基本實現(xiàn)了指標(biāo)明確、具體、實用的設(shè)置要求。另外，新增 “加分指標(biāo)”，評定依據(jù)為法律援助人員是否比規(guī)定時間更早約見當(dāng)事人、閱卷、提交相關(guān)文書，是否在結(jié)束法律援助服務(wù)后額外提供了法律服務(wù)等，是對法律援助人員提供標(biāo)準(zhǔn)之上服務(wù)的一種鼓勵。

（三）H省法律援助案件質(zhì)量評估指標(biāo)權(quán)重設(shè)置 （見表一）

表一 H省法律援助案件質(zhì)量評估一級指標(biāo)權(quán)重結(jié)構(gòu)圖

通過上表分析可知，H省法律援助案件質(zhì)量評估指標(biāo)權(quán)重設(shè)置大致分三個檔次：區(qū)間值≥20、20＞區(qū)間值≥10、區(qū)間值＜10。區(qū)間值的高低，對應(yīng)該項指標(biāo)在質(zhì)量評估中相對重要程度的高低?！胺晌臅谱鳌睂儆跈?quán)重值最高檔次，“庭審”、“法律效果與社會效果”、“會見受援人及提供咨詢”、“閱卷”、“證據(jù)運用”屬于權(quán)重值次之的檔次，“辦案效率”、“服務(wù)態(tài)度與評價”、“告知與報告義務(wù)的履行”、“加分項”屬于權(quán)重值最低檔次。

“法律文書制作”權(quán)重值最高，代表指標(biāo)設(shè)定主體對該項指標(biāo)最為重視，法律文書制作對應(yīng)三級指標(biāo)中的要求是 “制作書面辯護詞 （代理詞、代理意見、辯護意見），且符合格式要求”、“辯護詞 （代理詞、代理意見、辯護意見）根據(jù)事實和法律提出有利于被告人 （被告、受援人）的辯護意見”。辯護詞 （代理詞、代理意見、辯護意見）是最能體現(xiàn)法律援助人員法律專業(yè)水平的法律文書，將其權(quán)重值設(shè)置為最高，是法律援助案件質(zhì)量評估重視專業(yè)化的體現(xiàn)。

（四）H省法律援助案件質(zhì)量評估運行規(guī)則

H省該次質(zhì)量評估，評估范圍為隨機抽取的已辦結(jié)案件，抽取中彩金項目〔7〕中央專項彩票公益金法律援助項目，簡稱 “中彩金項目”是指使用中央專項彩票公益金開展的針對農(nóng)民工、殘疾人、老年人、婦女家庭權(quán)益保障和未成年人法律援助的項目。案件71件和省高院通知辯護的案件59件，共計130件。中彩金項目案件辦案單位覆蓋了11個設(shè)區(qū)市和辛集、定州市；省高院通知辯護案件涉及了12個省直律師事務(wù)所，覆蓋面達(dá)到50%。評估方式采用 “同行評估”，委托一家優(yōu)秀省直律師事務(wù)所承擔(dān)評估任務(wù)，由該所選派符合條件的優(yōu)秀律師實施評估。在正式評估之前，組織律師學(xué)習(xí)了評估辦法、辦案質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和評估指標(biāo)，還進行了試評估。

（五）存在的主要問題

1．質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系尚不完備。首先，尚未制定行政案件法律援助質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。刑事、民事案件在法律援助案件總量中占有絕對優(yōu)勢，反觀行政法律援助案件，較之上述兩類案件數(shù)量很少，但并非沒有。評估實踐中一旦抽取到行政案件，只能是參照民事案件質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)進行評估。其次，尚未制定類型化案件的法律援助質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。法律援助案件類型化特點突出，刑事案件主要集中在死刑案件、未成年人案件領(lǐng)域，民事案件主要集中在勞動爭議、婚姻繼承等領(lǐng)域。適用刑事、民事案件法律援助質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)本無可厚非，但若將法律援助作為一項 “民生工程”，從服務(wù)受援人角度出發(fā)，類型化的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)更有利于提高類型化案件的服務(wù)質(zhì)量。

