史玉成

居民住房空置浪費(fèi)的法律規(guī)制

史玉成

住房是公民的基本生活條件之一，居民的房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)、基本住房權(quán)利應(yīng)當(dāng)受到憲法和法律的保護(hù)。但住房所占用的土地等自然資源又具有社會(huì)屬性，大量居民住房空置不僅造成自然資源、社會(huì)資源的巨大浪費(fèi)，也干擾了正常的市場(chǎng)秩序，引發(fā)社會(huì)財(cái)富分配不公等社會(huì)問(wèn)題。為此，應(yīng)通過(guò)制度設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)個(gè)人權(quán)利保護(hù)與資源社會(huì)性理念平衡。在法律層面，應(yīng)當(dāng)從我國(guó)國(guó)情出發(fā)，借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，借助不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記建立全國(guó)的房產(chǎn)信息統(tǒng)計(jì)與共享制度；改革房產(chǎn)稅法，在保障居民基本居住權(quán)利的基礎(chǔ)上，將居民個(gè)人住房納入征稅范圍，實(shí)行累進(jìn)稅率，以重稅抑制房產(chǎn)投機(jī)行為；出臺(tái)住宅法，強(qiáng)化對(duì)住房市場(chǎng)的監(jiān)督，建立不同類型的住房合理消費(fèi)引導(dǎo)與違法懲罰機(jī)制，從而達(dá)到規(guī)制居民住房空置浪費(fèi)的目的。

空置房；財(cái)產(chǎn)權(quán)；資源社會(huì)性；制度完善

住房是人類生活的基本條件之一，公民個(gè)人所擁有的住房是其居住、生活的基本場(chǎng)所，是個(gè)人享有政治權(quán)利乃至職業(yè)選擇等基本自由的前提。實(shí)現(xiàn) “耕者有其田，居者有其屋”是千百年來(lái)人類社會(huì)追求的基本目標(biāo)，是保障國(guó)計(jì)民生和社會(huì)穩(wěn)定的基本條件。中國(guó)社會(huì)已進(jìn)入貧富分化的時(shí)期，表現(xiàn)在房地產(chǎn)市場(chǎng)領(lǐng)域，一方面，大量的住房被少數(shù)高收入群體作為投機(jī)牟利或投資升值的工具 “待價(jià)而沽”，房?jī)r(jià)居高不下，住房空置浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重；另一方面，低收入群體無(wú)力負(fù)擔(dān)日漸沉重的房?jī)r(jià)，住房空間被擠壓，“蟻?zhàn)濉?、“蝸居族”成為令人沉痛的社?huì)現(xiàn)象。一段時(shí)間以來(lái)，被媒體冠以 “房姐”、“房叔”、“房嬸”的 “房氏一族”頻頻曝光，〔1〕比如，綜合近兩年媒體的相關(guān)報(bào)道，根據(jù)群眾舉報(bào)，紀(jì)檢、公安機(jī)關(guān)已初步查明：廣州的 “房叔”蔡彬擁有22套房，“房嬸”李蕓卿擁有24套房；深圳 “房爺”周偉思則擁有80多棟私人物業(yè)，鄭州 “房妹”翟家慧擁有11套房產(chǎn)，陜西 “房姐”龔愛(ài)愛(ài)僅在北京就有41套房產(chǎn)。一再刺痛公眾的神經(jīng)。拋開(kāi)案件背后的腐敗因素，單從大量的空置房造成社會(huì)資源浪費(fèi)、引發(fā)社會(huì)財(cái)富分配不公的角度，足以引發(fā)對(duì)我們對(duì)房地產(chǎn)領(lǐng)域政策調(diào)控效果和法律規(guī)制缺失等問(wèn)題的反思。事實(shí)上，早在2010年6月，一則由新聞媒體發(fā)布、因復(fù)雜原因尚無(wú)法證實(shí)或證偽的關(guān)于中國(guó)空置房數(shù)量的消息，〔2〕2009年6月，有媒體報(bào)道：國(guó)家電網(wǎng)公司公布“全國(guó)660個(gè)城市中，高達(dá)6540萬(wàn)套住宅的電表連續(xù)6個(gè)月讀數(shù)為零，這些空置房足以供2億人居住”。這一消息公布后，隨即引起了對(duì) “空置房”問(wèn)題的大討論。盡管國(guó)家電網(wǎng)公司隨后否認(rèn)了這一說(shuō)法，但民間關(guān)于空置房數(shù)量的各種猜測(cè)從未信息，住房空置率過(guò)高的問(wèn)題一度引起了公眾的廣泛關(guān)注，成為敏感而富有爭(zhēng)議的話題。就曾經(jīng)引起公眾對(duì)住房空置浪費(fèi)問(wèn)題的討論和爭(zhēng)議。時(shí)至今日，住房空置率居高不下的問(wèn)題已引起了決策層的關(guān)注，在政策層面，相關(guān)的調(diào)控手段頻頻臺(tái)。2013年2月20日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議出臺(tái)五項(xiàng)加強(qiáng)房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控的政策措施，〔3〕自2009年12月份開(kāi)始樓市調(diào)控以來(lái)，調(diào)控政策經(jīng)歷了四次升級(jí)，分別是2010年1月的 “國(guó)十一條”、4月的“國(guó)十條”、9月的“9．29新政”，2011年1月的“新國(guó)八條”，2013年2月20日出臺(tái)的調(diào)控政策即“國(guó)五條”是第五次調(diào)控升級(jí)。對(duì)商品住房執(zhí)行較為限購(gòu)措施，各地的實(shí)施細(xì)則也紛紛出臺(tái)?！?〕北京、上海、重慶、廣東等地已分別于2013年3月31日前出臺(tái)了各自的實(shí)施細(xì)則。其中，北京市從限購(gòu)、信貸和稅收三方面收緊政策，規(guī)定北京市戶籍成年單身人士在本市未擁有住房的，限購(gòu)1套住房；對(duì)已擁有1套及以上住房的，暫停在本市向其出售住房。對(duì)于二套房的首付款比例進(jìn)一步提高：在稅收方面，能核實(shí)房屋原值的，依法嚴(yán)格按個(gè)人轉(zhuǎn)讓住房所得的20%計(jì)征。上海市明確對(duì)二手房交易嚴(yán)格征收20%個(gè)人所得稅。嚴(yán)格執(zhí)行第二套住房信貸政策，重點(diǎn)強(qiáng)化對(duì)異地、外籍、離異、低齡人群等借款人的貸款資格審查；嚴(yán)禁發(fā)放第三套及以上購(gòu)房貸款；根據(jù)市場(chǎng)變化，金融管理部門要適時(shí)調(diào)整第二套住房貸款的首付比例和貸款利率等。重慶市提出了2013年度房?jī)r(jià)調(diào)控目標(biāo)，即主城房?jī)r(jià)增幅低于收入增幅；二手房按轉(zhuǎn)讓所得20%征個(gè)稅；停發(fā)第三套及以上住房貸款。如何使政策層面的調(diào)控手段制度化為長(zhǎng)效的、穩(wěn)定的法律治理機(jī)制？本文從個(gè)人財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)與資源社會(huì)性理念平衡的角度出發(fā)，對(duì)居民住房空置浪費(fèi)現(xiàn)象引發(fā)的社會(huì)問(wèn)題及其法律規(guī)制進(jìn)行探討。

一、居民住房空置概念解析及其引發(fā)的社會(huì)問(wèn)題

（一）空置房與居民住房空置相關(guān)概念辨析

居民住房空置屬于 “空置房”的范疇。關(guān)于空置房的概念，國(guó)內(nèi)目前尚沒(méi)有統(tǒng)一的定義。從一般意義上理解，空置房是指在建成或交付使用后一定時(shí)期沒(méi)有居住而造成浪費(fèi)的現(xiàn)象。依據(jù)房屋所有權(quán)形態(tài)劃分，空置房大致可以劃分為兩種類型：一類是開(kāi)發(fā)商建成竣工后一定時(shí)期沒(méi)有出售而實(shí)際空置的房子。我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)嚴(yán)格概念上空置房，即指房屋竣工一年之后沒(méi)有實(shí)現(xiàn)銷售的房屋?！?〕根據(jù)國(guó)家建設(shè)部、國(guó)家發(fā)改委、國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的對(duì)商品房空置面積種類進(jìn)行明確分類的通知，從2003年統(tǒng)計(jì)年報(bào)開(kāi)始，將以商品房空置時(shí)間作為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行劃分?？罩脮r(shí)間在1年以內(nèi)的為待銷商品房；空置時(shí)間在1年以上3年以內(nèi)的為滯銷商品房；空置時(shí)間在3年以上的為積壓商品房。另一類是開(kāi)發(fā)商把房屋出售后，房屋所有權(quán)已歸所有權(quán)人，但所有權(quán)人既不自住也不出租而形成實(shí)際空置的房屋。為示區(qū)分，筆者將前一種類型稱之為 “待售商品房空置”，后一種類型稱之為 “居民住房空置”。