2．質(zhì)量評估的價值體系不明晰。從2012年起，司法部法律援助中心在全國范圍內(nèi)組織部分省級和地市級地方開展法律援助案件質(zhì)量評估試點工作，在研究制定法律援助案件質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、質(zhì)量評估方法、完善評估指標(biāo)等方面取得了積極成效，而質(zhì)量評估的價值系統(tǒng)領(lǐng)域卻鮮有提及?！?〕司法部法律援助中心：《法律援助案件質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)與評估文件匯編》第1頁。司法部法律援助中心，還明確指出 “各地對案件質(zhì)量評估的性質(zhì)和定位不明確、對案件質(zhì)量評估的目標(biāo)不明確”是各地法律援助案件質(zhì)量評估主要存在的問題之一?！?〕賈午光、賀春云：《法律援助案件質(zhì)量評估調(diào)研報告》，《中國司法》2010年第6期。評估價值系統(tǒng)的不明晰，造成評估指標(biāo)選取、權(quán)重設(shè)置方面理論支撐不足、隨意性強。

3．評估方式單一、程序不完善。吸取其他地方法律援助案件質(zhì)量評估的經(jīng)驗，H省法律援助案件質(zhì)量評估采取委托一律師事務(wù)所，選派資深律師進行 “同行評估”的方式，凸顯了評估工作的專業(yè)性。然而將評估專家的選擇局限于一所律師事務(wù)所，雖有利于評估的集中進行，但也局限了評估專家選擇的范圍，不利于將最優(yōu)秀的律師吸收進來。與此同時，“同行評估”中評估專家與被評估者身份的同質(zhì)性，使得評估專家具有一定的律師傾向性，難以站在更高層面評估案件的質(zhì)量。另外，實踐中出現(xiàn)法律援助案件承辦人員對評估結(jié)果有異議，但相關(guān)程序規(guī)范中卻未規(guī)定異議申訴程序，不符合基本的法治精神。

4．部分指標(biāo)的信度效度不高。信度、效度是檢驗分析評估指標(biāo)對評估目的實現(xiàn)程度的重要指標(biāo)。其一，部分評估指標(biāo)與法律援助服務(wù)質(zhì)量不存在必然聯(lián)系，對質(zhì)量評估而言效度不高。例如，“法律效果與社會效果”以 “案件結(jié)果或判決結(jié)果”作為評估的指標(biāo)，然而一個案件受援人是否勝訴或是否接受刑事處罰、接受何種刑事處罰的結(jié)果與個案案情、法院審理、法律服務(wù)人員專業(yè)水平等眾多因素相關(guān)，與辦案質(zhì)量并不存在必然的聯(lián)系。其二，部分指標(biāo)雖與法律援助服務(wù)質(zhì)量存在一定的關(guān)聯(lián)，但由于指標(biāo)數(shù)據(jù)的采集方式造成信度不高。例如，《受援人法律援助滿意度反饋表》是各類質(zhì)量評估指標(biāo)體系中 “服務(wù)態(tài)度與評價”指標(biāo)評分的關(guān)鍵依據(jù)。該表本應(yīng)在法律援助案件辦結(jié)之后由受援人親自填寫，但在實踐中由于該表在案件辦結(jié)之前已下發(fā)給法律援助人員，造成作為被評定者的法律援助人員提前交給受援人填寫，由于案件尚未辦結(jié)或礙于法律援助人員的情面，受援人填寫的滿意程度并一定能反映其真實意愿。

三、構(gòu)建法律援助案件質(zhì)量評估體系之對策建議

質(zhì)量評估是提升法律援助質(zhì)量的重要手段，而構(gòu)建公正規(guī)范的法律援助案件質(zhì)量評估體系則是保證質(zhì)量評估實現(xiàn)提升法律援助質(zhì)量效用的必經(jīng)之路。我們認(rèn)為，在構(gòu)建法律援助案件質(zhì)量評估體系過程中，應(yīng)吸收全國范圍內(nèi)部分省市開展的質(zhì)量評估試點工作經(jīng)驗，同時借鑒域外法律援助案件質(zhì)量評估的先進規(guī)則，精心設(shè)計，勇于創(chuàng)新。