查閱相關(guān)資料，筆者發(fā)現(xiàn)，在關(guān)于空置房問(wèn)題的眾多討論中，很多情況下兩種類型的空置房的概念被不加區(qū)分的混同使用。實(shí)際上，兩類空置房形成原因不同，反映的市場(chǎng)狀態(tài)、產(chǎn)權(quán)歸屬不同，因之對(duì)其政策法律規(guī)制的手段也有差異，不宜籠統(tǒng)使用?！按凵唐贩靠罩谩敝饕从车氖欠康禺a(chǎn)市場(chǎng)的需求的冷熱程度，空置率越高，表明市場(chǎng)需求不足；空置率越低，表明市場(chǎng)需求旺盛。當(dāng)然，因 “捂盤(pán)囤積”等人為操縱市場(chǎng)價(jià)格等違背市場(chǎng)規(guī)律的行為也會(huì)導(dǎo)致空置率過(guò)高。對(duì)這一類型的空置房的規(guī)制，既要體現(xiàn)對(duì)市場(chǎng)規(guī)律的尊重，又要體現(xiàn)對(duì) “市場(chǎng)失靈”現(xiàn)象的國(guó)家干預(yù)，通過(guò)改革現(xiàn)有的土地出讓制度，調(diào)整房地產(chǎn)市場(chǎng)的宏觀政策，防范和打擊房地產(chǎn)市場(chǎng)的人為操控因素而達(dá)到規(guī)制目的?！熬用褡》靠罩谩狈从车氖峭稒C(jī)購(gòu)房和投資購(gòu)房的冷熱程度，空置率居高不下意味著居民購(gòu)房的目的不是為了滿足自住需求，其中相當(dāng)一部分是作為牟利或升值的工具，其背后反映的法理邏輯是個(gè)人福利最大化對(duì)社會(huì)整體福利的侵害。從現(xiàn)代法治的基本精神出發(fā)，居民個(gè)人所有的住房是其合法財(cái)產(chǎn)，所有權(quán)人對(duì)其合法財(cái)產(chǎn)依法享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利，任何人不得隨意干涉；另一方面，個(gè)人財(cái)產(chǎn)權(quán)的行使又得受到必要的限制，即不得損害公共利益、社會(huì)整體福利和他人的正當(dāng)權(quán)益。本文重點(diǎn)討論關(guān)于居民住房空置的法律規(guī)制問(wèn)題。

（二）居民住房空置浪費(fèi)及其引發(fā)的社會(huì)問(wèn)題

盡管目前相關(guān)部門對(duì)空置房的定義還存在爭(zhēng)議，關(guān)于空置率也缺乏權(quán)威的數(shù)據(jù)，但是空置房大量存在已是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)。居民住房空置不僅造成自然資源、社會(huì)資源的巨大浪費(fèi)，也干擾了正常的市場(chǎng)秩序，引發(fā)社會(huì)財(cái)富分配不公等一系列社會(huì)問(wèn)題。

從環(huán)境與資源保護(hù)的角度，大量的居民住房空置現(xiàn)象造成土地及其他自然資源的隱性浪費(fèi)?？罩梅康乃腥俗约翰痪幼?，同時(shí)又不出租或以其他方式允許他人居住或使用，是對(duì)土地資源的間接浪費(fèi)。中國(guó)是一個(gè)土地資源稀缺的國(guó)家，在不到世界10%的耕地上，承載著世界22%的人口，人均耕地面積不足1．4畝，不足世界平均水平的40%〔6〕2011年2月，全國(guó)人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)在審議 《發(fā)展改革委關(guān)于落實(shí)全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)國(guó)家糧食安全工作情況報(bào)告審議意見(jiàn)的報(bào)告》時(shí)指出，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，土地資源的稀缺性逐步顯現(xiàn)。目前，中國(guó)耕地面積約為18．26億畝，比1997年的19．49億畝減少1．23億畝，僅為世界平均水平的40%，保護(hù)耕地的壓力不斷增大。近年來(lái)，隨著住宅房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，土地資源的稀缺性日益突出。而大量的住房空置現(xiàn)象，實(shí)際上是對(duì)稀缺土地資源的隱性浪費(fèi)。此外，空置房的擴(kuò)大將導(dǎo)致對(duì)礦藏、能源和原材料等自然資源的需求增加，進(jìn)而使得自然資源開(kāi)發(fā)強(qiáng)度加大，自然資源供給壓力增加。據(jù)統(tǒng)計(jì)，中國(guó)每年為生產(chǎn)建筑材料要消耗各種礦產(chǎn)資源70多億噸，水泥工業(yè)每年要消耗約6億噸石灰石及1．2億噸粘土類原料，燒磚每年要?dú)?0萬(wàn)畝以上，建筑材料消耗了世界木材、礦物、水和能源的1／6－1／2?！?〕倪韜：《建筑材料與能源消耗》，載 《中國(guó)房地產(chǎn)業(yè)》2011第7期。還有，自然資源的開(kāi)發(fā)利用過(guò)程中又產(chǎn)生大量的環(huán)境污染。因此，居民住房空置現(xiàn)象加大了中國(guó)的環(huán)境與自然資源負(fù)荷，與 “生態(tài)文明”的目標(biāo)背道而馳。

從社會(huì)公平與分配正義的角度，居民住房空置現(xiàn)象是個(gè)人福利最大化對(duì)社會(huì)整體福利的侵害，違背了社會(huì)公平與分配正義原則。追求個(gè)人福利最大化是現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的必然現(xiàn)象，問(wèn)題是，以住房作為追求個(gè)人福利最大化的投資工具，與住房作為滿足社會(huì)成員居住需要的基本功能產(chǎn)生沖突。雖然住房與其他的商品一樣是由市場(chǎng)機(jī)制供給的商品，但住房又是一種特殊的財(cái)產(chǎn)，對(duì)住房的占有和支配承載了資源公平分享、社會(huì)公平和社會(huì)穩(wěn)定、國(guó)民經(jīng)濟(jì)的健康有序發(fā)展等多重內(nèi)涵，而其最基本的功能就是滿足居住需要。因此，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公眾 “住有所居”的目標(biāo)，其實(shí)質(zhì)是保障社會(huì)整體福利、維護(hù)社會(huì)公平的需要。當(dāng)下愈演愈烈的居民住房空置現(xiàn)象，其實(shí)質(zhì)個(gè)人福利最大化對(duì)社會(huì)整體福利的侵害，“空置房”已成為社會(huì)不公的代名詞，成為引發(fā)社會(huì)不穩(wěn)定、增加社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的潛在因素。

從經(jīng)濟(jì)學(xué)理論的角度，居民住房空置擾亂了房地產(chǎn)市場(chǎng)秩序，是導(dǎo)致 “房地產(chǎn)泡沫”的主要因素之一。中國(guó)正處于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)初期，尤其是房地產(chǎn)市場(chǎng)的初期，但中國(guó)的住房空置率已超過(guò)國(guó)際警戒線，且呈現(xiàn)出繼續(xù)加大的趨勢(shì)?！?〕按照國(guó)際通行慣例，空置率在5%―10%之間為合理區(qū)，10%―20%之間為空置危險(xiǎn)區(qū)，20%以上為嚴(yán)重積壓區(qū)。據(jù)有關(guān)房地產(chǎn)業(yè)內(nèi)人士預(yù)測(cè)，目前我國(guó)商品房空置率已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)20%。住房空置是投機(jī)性需求的直接反應(yīng)，人為的囤積居奇干擾了市場(chǎng)對(duì)供需關(guān)系的自發(fā)調(diào)節(jié)作用，導(dǎo)致房?jī)r(jià)虛高，價(jià)格嚴(yán)重背離價(jià)值。由于虛擬需求的過(guò)度膨脹導(dǎo)致價(jià)格水平相對(duì)于理論價(jià)格的非平穩(wěn)性上漲即 “房地產(chǎn)泡沫”。理論上講，一旦泡沫破裂，則可能造成經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)結(jié)構(gòu)的失衡、導(dǎo)致金融危機(jī)甚至引發(fā)政治和社會(huì)危機(jī)。

二、對(duì)居民住房空置浪費(fèi)法律規(guī)制的法理基礎(chǔ)