（一）構(gòu)建類型化的完整質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系

質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)類型化源于精細(xì)化管理的需要，而精細(xì)化管理是現(xiàn)代社會分工精細(xì)化和服務(wù)質(zhì)量精細(xì)化的必然要求。首先，健全民事、刑事、行政三類案件法律援助質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系。據(jù)司法部法律援助中心統(tǒng)計，截止到2015年1月，全國14個省市法律援助試點地方制定了案件質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)?！?0〕司法部法律援助中心：《法律援助案件質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)與評估文件匯編》第1頁。其中，重慶市、浙江省等地并未對法律援助質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)進行分類規(guī)范。〔11〕2014年11月1日，重慶市司法局制定并出臺《重慶市法律援助服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)（試行）》；2013年12月20日，浙江省司法廳制定并出臺 《浙江省法律援助案件質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)化管理規(guī)定》。在分類規(guī)范質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的省市中，也僅有北京市海淀區(qū)制定了專門的 《行政法律援助案件質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》。因此，健全三類質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)仍是未來一段時期法律援助案件質(zhì)量評估體系構(gòu)建的重要內(nèi)容。其次，類型化常見法律援助案件質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系。在此方面，北京市海淀區(qū)的 《勞動仲裁法律援助案件質(zhì)量評估指標(biāo)》、寧波市的 《法律援助業(yè)務(wù)婚姻家庭繼承案件操作指引 （草稿）》、武漢市的 《未成年人法律援助刑事案件質(zhì)量評估指標(biāo)》都進行了積極嘗試，但如何科學(xué)設(shè)定質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)類型，在類型化的同時避免交叉和重復(fù)規(guī)范，仍是需要理論研究和實踐探索的問題。

（二）構(gòu)建位階有序的價值目標(biāo)體系

質(zhì)量評估具有導(dǎo)向性特征，構(gòu)建明確的價值體系是保證質(zhì)量評估導(dǎo)向正確的關(guān)鍵舉措。法律援助案件質(zhì)量評估試點工作中，由于缺乏科學(xué)的評估價值體系的引領(lǐng)和充分的理論支持，造成指標(biāo)選擇未能充分體現(xiàn)法律服務(wù)質(zhì)量的要求，指標(biāo)之間缺乏橫向關(guān)聯(lián)性，指標(biāo)權(quán)重設(shè)置缺乏理論支撐。在確定質(zhì)量評估的價值體系之前，我們不能忽視這樣的現(xiàn)實窘境——法律援助資源有限，不是所有需要法律援助的公眾都能如愿；法律援助辦案補貼有限，不是所有法律援助人員都能墊錢、墊時間還心甘情愿。直面這樣的現(xiàn)實，質(zhì)量評估的價值體系確定必須接地氣，不能太高，過于理想主義，遙不可及；又不能太低，失去評估的意義。前文提及，本文所論及的法律援助案件質(zhì)量涵義是指法律援助服務(wù)的合規(guī)性、合需性。我們認(rèn)為，合規(guī)、合需可以作為目前法律援助案件質(zhì)量評估的價值體系。合規(guī)，是對法律援助人員業(yè)務(wù)水平的要求，其法律專業(yè)知識、法律執(zhí)業(yè)技能或服務(wù)技能水平應(yīng)合乎法律規(guī)范、執(zhí)業(yè)規(guī)范、執(zhí)業(yè)道德的規(guī)定，達(dá)到專業(yè)化水準(zhǔn)；合需，是對法律援助人員服務(wù)態(tài)度的要求，其服務(wù)意識、服務(wù)行為應(yīng)在 “合規(guī)”的框架下，合乎受援人的需要，尋求最佳爭議解決途徑，最大限度維護受援人合法權(quán)益。

在明確價值體系之上，既要強調(diào)價值體系的有機統(tǒng)一，承認(rèn)價值體系導(dǎo)向的多元化，同時還要認(rèn)識到價值之間的非同質(zhì)性，存在位階的序列。認(rèn)識到價值的有序性，評估指標(biāo)的設(shè)定者據(jù)此可以根據(jù)價值位階序列決定評估指標(biāo)存留，權(quán)衡指標(biāo)權(quán)重比例；評估者據(jù)此可以在價值發(fā)生矛盾或沖突時，合乎價值序列作出評判；被評估者據(jù)此可以指引自身法律服務(wù)行為的方向。