對(duì)房屋空置現(xiàn)象應(yīng)否進(jìn)行法律規(guī)制、如何進(jìn)行法律規(guī)制存在不同的認(rèn)識(shí)。在目前關(guān)于空置房問(wèn)題的討論中，有人認(rèn)為，現(xiàn)有的政策調(diào)控手段不足以解決住屋空置浪費(fèi)現(xiàn)象，以法律手段從制度層面加以規(guī)制有其正當(dāng)性和必要性，可以通過(guò)完善房產(chǎn)稅或開(kāi)征房屋空置稅、建立空置房強(qiáng)征出租制度等制度設(shè)計(jì)，對(duì)居民住房空置現(xiàn)象進(jìn)行法律規(guī)制。有人認(rèn)為，憲法精神的核心是確認(rèn)并保障公民基本權(quán)利，民法的基本原則是保護(hù)公民的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)利不受侵犯。從權(quán)利保護(hù)的角度出發(fā)，公民個(gè)人所占有和使用的房屋無(wú)論是否空置，均屬于公民的私有財(cái)產(chǎn)，以公權(quán)力手段對(duì)私有財(cái)產(chǎn)權(quán)利的干預(yù)和限制違背了憲法精神與民法原則。據(jù)此，有人提出 “法律禁止炒房違憲”等觀點(diǎn)。還有人認(rèn)為，由于房地產(chǎn)市場(chǎng)在當(dāng)下中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的支柱地位，對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的任何法律調(diào)控手段都可能會(huì)引發(fā) “牽一發(fā)而動(dòng)全身”的蝴蝶效應(yīng)，相關(guān)法律規(guī)制手段很可能因各種因素的制約而陷入無(wú)法操作的困境，必須統(tǒng)盤(pán)考慮、慎之又慎。筆者認(rèn)為，從憲法精神出發(fā)，從民法、經(jīng)濟(jì)法、環(huán)境法等部門法的角度考量，對(duì)房屋空置浪費(fèi)現(xiàn)象進(jìn)行法律規(guī)制有充分的法理依據(jù)。

（一）憲法精神與民法原則：對(duì)私人財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)與限制的平衡

近代以來(lái)，伴隨著資產(chǎn)階級(jí)革命的進(jìn)程，對(duì)私人財(cái)產(chǎn)權(quán)利的保護(hù)得以逐步發(fā)展完善。1763年，英國(guó)首相威廉·皮特在國(guó)會(huì)的一次演講中提到：“即使最窮的人，在他的小屋里也能夠?qū)箛?guó)王的權(quán)威。屋子可能很破舊，屋頂可能搖搖欲墜；風(fēng)可以吹進(jìn)這所房子，雨可以淋進(jìn)這所房子，但是國(guó)王不能踏進(jìn)這所房子，他的千軍萬(wàn)馬也不敢跨過(guò)這間破房子的門檻?！边@段著名的演講后來(lái)被濃縮成 “風(fēng)能進(jìn)，雨能進(jìn)，國(guó)王不能進(jìn)”而成為一句廣為人知的名言，反映了私有財(cái)產(chǎn)神圣不可侵犯的理念。1689年英國(guó)的《權(quán)利法案》、1776年美國(guó)的《人權(quán)宣言》、1789法國(guó)的 《人權(quán)宣言》等資產(chǎn)階級(jí)政治綱領(lǐng)性文件均體現(xiàn)了對(duì)私有財(cái)產(chǎn)權(quán)絕對(duì)保護(hù)的原則。在資本主義早期，財(cái)產(chǎn)權(quán)是使用、收益、處分財(cái)產(chǎn)的權(quán)利，是完全排他性的權(quán)利。對(duì)私人財(cái)產(chǎn)權(quán)的絕對(duì)保護(hù)通過(guò)憲法而加以確認(rèn)。與憲法精神相對(duì)應(yīng)，所有權(quán)絕對(duì)化原則也是整個(gè)18世紀(jì)及其后西方民法的核心內(nèi)容，它構(gòu)成了西方社會(huì)個(gè)人主義權(quán)利觀的價(jià)值基礎(chǔ)，與契約自由、過(guò)失責(zé)任并稱近代西方民法三大基本原則。所有權(quán)絕對(duì)化原則劃定了個(gè)人自由的范圍與國(guó)家權(quán)力的界限，對(duì)于私權(quán)利之范圍，公權(quán)力 “非請(qǐng)莫入”。

到了自由資本主義時(shí)期，自由競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生大量的社會(huì)問(wèn)題，由于堅(jiān)持私有財(cái)產(chǎn)權(quán)絕對(duì)保護(hù)，結(jié)果造成社會(huì)財(cái)富日益集中于少數(shù)人手中，貧富懸殊、勞資對(duì)立、資源浪費(fèi)等社會(huì)問(wèn)題日益嚴(yán)重。在這一時(shí)代背景下，所有權(quán)社會(huì)化思想應(yīng)運(yùn)而生?！?〕19世紀(jì)初，德國(guó)法學(xué)家耶林指出：“所有權(quán)行使之目的，不僅應(yīng)為個(gè)人的利益，同時(shí)也應(yīng)為社會(huì)的利益；因此，應(yīng)以社會(huì)的所有權(quán)制度取代個(gè)人的所有權(quán)制度。”轉(zhuǎn)引自梁慧星：《中國(guó)物權(quán)法研究》（上），法律出版社，1998年版，第246頁(yè)。法國(guó)社會(huì)法學(xué)的代表人物狄驥提出：“所有權(quán)不是一種權(quán)利；而為一種社會(huì)功能。所有主，換言之就是財(cái)富的持有者，而持有財(cái)富的事實(shí)，負(fù)有完成社會(huì)功能之義務(wù)；當(dāng)他完成這個(gè)功能，他的所有主之行為就被保護(hù)。倘若他不完成這個(gè)義務(wù)或做的不好，例如……統(tǒng)治者強(qiáng)迫他完成所有主的社會(huì)功能是合法的干涉，這個(gè)干涉在確保他所持有之財(cái)富依照它的用途加以使用?！眳⒁?jiàn) ［法］狄驥：《拿破侖法典以來(lái)整個(gè)私法的變遷》，會(huì)文堂新記書(shū)局1935年版第15－16頁(yè)。對(duì)私人財(cái)產(chǎn)權(quán)的限制在許多國(guó)家立法中體現(xiàn)出來(lái)。出自公共需要，個(gè)人的某些權(quán)利往往要受到限制，個(gè)人權(quán)利的行使往往受到法律的制約。1919年德國(guó)的魏瑪憲法第153條規(guī)定，“所有權(quán)負(fù)有義務(wù)，其行使應(yīng)同時(shí)有益于公共福利”；1949年德國(guó)制定的 《基本法》（憲法）對(duì)這一規(guī)定予以重新確認(rèn)，其第14條第2項(xiàng)規(guī)定：“所有權(quán)伴有義務(wù)，其行使應(yīng)同時(shí)兼顧公共福利。”法國(guó)于戰(zhàn)后也在憲法中列舉若干 “社會(huì)權(quán)”，規(guī)定 “凡具有國(guó)家勞役性或獨(dú)占性質(zhì)的財(cái)產(chǎn)，應(yīng)為國(guó)民共同體所有”，確立了強(qiáng)調(diào)社會(huì)整體利益的所有權(quán)制度。與之同時(shí)，傳統(tǒng)民法所有權(quán)絕對(duì)化原則逐漸向現(xiàn)代民法的所有權(quán)社會(huì)化原則演進(jìn)。由此，平衡個(gè)人權(quán)利與社會(huì)公共利益的關(guān)系，協(xié)調(diào)平衡二者的沖突成為現(xiàn)代法治的基本精神。

在新中國(guó)建立后近半個(gè)世紀(jì)里，將私有財(cái)產(chǎn)看作公有制的對(duì)立物，私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的正當(dāng)性被排斥和否定。隨著改革開(kāi)放和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的確立，人們意識(shí)到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)自己的私有財(cái)產(chǎn)的巨大擴(kuò)充的時(shí)候，同樣意識(shí)到私有財(cái)產(chǎn)權(quán)是自己的合法權(quán)利，應(yīng)當(dāng)受到保護(hù)。于是，憲法對(duì)私有財(cái)產(chǎn)的保護(hù)力度逐步加強(qiáng)。1982年 《憲法》第13條規(guī)定：“國(guó)家保護(hù)公民的合法收人、儲(chǔ)蓄、房屋和其他合法財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)?！睂⒐袼接胸?cái)產(chǎn)的保護(hù)范圍擴(kuò)大到 “合法財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)”。2004年十界人大二次會(huì)議通過(guò)的憲法修正案第22條明確規(guī)定：“公民的合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯；國(guó)家依照法律規(guī)定保護(hù)公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)；國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律的規(guī)定對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。”對(duì)私人財(cái)產(chǎn)權(quán)的保障不再局限或偏重于對(duì)公民的合法收入、儲(chǔ)蓄、房屋等生活資料的產(chǎn)權(quán)維護(hù)，而是將生產(chǎn)資料與生活資料置于同等位置。上述規(guī)定反映了財(cái)產(chǎn)權(quán)作為一項(xiàng)基本人權(quán)得到了憲法的保障。1986年頒布的 《民法通則》第5條規(guī)定：“公民、法人的合法的民事權(quán)益受法律保護(hù)，任何組織和個(gè)人不得侵犯”；第7條規(guī)定：“民事活動(dòng)應(yīng)當(dāng)尊重社會(huì)公德，不得損害社會(huì)公共利益，破壞國(guó)家經(jīng)濟(jì)計(jì)劃，擾亂社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序?！?007年頒布的 《物權(quán)法》第四條 規(guī)定：“國(guó)家、集體、私人的物權(quán)和其他權(quán)利人的物權(quán)受法律保護(hù)，任何單位和個(gè)人不得侵犯”。可以看出，在我國(guó)，憲法和民事法律注重對(duì)私人財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)，同時(shí)出于公共利益保護(hù)的需要又對(duì)私人財(cái)產(chǎn)權(quán)以必要的限制。

（二）經(jīng)濟(jì)法依據(jù)：市場(chǎng)調(diào)節(jié)與國(guó)家干預(yù)的衡平

在經(jīng)濟(jì)學(xué)說(shuō)史上，市場(chǎng)調(diào)節(jié)與國(guó)家干預(yù)作為兩種極具影響力的思潮曾經(jīng)深刻也影響了經(jīng)濟(jì)法的發(fā)展。正如馬克思的斷言 “法典就是人民自由的圣經(jīng)”，追求自由是任何一個(gè)法律部門最為重要的法理念之一。在經(jīng)濟(jì)法的語(yǔ)境中，市場(chǎng)調(diào)節(jié)即經(jīng)濟(jì)自由主義，“意味著經(jīng)濟(jì)主體意志與行為的協(xié)調(diào)與合一，意味著市場(chǎng)空間的交易泛度擴(kuò)大與成本低廉；在具體的經(jīng)濟(jì)關(guān)系中，自由意味著市場(chǎng)主體間自主意志的相互尊重，意味著政府管制的交易禁區(qū)范圍縮小”〔10〕單飛躍：《經(jīng)濟(jì)法理念與范疇的解析》，中國(guó)檢察出版杜2002年版，第4頁(yè)。18世紀(jì)初期的古典經(jīng)濟(jì)自由主義創(chuàng)始人亞當(dāng)·斯密認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)秩序是一種自然生長(zhǎng)的程序，每個(gè)人都是自己利益的最佳判斷者，因此，社會(huì)應(yīng)當(dāng)為個(gè)人自由選擇自己的生活方式、自主安排其個(gè)人事務(wù)提供空間，市場(chǎng)這只 “看不見(jiàn)的手”會(huì)自發(fā)地使社會(huì)資源獲得最優(yōu)配置，國(guó)家應(yīng)當(dāng)放任經(jīng)濟(jì)自由發(fā)展，國(guó)家只起 “夜警”、“守夜人”的作用。經(jīng)濟(jì)自由主義對(duì)早期自由資本主義的發(fā)展提供了巨大的動(dòng)力。

19世紀(jì)末20世紀(jì)初，自由資本主義過(guò)渡到了壟斷資本主義階段，生產(chǎn)社會(huì)化和資本主義私有制之間的矛盾導(dǎo)致了世界性的經(jīng)濟(jì)危機(jī)的爆發(fā)，經(jīng)濟(jì)自由主義既在理論上難以解釋，又提不出有效的應(yīng)對(duì)機(jī)制。在這一背景下，凱恩斯的國(guó)家干預(yù)主義應(yīng)運(yùn)而生。凱恩斯認(rèn)為，靠市場(chǎng)自發(fā)調(diào)節(jié)很難恢復(fù)經(jīng)濟(jì)，反對(duì)傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)自由放任的思想，主張政府要積極地干預(yù)經(jīng)濟(jì)。凱恩斯的國(guó)家干預(yù)理論逐漸取代了經(jīng)濟(jì)自由理論，成為西方思想界的主流思潮，并帶來(lái)了戰(zhàn)后相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。20世紀(jì)60年代以后，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)危機(jī)的原因不再是 “市場(chǎng)失靈”，而是 “政府失靈”，凱恩斯的用 “看得見(jiàn)的手”干預(yù)市場(chǎng)的政府干預(yù)論又受到了極大的挑戰(zhàn)。新經(jīng)濟(jì)自由主義由此登上歷史舞臺(tái)。新經(jīng)濟(jì)自由主義在一定程度上修正了古典和新古典學(xué)派的完全自由放任和完全排斥政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的主張，強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)自由是以自由放任為主，以政府干預(yù)為輔。主張政府應(yīng)從私人財(cái)產(chǎn)的單純 “守夜人”轉(zhuǎn)換為經(jīng)濟(jì)自由的 “裁判者”。它認(rèn)可政府在一定限度內(nèi)對(duì)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)，承認(rèn)經(jīng)濟(jì)自由不是無(wú)限度的自由，應(yīng)受到法律的制約。

我國(guó)目前正處在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型時(shí)期，處理好市場(chǎng)調(diào)節(jié)與國(guó)家干預(yù)兩者的關(guān)系尤為顯得必要。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的普遍規(guī)律告訴我們，必須把國(guó)家干預(yù)與市場(chǎng)調(diào)節(jié)有機(jī)地結(jié)合起來(lái)，才能在這一轉(zhuǎn)型時(shí)期促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)運(yùn)行。就現(xiàn)階段來(lái)說(shuō)，中國(guó)的國(guó)情決定了在注重市場(chǎng)的基礎(chǔ)性調(diào)節(jié)作用的同時(shí)，必須強(qiáng)化國(guó)家對(duì)公共生活領(lǐng)域的干預(yù)，以保證經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展。在國(guó)家干預(yù)的手段中，經(jīng)濟(jì)政策是以計(jì)劃、稅收、利率、匯率、價(jià)格、補(bǔ)貼、經(jīng)濟(jì)懲罰等方式為代表的政策措施。行政干預(yù)是國(guó)家行政機(jī)關(guān)通過(guò)命令、指令、決定等直接調(diào)控社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的活動(dòng)。由于政策手段和行政手段隨意性較大，缺乏法律手段所具有的穩(wěn)定性和權(quán)威性，所以，應(yīng)注重將實(shí)踐中行之有效的經(jīng)濟(jì)調(diào)控政策和行政干預(yù)手段及時(shí)上升為法律規(guī)范，以法律來(lái)維護(hù)市場(chǎng)秩序規(guī)范經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，保障國(guó)家、社會(huì)、個(gè)人利益的協(xié)調(diào)統(tǒng)一?！岸愂辗ǘㄔ瓌t”、“有限政府理念”等即是國(guó)家干預(yù)原則和理念在法律上的反映。

（三）環(huán)境法理念：資源社會(huì)性理念對(duì)個(gè)人財(cái)產(chǎn)權(quán)的限制

自然資源是人類社會(huì)賴以生存和發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，是人類財(cái)富的源泉。為了達(dá)到合理開(kāi)發(fā)利用自然資源、提高人類福祉、推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步的目的，世界各國(guó)通過(guò)憲法和法律規(guī)定了自然資源的權(quán)屬制度。對(duì)于自然資源所有權(quán)，我國(guó)憲法第九條規(guī)定：“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國(guó)家所有，即全民所有；由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外?！钡谑畻l規(guī)定：“城市的土地屬于國(guó)家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。”對(duì)于自然資源物權(quán)，《物權(quán)法》第三編第181條規(guī)定：“國(guó)家所有或者國(guó)家所有由集體使用以及法律規(guī)定屬于集體所有的自然資源，單位、個(gè)人依法可以占有、使用和收益”。毫無(wú)疑問(wèn)，自然資源權(quán)屬制度是分配和調(diào)整不同社會(huì)主體的因環(huán)境資源的開(kāi)發(fā)利用而帶來(lái)的物質(zhì)財(cái)富，實(shí)現(xiàn)開(kāi)發(fā)利用者一定的經(jīng)濟(jì)利益訴求，實(shí)現(xiàn) “定分至爭(zhēng)、物盡其用”的價(jià)值目標(biāo)的重要制度保障。

但是，在現(xiàn)實(shí)制度框架中，無(wú)論自然資源所有權(quán)屬于國(guó)家還是集體，也無(wú)論自然資源物權(quán)歸單位還是個(gè)人行使，都不能掩蓋自然資源的社會(huì)屬性。比如，黃錫生教授倡導(dǎo)的 “資源社會(huì)性理念”，其核心思想是：“資源最終應(yīng)屬于全社會(huì)成員共同所有，應(yīng)通過(guò)其利用最大限度地增加社會(huì)的整體福利。全社會(huì)的人只有合理、節(jié)約、高效利用資源的義務(wù)，而沒(méi)有浪費(fèi)資源的權(quán)利?！薄?1〕黃錫生、落志筠：《資源的社會(huì)性與空置房的法律規(guī)制》。載 《河北大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）2012年第1期。資源社會(huì)性理念要求權(quán)利人在行使權(quán)利時(shí)必須受到一定的限制，個(gè)人財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)、個(gè)人福利的追求要服從資源社會(huì)性的要求。在法律制度層面，對(duì)不同主體的不同利益訴求進(jìn)行動(dòng)態(tài)的利益協(xié)調(diào)，確認(rèn)利益主體的合法利益，抑制不當(dāng)利益訴求，實(shí)現(xiàn)權(quán)利人正當(dāng)權(quán)利與自然資源的社會(huì)性屬性之間的調(diào)適與平衡。