（三）構(gòu)建多元有效的主體參與評估機制

1．強化受援人滿意度調(diào)查。受援人滿意度調(diào)查是一個各國法律援助評估廣泛運用的手段，被認(rèn)為是有利于強化以當(dāng)事人為中心的法律服務(wù)理念。〔12〕桑寧、蔣建峰：《英國刑事法律援助質(zhì)量控制體系及啟示》，載 《中國司法》2007年第1期。實踐中，受援人滿意度作為質(zhì)量評估的指標(biāo)卻受到質(zhì)疑，主要原因有二：其一是受援人往往僅以案件結(jié)果作為評判法律援助服務(wù)質(zhì)量高低的依據(jù)，缺乏客觀性；其二是受援人因是無償接受法律服務(wù)，往往很難理直氣壯向法律援助人員要求提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，加之缺乏法律專業(yè)知識，對法律援助人員的監(jiān)督能力較低。針對前者，為了增加受援人滿意度調(diào)查的信度和效度，務(wù)必做到以下兩點，一是受援人滿意度調(diào)查必須在法律援助案件結(jié)案后，由司法行政機關(guān)或法律援助機構(gòu)提供給受援人或援助申請人親自填寫；二是滿意度調(diào)查問卷的設(shè)計應(yīng)遵循層次合理、通俗易懂、題量適當(dāng)、便于匯總的原則，盡量使用封閉式的問題，適用一定時期后，還應(yīng)注意問卷信度效度的檢驗。針對后者，為了增加受援人監(jiān)督能力，一是要保證受援人對接受法律援助服務(wù)中自身所享有權(quán)利義務(wù)的知悉；二是要確立當(dāng)事人接受法律援助過程中表達(dá)意見和進行投訴的便捷途徑。

2．推動參與評估主體多元化。司法部公布的 “十項指標(biāo)”中，“當(dāng)事人評價與相關(guān)機構(gòu)反饋”是最后一項指標(biāo)，但各地評估試點均對 “相關(guān)機構(gòu)反饋”的實踐可操作性持懷疑態(tài)度，一是認(rèn)為相關(guān)機構(gòu)自身工作本已相當(dāng)繁忙，是否愿意再增加一項工作，提供案件反饋信息；二是認(rèn)為相關(guān)機構(gòu)即使愿意提供案件反饋信息，由于被評估個案的辦案時間距評估時間往往有一兩年的間隔，相關(guān)機構(gòu)的反饋信息的信度也大大降低。因此，H省法律援助案件質(zhì)量評估實踐中甚至將 “相關(guān)機構(gòu)反饋”從評估指標(biāo)中取消，不再作為質(zhì)量評估的依據(jù)。公檢法等相關(guān)機構(gòu)的反饋信息，與 “同行評估”相比是站在不同立場、從不同角度評價法律援助服務(wù)，可以彌補“同行評估”的 “卷宗主義”的局限，更能全面客觀反映法律援助人員提供法律服務(wù)的質(zhì)量，應(yīng)予保留。至于如何促使相關(guān)機構(gòu)參與評估，從短期來看，需要各級政府統(tǒng)一部署、從中斡旋，并對相關(guān)機構(gòu)參與評估采取適當(dāng)?shù)募畲胧?；從長期來看，制定并出臺統(tǒng)一的 《法律援助法》，將相關(guān)機構(gòu)參與評估制度化，是根本解決之道。