空置住房的所有權(quán)人應(yīng)秉承使社會(huì)整體福利增加的理念，承擔(dān)節(jié)約和合理利用住宅的義務(wù)。但如果所有權(quán)人僅為了個(gè)體福利的增加，而導(dǎo)致住宅資源的閑置、破壞和浪費(fèi)，則要受到相應(yīng)的約束，即對(duì)資源占有、使用、收益和處分等物權(quán)受到限制、約束甚至剝奪。因此根據(jù)資源社會(huì)性理念，應(yīng)主張全社會(huì)節(jié)約、公平、合理地利用住房資源，保證住房資源的利用能給社會(huì)帶來(lái)福利最大化，最終目的在于保障全體社會(huì)成員 “都有權(quán)占有、合理使用資源并享有資源所帶來(lái)的福利”?！?2〕參見(jiàn)聯(lián)合國(guó)大會(huì)1966年12月16日通過(guò)的《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利國(guó)際公約》第1部分第1條第2項(xiàng)。

三、不同國(guó)家和地區(qū)規(guī)制住房空置的法律對(duì)策及借鑒

住房空置浪費(fèi)并不是中國(guó)特有的問(wèn)題，世界各國(guó)幾乎都存在住房空置問(wèn)題，雖然不同國(guó)家國(guó)情不同，對(duì)空置的定義和范圍界定存在一些差異，住房空置的規(guī)模大小不一，但鑒于住房空置率過(guò)高對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)、資源環(huán)境等造成的危害，各國(guó)政府均采取各種措施減少住房空置。

法國(guó)通過(guò)罰金、遺產(chǎn)稅、廉租房等制度抑制空置房。法國(guó)是世界上較早征收空置稅的國(guó)家。從1999年1月1日起，法國(guó)開(kāi)始在巴黎、里昂、波爾多等8座大城市征收房屋空置稅。如果個(gè)人擁有的第二套及以上住房基本不使用，該套住房則需按面積交納空置稅。房屋空置稅的稅率按照住房的毛租賃費(fèi)的百分比計(jì)算，稅率為征稅第一年10%，征稅第二年12．5%，其后每年為15%，依此類推。如果納稅人拒不交稅，稅務(wù)部門有權(quán)實(shí)施經(jīng)濟(jì)處罰。如果納稅人拒不接受處罰，將遭到司法起訴。法國(guó)政府還征收高額遺產(chǎn)稅，這讓作為遺產(chǎn)重要組成部分的房產(chǎn)價(jià)值極度縮水。此外，法國(guó)的廉租房制度也是政府調(diào)控房?jī)r(jià)的最有效手段。法國(guó)政府規(guī)定，在人口超過(guò)5萬(wàn)的城鎮(zhèn)中，廉租房在全部住房中的比例不得低于20%。

英國(guó)實(shí)現(xiàn)居民個(gè)人不動(dòng)產(chǎn)信息登記的數(shù)字化、實(shí)名制和系統(tǒng)化。在此基礎(chǔ)上，英國(guó)法律允許新購(gòu)第二套住房的產(chǎn)權(quán)持有者有兩年的免稅時(shí)間，供他們決定兩套住房中選擇其一作為第一住房，而另一套住房則要交納兩到三倍的家庭稅，建立全國(guó)第二處房產(chǎn)登記制和引進(jìn)對(duì)第二處房產(chǎn)的新交易稅率。同時(shí)，英國(guó)政府通過(guò)建立大量的 “公屋”，對(duì)那些買不起房子的中等收入的白領(lǐng)、技術(shù)工人以及低收入群體提供居所。

韓國(guó)政府鼓勵(lì) “一戶一宅”，重稅抑制多套房買賣。為了重拳打擊房地產(chǎn)投機(jī)，對(duì) “一戶多宅”的家庭轉(zhuǎn)賣二手房，將交易稅率由原來(lái)的買賣差價(jià)的9%―36%提高到為一律50%，事實(shí)上等于變相的房屋資源多占稅。同時(shí)，韓國(guó)為解決低收入家庭住房困難，由政府出資或資助建設(shè)了大量公租房，以低廉價(jià)格出租給占人口10%的最低收入家庭。

荷蘭為規(guī)制空置房浪費(fèi)，實(shí)施了相對(duì)嚴(yán)厲的房產(chǎn)稅政策。城鎮(zhèn)房屋產(chǎn)權(quán)所有人和居住者不一致的，雙方需同時(shí)繳納房產(chǎn)稅；如果房屋產(chǎn)權(quán)所有人就是居住人，則需要繳納雙份房產(chǎn)稅。此外，荷蘭法律允許無(wú)房戶入住閑置一年以上的空房，空置房業(yè)主如果不能證明其住房的閑置時(shí)間還未超過(guò)一年，政府可以安排無(wú)房戶免費(fèi)入住空置一年以上的住房，房主不得收取租金。

瑞典針對(duì)空置房的措施更為有力。政府認(rèn)為空置房的增加提高了政府保護(hù)下的租賃房屋的價(jià)格，使得公共支出激增。為了遏制空置房數(shù)量上升的趨勢(shì)，除了加強(qiáng)租賃服務(wù)外，政府會(huì)把空置住房征用，用作廉租住房租給無(wú)房戶，甚至將無(wú)人居住的空置房推倒。

此外，世界各國(guó)、各地區(qū)普遍開(kāi)征了針對(duì)居民住房的房產(chǎn)稅或不動(dòng)產(chǎn)稅，以此加大住房持有環(huán)節(jié)的成本，對(duì)規(guī)制住房的空置浪費(fèi)亦有積極的作用 （見(jiàn)表1）。

表1 部分國(guó)家和地區(qū)住房持有環(huán)節(jié)稅負(fù)概覽

總體來(lái)說(shuō)，國(guó)外處置空置房的做法，為我們提供了有益的借鑒和啟示。

第一，建立了比較健全的房產(chǎn)信息登記制度與住房空置率統(tǒng)計(jì)制度。住房空置率是是反映房地產(chǎn)市場(chǎng)是否過(guò)度投機(jī)的風(fēng)向標(biāo)，是國(guó)家制定相關(guān)調(diào)控政策和法律的依據(jù)。一些國(guó)家建立了相對(duì)完善的個(gè)人不動(dòng)產(chǎn)信息登記制度，實(shí)現(xiàn)了對(duì)房產(chǎn)信息的系統(tǒng)化登記與共享。同時(shí)，對(duì)住房空置率的界定、分類統(tǒng)計(jì)的方法和口徑等有比較明確的標(biāo)準(zhǔn)，為房地產(chǎn)市場(chǎng)的政策調(diào)控和法律規(guī)制提供了依據(jù)。

第二，普遍實(shí)行以重稅抑制空置房的稅收制度。在土地私有制的國(guó)家，普遍課征不動(dòng)產(chǎn)稅，增加居民住房持有環(huán)節(jié)的成本。一些國(guó)家對(duì)二套以上的住房課以高額的交易稅，或開(kāi)征專門的房屋空置稅，實(shí)行累進(jìn)稅率，空置時(shí)間越長(zhǎng)，征收的稅率越高，以重稅抑制住房空置浪費(fèi)現(xiàn)象。此外，遺產(chǎn)稅對(duì)于抑制住房空置浪費(fèi)亦有積極的作用。

第三，建立針對(duì)住房空置浪費(fèi)行政強(qiáng)制制度。一些國(guó)家對(duì)空置房課以高額的罰款；對(duì)空置超過(guò)一定期限的住房，政府將強(qiáng)征出租或安排無(wú)房戶免費(fèi)入住，甚至強(qiáng)制推倒，以此促進(jìn)空置房的利用率。

第四，建立廉租房保障制度。在發(fā)達(dá)國(guó)家住房供應(yīng)體系中，低端的供應(yīng)主要是通過(guò)租賃方式實(shí)現(xiàn)的。各國(guó)普遍建立了廉租房 （或公屋）保障制度體系，保障住房困難的低收入群體的居住權(quán)。

四、對(duì)居民住房空置浪費(fèi)的法律對(duì)策

影響居民住房空置率居高不下的因素很多，包括經(jīng)濟(jì)因素、社會(huì)保障因素、傳統(tǒng)觀念因素等。從法學(xué)角度考量，制度缺失無(wú)疑是問(wèn)題的根源之一。其中，因房地產(chǎn)登記制度不完善而導(dǎo)致居民房產(chǎn)信息不健全，居民住房在持有環(huán)節(jié)因缺乏相應(yīng)的法律調(diào)整制度致持有成本過(guò)低等，均是影響居民住房空置率過(guò)高的制度因素。筆者認(rèn)為，從我國(guó)現(xiàn)實(shí)國(guó)情出發(fā)，借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，可以從以下方面對(duì)居民住房空置浪費(fèi)現(xiàn)象進(jìn)行規(guī)制。

（一）借助不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度實(shí)現(xiàn)房地產(chǎn)信息統(tǒng)計(jì)

不動(dòng)產(chǎn)登記是物權(quán)法中的重要制度，是指由不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利人或利害關(guān)系人申請(qǐng)，由國(guó)家專職部門將有關(guān)不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)及其變動(dòng)事項(xiàng)記載于不動(dòng)產(chǎn)登記簿的法律制度。關(guān)于不動(dòng)產(chǎn)登記的性質(zhì)，學(xué)界有 “私法行為說(shuō)”、“公法行為說(shuō)”等不同的認(rèn)識(shí)，前者認(rèn)為，不動(dòng)產(chǎn)登記是物權(quán)法的重要制度，其本質(zhì)屬于私法行為；后者認(rèn)為，不動(dòng)產(chǎn)登記體現(xiàn)國(guó)家對(duì)不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)關(guān)系的干預(yù)，其本質(zhì)是公法上的行政行為。筆者認(rèn)為，不動(dòng)產(chǎn)登記行為是物權(quán)當(dāng)事人和國(guó)家登記機(jī)關(guān)雙方意思表示一致基礎(chǔ)上對(duì)不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的公示，兼具有私法和公法上的雙重價(jià)值目標(biāo)。

建立不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度首要的價(jià)值目標(biāo)，在于通過(guò)登記明確權(quán)利歸屬，向公眾公開(kāi)不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)歸屬及變動(dòng)情況，使其了解不特定的物權(quán)狀態(tài)，使第三人在參與交易時(shí)有一個(gè)識(shí)別、判斷物權(quán)的客觀標(biāo)準(zhǔn)。從而保障不動(dòng)產(chǎn)交易安全，降低交易成本，提高交易效率，保護(hù)不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利人的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)。

本文認(rèn)為，上述價(jià)值目標(biāo)是從私法權(quán)利保護(hù)的角度出發(fā)的。從公法上公民權(quán)利保護(hù)與社會(huì)公共利益衡平的角度出發(fā)，不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度對(duì)于規(guī)制居民個(gè)人住房空置浪費(fèi)同樣具有重要的意義。不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度除保障不動(dòng)產(chǎn)交易安全、保護(hù)不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利人的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)的目標(biāo)之外，還為國(guó)家對(duì)不動(dòng)產(chǎn)進(jìn)行宏觀監(jiān)管提供了依據(jù)。比如，在房地產(chǎn)市場(chǎng)領(lǐng)域，不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度的確立，要求建立全國(guó)性的房地產(chǎn)信息聯(lián)網(wǎng)，將有利于摸清全國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)的基本情況。就居民個(gè)人住房而言，統(tǒng)一登記將使得居民個(gè)人擁有房產(chǎn)的信息完全公開(kāi)，特別是擁有大量房產(chǎn)的人將暴露在陽(yáng)光之下，對(duì)國(guó)家通過(guò)開(kāi)征房產(chǎn)稅等公法手段抑制因投機(jī)性購(gòu)房等導(dǎo)致大量房屋空置浪費(fèi)將發(fā)揮奠基性作用?！?3〕隨著不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度的實(shí)施，社會(huì)公眾對(duì)此還有另外一層期待，即通過(guò)不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記，讓不合法的財(cái)產(chǎn)權(quán)無(wú)處藏匿，為推進(jìn)反腐敗工作和實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平提供制度保障。筆者認(rèn)為，反腐敗工作的推進(jìn)更有賴于財(cái)產(chǎn)公開(kāi)申報(bào)等制度的完善，不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記之于反腐敗僅僅是一項(xiàng)衍生功能，不能給予太多期望。這與本文探討的主題有一定偏離，不再贅述。

2015年3月1日，我國(guó) 《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》正式實(shí)施，對(duì)不動(dòng)產(chǎn)實(shí)行統(tǒng)一登記，登記的范圍包括集體土地所有權(quán)，房屋等建筑物、構(gòu)筑物所有權(quán)，森林、林木所有權(quán)，耕地、林地、草地等土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，以及建設(shè)用地、宅基地和海域的使用權(quán)等。建立包括居民個(gè)人住房在內(nèi)的不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一制度，為國(guó)家對(duì)不動(dòng)產(chǎn)進(jìn)行宏觀監(jiān)管奠定了基礎(chǔ)，也是實(shí)現(xiàn)對(duì)居民個(gè)人住房空置浪費(fèi)法律規(guī)制的前提之一。

（二）改革房產(chǎn)稅法，實(shí)現(xiàn)對(duì)居民住房空置的法律調(diào)整

1．房產(chǎn)稅是規(guī)制居民住房空置浪費(fèi)的重要制度。房產(chǎn)稅是以房屋為征稅對(duì)象，按房?jī)r(jià)或出租租金收入征收的一種財(cái)產(chǎn)稅，又稱房屋稅。取得財(cái)政收入、調(diào)節(jié)收入分配、調(diào)節(jié)市場(chǎng)需求是房產(chǎn)稅制度最基本的價(jià)值目標(biāo)。首先，從稅收的征稅依據(jù)看，政府提供公共服務(wù)需要有成本補(bǔ)償，按房產(chǎn)價(jià)值或面積分?jǐn)偣卜?wù)成本是各國(guó)政府普遍采用的籌資方式。其次，房產(chǎn)稅是合理調(diào)節(jié)收入分配、促進(jìn)社會(huì)公平的重要手段。房產(chǎn)稅是調(diào)節(jié)收入和財(cái)富分配的重要手段之一，征收房產(chǎn)稅有利于調(diào)節(jié)收入分配、縮小貧富差距。最后，房產(chǎn)稅會(huì)調(diào)節(jié)市場(chǎng)需求，影響經(jīng)濟(jì)運(yùn)行。

本文認(rèn)為，引導(dǎo)居民合理住房消費(fèi)、減少居民個(gè)人住房空置浪費(fèi)、促進(jìn)節(jié)約集約用地亦是房產(chǎn)稅的重要衍生功能之一。在保障居民基本住房需求的前提下，對(duì)個(gè)人住房征收房產(chǎn)稅，通過(guò)增加住房持有成本，可以引導(dǎo)購(gòu)房者理性地選擇居住面積適當(dāng)?shù)淖》浚瑥亩鴾p少或解決房屋空置浪費(fèi)問(wèn)題，促進(jìn)土地資源的合理利用。

2．我國(guó)房產(chǎn)稅改革的背景及其推進(jìn)。1986年頒布實(shí)施的 《房產(chǎn)稅暫行條例》對(duì)我國(guó)房產(chǎn)稅的納稅人、納稅范圍、計(jì)稅依據(jù)、稅率、免稅對(duì)象等做了明確規(guī)定，各地也依據(jù)這一暫行條例制定實(shí)施了相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則，這是我國(guó)現(xiàn)行房產(chǎn)稅制度最主要的法律依據(jù)。由于 《房產(chǎn)稅暫行條例》制定于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，彼時(shí)的房地產(chǎn)商品化程度很低，個(gè)人擁有房屋產(chǎn)權(quán)的情況很少，該條例所設(shè)計(jì)的房產(chǎn)稅的征稅對(duì)象，主要是針對(duì)經(jīng)營(yíng)性的房產(chǎn)，“個(gè)人所有非營(yíng)業(yè)用的房產(chǎn)”被列入免征范圍。20世紀(jì)90年代以后，我國(guó)住宅房地產(chǎn)業(yè)迅猛發(fā)展，商品化程度不斷提高，房產(chǎn)購(gòu)買主體結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大變化，個(gè)人購(gòu)房已占了房屋購(gòu)買主體的絕對(duì)比重，成為城市建設(shè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要推動(dòng)力。然而，龐大的居民個(gè)人住房卻一直處于房產(chǎn)稅的免征范圍。目前，居民個(gè)人住房在流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)需要繳納營(yíng)業(yè)稅、個(gè)人所得稅，房屋出租需要繳納綜合稅，但在房屋保有環(huán)節(jié)則處于因?yàn)槊庹鞣慨a(chǎn)稅而處于低成本或無(wú)成本狀態(tài)。這種流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)與持有環(huán)節(jié)的稅種倒置在客觀上催生了大量的房屋空置現(xiàn)象：因房屋持有環(huán)節(jié)成本低，房主選擇讓房屋空置并不會(huì)使其利益受損，客觀上促生了大量的投機(jī)性或投資性住房。一方面導(dǎo)致國(guó)家通過(guò)房產(chǎn)稅增加財(cái)政收入、調(diào)節(jié)收入分配的目標(biāo)沒(méi)有達(dá)到，加劇了社會(huì)不公；另一方面造成社會(huì)資源的巨大浪費(fèi)。由此，對(duì)現(xiàn)行房產(chǎn)稅制進(jìn)行改革，即如何通過(guò)對(duì)房地產(chǎn)保有環(huán)節(jié)的統(tǒng)一收取房產(chǎn)稅，減少房地產(chǎn)流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)的各種稅費(fèi)，從而規(guī)范和完善房地產(chǎn)稅制，成為政府和社會(huì)公眾共同關(guān)心的話題。