（四）構(gòu)建合理適當(dāng)?shù)脑u估結(jié)果運用機制

考慮到目前，法律援助案件質(zhì)量評估尚處在探索階段，質(zhì)量評估的重點應(yīng)放在掌握情況，為制定全國統(tǒng)一的法律援助質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和評估機制提供決策依據(jù)。要避免簡單化地以質(zhì)量評估的等級和排序作為承辦法律援助案件機構(gòu)或人員績效考核，甚至辦案補貼發(fā)放數(shù)額的直接依據(jù)。若唯評估結(jié)果論，可能會誘導(dǎo)數(shù)據(jù)失真和對數(shù)據(jù)的過度依賴，同時在法律援助人員辦理法律援助案件積極性本就不高的現(xiàn)實情況下，挫傷法律援助人員的積極性。為此，應(yīng)利用多種評價手段，綜合評估法律援助案件質(zhì)量，處理好以下關(guān)系：首先，是整體評價與個案評價的關(guān)系。法律援助案件質(zhì)量評估目前各地仍采用抽查的方式，對于承辦案件的法律援助人員而言，被評估案件只是其提供法律服務(wù)的個案，個案質(zhì)量高低不能代表某一時期其所有承辦案件的總體質(zhì)量情況，更不能就此對其總體辦案專業(yè)化水平、服務(wù)水平作出評定。其次，全方位評價與書面評價。法律援助案件質(zhì)量評估目前評估的僅為法律援助人員制作的法律援助案卷，即僅為書面的“案卷”評價。實踐中 “案卷”等書面材料只是法律援助人員投入服務(wù)的一個方面體現(xiàn)，除此之外法律援助人員還有很多法律服務(wù)無法展現(xiàn)在書面材料之中，例如盡職調(diào)查取證之后未果，在當(dāng)事人之間斡旋調(diào)出未和解，在書面 “案卷”中都無從體現(xiàn)。因此，書面 “案卷”評估之外，應(yīng)結(jié)合相關(guān)辦案機關(guān)的反饋信息才能客觀公正的反映法律援助個案的質(zhì)量情況。

（五）構(gòu)建保障有力、高效便利的相關(guān)支持制度體系

1．構(gòu)建保障有力的經(jīng)費保障體制。從全國評估試點工作實踐來看，縣區(qū)級法律援助機構(gòu)缺乏經(jīng)費和人力保障，仍是基層開展質(zhì)量評估的主要困難。〔13〕賈午光、賀春云：《法律援助案件質(zhì)量評估調(diào)研報告》，載 《中國司法》2010年第6期。應(yīng)將法律援助的質(zhì)量評估工作列入各級司法行政機關(guān)的財政預(yù)算項目，充分發(fā)揮政府對于法律援助的主導(dǎo)責(zé)任，并保證隨著國民經(jīng)濟的發(fā)展和政府財政收入的增加逐步增加。同時，擴充包括質(zhì)量評估在內(nèi)的整個法律援助經(jīng)費支持渠道，吸引社會各界共同參與和籌措資金，建立多元化的法律援助經(jīng)費保障體制。

2．構(gòu)建高效便利的信息技術(shù)支持平臺。中辦國辦 《意見》指出：“加強信息化建設(shè)，加大投入力度，改善基層信息基礎(chǔ)設(shè)施，提升法律援助信息管理水平，實現(xiàn)集援務(wù)公開、咨詢服務(wù)、網(wǎng)上審查、監(jiān)督管理于一體的網(wǎng)上管理服務(wù)，實現(xiàn)與相關(guān)單位的信息共享和工作協(xié)同?！痹谫|(zhì)量評估中，信息技術(shù)的應(yīng)用應(yīng)予拓展。第一，可依托網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)平臺組織開展質(zhì)量評估工作。例如，建立法律援助案件信息庫和法律評估專家?guī)?，采取網(wǎng)上遴選評估專家、隨機抽取案件進行評估的方式，既可以降低評估的組織成本，又可以擴大專家選擇范圍和案件評估范圍，同時方便了專家的具體評估工作。第二，可依托網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)平臺，實現(xiàn)評估的信息共享和工作協(xié)同。對于評估的結(jié)果可以向包括被評估法律援助人員和受援人公開，方便信息的溝通、反饋以及評估結(jié)果異議的申訴。對于法院、檢察院、公安機關(guān)等案件相關(guān)單位，可通過信息平臺對法律援助案件辦案情況提供相應(yīng)的反饋信息，成為 “同行評估”的輔助機制。

郝靜，河北政法管理干部學(xué)院副教授；楊永志，河北省法律援助中心副主任，副教授，博士研究生。

本文為河北省社會科學(xué)基金項目 《完善法律援助質(zhì)量保障制度探研》（項目編號：HB15FX015）的階段性研究成果。