在政策層面，以開(kāi)征個(gè)人住房持有環(huán)節(jié)稅為核心的房產(chǎn)稅改革醞釀已達(dá)10年之久。2003年10月十六屆三中全會(huì)通過(guò)的 《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》提出：“條件具備時(shí)對(duì)不動(dòng)產(chǎn)開(kāi)征統(tǒng)一規(guī)范的物業(yè)稅”。2010年4月，《國(guó)務(wù)院關(guān)于堅(jiān)決遏制部分城市房?jī)r(jià)過(guò)快上漲的通知》（新 “國(guó)十條”）要求：“發(fā)揮稅收政策對(duì)住房消費(fèi)和房地產(chǎn)收益的調(diào)節(jié)作用”， “要加快研究制定引導(dǎo)個(gè)人合理住房消費(fèi)和調(diào)節(jié)個(gè)人房產(chǎn)收益的稅收政策”。2010年5月，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)國(guó)家發(fā)改委 《關(guān)于2010年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作意見(jiàn)的通知》，明確提出 “逐步推進(jìn)房產(chǎn)稅改革”。由此，房產(chǎn)稅改革逐漸進(jìn)入實(shí)踐試點(diǎn)層面。2011年1月，上海、重慶兩地開(kāi)始試點(diǎn)房產(chǎn)稅，拉開(kāi)了房產(chǎn)稅改革的序幕?！?4〕具體試點(diǎn)改革措施參見(jiàn)重慶市人民政府：《重慶市關(guān)于開(kāi)展對(duì)部分個(gè)人住房征收房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)的暫行辦法》和 《重慶市個(gè)人住房房產(chǎn)稅征收管理實(shí)施細(xì)則》，2013年1月27日頒布。上海市人民政府：《上海市開(kāi)展對(duì)部分個(gè)人住房征收房產(chǎn)稅試點(diǎn)的暫行辦法》，2013年1月27日頒布。房產(chǎn)稅改革的地方試點(diǎn)，為我國(guó)房產(chǎn)稅法律制度的完善提供了地方經(jīng)驗(yàn)。

總體評(píng)價(jià)，我國(guó)目前的房產(chǎn)稅改革尚處于 “摸著石頭過(guò)河”的試點(diǎn)階段，由于實(shí)施時(shí)間短，成效如何還有待時(shí)間檢驗(yàn)。從本文的視角出發(fā)，滬渝兩地試點(diǎn)改革值得肯定的地方在于，以著力打擊投資、投機(jī)性需求為主要目標(biāo)，增加了對(duì)增量房產(chǎn)在持有環(huán)節(jié)的成本，在保障普通居民基本居住權(quán)的前提下，有利于實(shí)現(xiàn)對(duì)居民住房空置浪費(fèi)的規(guī)制。但改革方案在征稅范圍、計(jì)稅依據(jù)、免稅面積的選擇、稅率等方面尚有需要完善之處。比如，關(guān)于課稅對(duì)象，滬渝兩地確定的征稅對(duì)象僅包括新購(gòu)的房產(chǎn)，并不包括居民已擁有的第二套及以上的房產(chǎn)，使得在試點(diǎn)之前已經(jīng)擁有多套住房的人成為了免征的受益人，之后的購(gòu)房者則需要承擔(dān)更重的納稅義務(wù)，有違稅收公平原則。關(guān)于計(jì)稅依據(jù)，規(guī)定暫時(shí)以房產(chǎn)的市場(chǎng)交易價(jià)格作為計(jì)稅依據(jù)，不能體現(xiàn)房產(chǎn)價(jià)值的市場(chǎng)變化，也招致非議。

3．完善我國(guó)房產(chǎn)稅法律制度的思考。房產(chǎn)稅改革涉及社會(huì)公平、稅制改革、利益分配等諸多敏感問(wèn)題，涉及千家萬(wàn)戶的利益，事關(guān)民生，社會(huì)公眾態(tài)度不一，因之必須慎重對(duì)待。在我國(guó)居民住房空置浪費(fèi)現(xiàn)象日益嚴(yán)重的背景下，房產(chǎn)稅改革的目標(biāo)，需要通盤(pán)考慮。除增加財(cái)政收入、調(diào)節(jié)收入分配、調(diào)節(jié)市場(chǎng)需求等目標(biāo)之外，以重稅抑制投資性和投機(jī)性需求、減少居民住房空置浪費(fèi)亦是其題中應(yīng)有之義。從現(xiàn)實(shí)國(guó)情出發(fā)，我國(guó)房產(chǎn)稅制度的未來(lái)改革方向，應(yīng)當(dāng)在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，由國(guó)務(wù)院修改 《房產(chǎn)稅暫行條例》，明確征稅對(duì)象、免稅范圍、稅率的上下限等原則性的要求，由省級(jí)政府制定具體的實(shí)施辦法、稅率、減免政策等內(nèi)容，最終建立在全國(guó)范圍內(nèi)適用的房產(chǎn)稅法律制度。本文提出如下設(shè)想：

其一，修改現(xiàn)行 《房產(chǎn)稅暫行條例》關(guān)于 “個(gè)人所有非營(yíng)業(yè)用的房產(chǎn)”免征房產(chǎn)稅的規(guī)定，將符合征稅條件的居民個(gè)人住房納入征稅范圍。

其二，將存量房、增量房均作為課稅對(duì)象。目前的試點(diǎn)改革只向增量房 （即房產(chǎn)稅改革政策出臺(tái)后新購(gòu)的房產(chǎn)）征稅，從抑制住房空置浪費(fèi)的角度看，體現(xiàn)了預(yù)防原則。但居民之前擁有的存量房事實(shí)上已經(jīng)造成了大量的空置浪費(fèi)，理應(yīng)有相應(yīng)的規(guī)制措施。未來(lái)的房產(chǎn)稅改革中，應(yīng)將存量房、增量房均作為課稅對(duì)象，以體現(xiàn)預(yù)防為主、防治結(jié)合的原則。

其三，合理界定免稅標(biāo)準(zhǔn)。有別于西方國(guó)家的土地私有制，在我國(guó)由于土地屬于國(guó)家所有或集體所有，對(duì)一定單位面積的居民個(gè)人住房免征房產(chǎn)稅是對(duì)居民住房權(quán)益的保障。關(guān)于居民個(gè)人住房征稅的起點(diǎn)，綜合目前學(xué)界及公眾的討論意見(jiàn)以及試點(diǎn)情況，大致有三種方案：一是按照房屋總價(jià)一定比例征收房產(chǎn)稅；二是按照人均60平方米為界限，超過(guò)的部分征稅；三是以二套房為界，即將普通居民自有居住的一套住房免征房產(chǎn)稅，針對(duì)二套房以上的多套房產(chǎn)、豪華別墅等列入征稅對(duì)象。從我國(guó)的實(shí)際出發(fā)，宜考慮既從價(jià)計(jì)征與從量計(jì)征相結(jié)合的原則，合理界定免稅范圍。筆者的設(shè)想是：可以參照上海方案，原則上對(duì)居民自有居住的一套住房免征房產(chǎn)稅，但當(dāng)住房面積超過(guò)人均60平方米時(shí)，對(duì)超出的部分課征個(gè)人住房房產(chǎn)稅。

其四，以房屋的評(píng)估價(jià)值作為計(jì)稅依據(jù)。在從價(jià)計(jì)征的情形下，由于房屋的交易價(jià)格和市場(chǎng)價(jià)值可能會(huì)存在較大差異，若以交易價(jià)格作為計(jì)稅依據(jù)做不到量能計(jì)稅。房屋評(píng)估價(jià)值反映的是商品房市場(chǎng)房產(chǎn)價(jià)值和價(jià)格變化的實(shí)際狀態(tài)，為體現(xiàn)稅收公平性原則，應(yīng)建立健全的房屋價(jià)值評(píng)估體系，以評(píng)估價(jià)值作為房產(chǎn)稅的計(jì)稅依據(jù)。

其五，實(shí)行累進(jìn)稅率。對(duì)于居民家庭擁有的第二套以上房產(chǎn)，特別是 “房叔”、“房嬸”們動(dòng)輒擁有數(shù)十套房產(chǎn)，可以視為超出自住需要的奢侈品，對(duì)此應(yīng)實(shí)行累進(jìn)稅率的房產(chǎn)稅，比如，第二套設(shè)置稅率為1%，第三套為3%－5%，第四套為8%，第五套為10%或更高。或者按照一定的住房面積設(shè)置稅率，面積越大，稅率越高。通過(guò)重稅抑制，一方面引導(dǎo)居民理性購(gòu)房，另一方面迫使其出租或者出售住房，從而提高空置房的利用效率。如果房主選擇將房屋出租，那么此時(shí)的房屋已成為 “個(gè)人經(jīng)營(yíng)性住房”，按照 《房產(chǎn)稅暫行條例》的規(guī)定，以房產(chǎn)租金收入為房產(chǎn)稅的計(jì)稅依據(jù)而不必再承擔(dān)累進(jìn)稅率。

這里有必要討論一個(gè)關(guān)聯(lián)問(wèn)題。有人提出通過(guò)征收專門的 “房屋空置稅”解決住房空置問(wèn)題，少數(shù)國(guó)家也已采取了這種做法。筆者并不贊同這一觀點(diǎn)，理由是：第一，我國(guó)房地產(chǎn)領(lǐng)域稅負(fù)較重，開(kāi)征新的稅種將面臨諸多困難。而 “房產(chǎn)稅”是現(xiàn)有稅法體系中的已有稅種，通過(guò)改革房產(chǎn)稅，將居民個(gè)人擁有的大量空置住房納入房產(chǎn)稅的調(diào)控范圍，通過(guò)合理的稅率設(shè)計(jì)，完全可以達(dá)到規(guī)制住房空置浪費(fèi)的問(wèn)題。第二，征收空置稅在我國(guó)面臨技術(shù)性難題，一個(gè)基本的問(wèn)題即是如何判斷房屋為空置房屋？有人提出，根據(jù)用水量、用電量、房?jī)?nèi)設(shè)施狀況、入住情況等各種方式可以查明是否為空置房。筆者認(rèn)為，這一設(shè)想過(guò)于隨意，不僅面臨操作上的困境，且極易造成對(duì)個(gè)人權(quán)利的侵犯。第三，我國(guó)房產(chǎn)稅改革已在進(jìn)行，對(duì)已經(jīng)購(gòu)買的增量房可以納入房產(chǎn)稅征收系統(tǒng)，對(duì)增量房征收空置稅，有重復(fù)征稅之嫌。因此，筆者傾向于通過(guò)改革房產(chǎn)稅，以較高的累進(jìn)稅率來(lái)達(dá)到規(guī)制居民住房空置浪費(fèi)問(wèn)題。

（三）出臺(tái)住宅法，實(shí)現(xiàn)保障居住權(quán)與規(guī)制空置房浪費(fèi)的雙重目標(biāo)

住宅法是為了保障住宅權(quán)利、滿足住宅需求、保持國(guó)家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的穩(wěn)定而制定的法律規(guī)范，〔15〕周珂：《住宅立法研究》，法律出版社2008年版，第25頁(yè)。我國(guó)住房制度的改革始于1998年，住房制度改革的依據(jù)是當(dāng)年發(fā)布的 《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革，加快住房建設(shè)的通知》（國(guó)發(fā) ［1998］23號(hào)，簡(jiǎn)稱23號(hào)文件）。隨著住房改革的深化，住房市場(chǎng)快速發(fā)展，居民居住條件顯著改善，并促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)較快增長(zhǎng)。但出現(xiàn)的房?jī)r(jià)上漲過(guò)快、住房保障不足、市場(chǎng)秩序混亂、閑置囤積嚴(yán)重等問(wèn)題，也暴露出我國(guó)住房法律體系建設(shè)的滯后。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，很多國(guó)家都建立了比較完善的住宅和住房保障體系法律體系。中國(guó)至今還沒(méi)有一部關(guān)于居民住宅的有關(guān)法律、法規(guī)。近年來(lái)陸續(xù)有學(xué)者呼吁盡快出臺(tái)住宅法并提出相關(guān)的法律草案〔16〕在2008年十一屆全國(guó)人大一次會(huì)議上，全國(guó)人大常委會(huì)委員、中國(guó)人民大學(xué)教授鄭功成向大會(huì)提出 《關(guān)于加快住宅法立法的議案》，并提出 《中華人民共和國(guó)住宅法 （立法建議稿草案）》。2012年十一屆全國(guó)人五次會(huì)議上，鄭功成教授再次就該議題提出議案。，但這一法律至今沒(méi)有出臺(tái)。

筆者認(rèn)為，作為住房保障與規(guī)范房產(chǎn)市場(chǎng)的基礎(chǔ)法律，我國(guó) 《住宅法》的制定，應(yīng)當(dāng)兼顧公平與效率，以保障居民的住房權(quán)益、規(guī)范住宅房產(chǎn)市場(chǎng)秩序、限制過(guò)度投機(jī)、規(guī)制空置房浪費(fèi)，促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)健康發(fā)展為目標(biāo)。在具體的制度設(shè)計(jì)上，將現(xiàn)行成熟的政策經(jīng)驗(yàn)規(guī)范化、法制化，構(gòu)建相應(yīng)的法律保障制度。

1．保障居民的住房權(quán)益，滿足住宅需求?！蹲≌ā返氖滓獌r(jià)值目標(biāo)是實(shí)現(xiàn) “人人享有適當(dāng)?shù)淖≌?，確保居民基本住房權(quán)利。未來(lái)的 《住宅法》的制度設(shè)計(jì)中，應(yīng)當(dāng)對(duì)住房發(fā)展規(guī)劃、住房供應(yīng)體系、住房保障體系、住房市場(chǎng)引導(dǎo)與監(jiān)督管理，住房市場(chǎng)各方主體的權(quán)利和義務(wù)等予以明確規(guī)定。政府應(yīng)當(dāng)制定住房發(fā)展規(guī)劃，并納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃，節(jié)約使用土地資源，合理布局城鄉(xiāng)住宅建設(shè)。確立多層次的住房供應(yīng)體系，科學(xué)界定商品房與保障性住房 （經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房等）的供應(yīng)對(duì)象，使供需求有效對(duì)接；對(duì)保障性住房的建設(shè)、保障范圍和對(duì)象、申請(qǐng)資格條件與退出機(jī)制、保障標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)貼政策等做出明確的規(guī)定，保證低收入家庭享有基本住宅保障權(quán)益，維護(hù)居民的基本居住條件。明確政府有責(zé)任為居民家庭實(shí)現(xiàn)居住權(quán)提供幫助和支持，同時(shí)，政府有義務(wù)促進(jìn)住房市場(chǎng)的健康發(fā)展。

2．建立住房合理消費(fèi)的引導(dǎo)機(jī)制，限制過(guò)度投機(jī)，規(guī)制空置房浪費(fèi)。《住宅法》的另一個(gè)重要的價(jià)值目標(biāo)，就是規(guī)范住宅房產(chǎn)市場(chǎng)秩序，通過(guò)限制過(guò)度投機(jī)、規(guī)制空置房浪費(fèi)，引導(dǎo)住房合理消費(fèi)，促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)健康發(fā)展?，F(xiàn)行法律法規(guī)對(duì)公眾反映強(qiáng)烈的囤積閑置等炒房行為缺乏有力的監(jiān)督和懲罰機(jī)制。目前我國(guó)正在實(shí)施的住房限購(gòu)政策，是政府在房地產(chǎn)調(diào)控中推出的一項(xiàng)以行政手段直接干預(yù)市場(chǎng)的政策，這一政策的用意是打擊房地產(chǎn)市場(chǎng)的過(guò)度投機(jī)。但是，這種行政干預(yù)強(qiáng)化了政府在微觀經(jīng)濟(jì)上的參與力度，是一項(xiàng)不得已而為之的政策。從促進(jìn)房產(chǎn)市場(chǎng)健康發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)角度看，應(yīng)當(dāng)建立相應(yīng)的法律長(zhǎng)效調(diào)控機(jī)制?！蹲≌ā窇?yīng)當(dāng)明確規(guī)定：政府在利用土地、稅收、信貸等政策對(duì)住宅市場(chǎng)進(jìn)行調(diào)控，引導(dǎo)住房市場(chǎng)健康有序地發(fā)展；要強(qiáng)化對(duì)住房市場(chǎng)監(jiān)管，打擊囤積閑置等炒房行為。從抑制過(guò)度投機(jī)、規(guī)制不同類型的住房空置浪費(fèi)的視角出發(fā)，本文提出如下粗淺建議：

第一，限制高檔商品房、豪華別墅的開(kāi)發(fā)。

第二，國(guó)家提倡一個(gè)家庭購(gòu)買一套普通商品住房。對(duì)于購(gòu)買二套以上或人均面積超過(guò)60平方米的商品房，按照有關(guān)房產(chǎn)稅法律法規(guī)的規(guī)定征收房產(chǎn)稅。

第三，符合保障住房條件的家庭每戶只能申購(gòu)一套政策性保障住房。禁止轉(zhuǎn)租、炒賣以及從事居住以外的活動(dòng)。對(duì)于政策性住房保障分配過(guò)程中以虛假騙取多套住房的，由政府強(qiáng)制回購(gòu)并處以罰款；轉(zhuǎn)租牟利或用作其他用途的，視其情節(jié)給予必要的經(jīng)濟(jì)處罰。

第四，居民申請(qǐng)廉租房、住房補(bǔ)貼時(shí)弄虛作假的，取消其享受資格，并根據(jù)情節(jié)輕重給予經(jīng)濟(jì)處罰。

史玉成，甘肅政法學(xué)院教授，法學(xué)博士。

2011年教育部新世紀(jì)創(chuàng)新人才支持項(xiàng)目（NCET 11－0905）階段性研究成果。