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        全面深化改革背景下小產(chǎn)權(quán)房問題探析

        2015-11-24 21:50:59郭宇
        企業(yè)導(dǎo)報 2015年19期

        郭宇

        摘 要:本文提出在適度改革土地使用制度的前提下,對符合城市規(guī)劃和用途管制的小產(chǎn)權(quán)房進(jìn)行有限合法化,轉(zhuǎn)化為社會保障性住房。同時加強政府對其監(jiān)督管理,綜合運用多項措施消除小產(chǎn)權(quán)房滋生的土壤。

        關(guān)鍵詞:小產(chǎn)權(quán)房;有限合法化;保障性住房

        十八屆三中全會審議通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》,其中第十一條規(guī)定:“在符合規(guī)劃和用途管制前提下,允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股,實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價。”[1]這被少數(shù)人誤讀為小產(chǎn)權(quán)房有望“轉(zhuǎn)正”,讓小產(chǎn)權(quán)房市場再度成為輿論焦點。國土資源部再次明確指出,農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地并不包括小產(chǎn)權(quán)房,但是小產(chǎn)權(quán)房規(guī)模的擴(kuò)大,問題的復(fù)雜,解決的困難,已經(jīng)嚴(yán)重影響到經(jīng)濟(jì)社會的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展,必須引起足夠的重視。

        本文所探討的小產(chǎn)權(quán)房,一般是指在農(nóng)村集體土地上建設(shè)的房屋,未繳納土地出讓金等費用,其產(chǎn)權(quán)證不是由國家房管部門頒發(fā),而是由鄉(xiāng)政府或村集體經(jīng)濟(jì)組織頒發(fā)。

        目前小產(chǎn)權(quán)房的存量驚人,全國工商聯(lián)房地產(chǎn)商會公布的數(shù)據(jù)顯示,1995-2010年間全國小產(chǎn)權(quán)房建筑面積累計約7.6億平方米,相當(dāng)于同期城鎮(zhèn)住宅竣工面積總量的8%。更有說法當(dāng)前小產(chǎn)權(quán)房存量超60億平方米。小產(chǎn)權(quán)房問題具有深刻社會的影響,若不能很好地解決,必然引起房地產(chǎn)市場不穩(wěn),甚至導(dǎo)致社會危機。

        一、小產(chǎn)權(quán)房存在問題及產(chǎn)生原因

        (一)城鄉(xiāng)二元土地制度限制農(nóng)民增收。土地具備資源和資產(chǎn)雙重功能,城鄉(xiāng)二元土地結(jié)構(gòu)限制了農(nóng)村土地若想進(jìn)入土地市場獲得資產(chǎn)價值,必須經(jīng)過土地征收轉(zhuǎn)化為國有土地,再作為城市建設(shè)用地投入土地市場。農(nóng)村土地轉(zhuǎn)為城市建設(shè)用地這種用途轉(zhuǎn)變所帶來的增值收益存在明顯的分配不均,作為供地主體的農(nóng)民僅僅獲得數(shù)量微薄的征收補償金,甚至不足以滿足失地后正常生活。增值收益中大部分被地方政府和房地產(chǎn)開發(fā)商所攫取。誘導(dǎo)產(chǎn)生了略過土地征收程序,直接進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)的小產(chǎn)權(quán)房,這是農(nóng)民渴望改善生活條件,縮小城鄉(xiāng)收入差距背景下所做出的行為,應(yīng)該綜合予以考慮。

        (二)城市商品房價格超出可支付水平。伴隨著城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展,越來越多的人群為了更好的學(xué)習(xí)環(huán)境、就業(yè)機會、生活條件,大批量的涌入城市,城市房屋出現(xiàn)剛性需求。商品的價格圍繞商品的價值上下波動,并受供給和需求的影響。當(dāng)需求大于供給時,其價格會升高。當(dāng)前商品房價格高企,嚴(yán)重超出城市中低收入人群的可支付能力。小產(chǎn)權(quán)房低廉的價格優(yōu)勢正好迎合了中低收入人群對于住房的剛性需求。

        (三)社會保障性住房嚴(yán)重欠缺。政府財政實力的增強以及社會收入差距擴(kuò)大,致使低收入人群生活無保證,刺激了社會保障體系的發(fā)展和完善。作為解決人民居住問題的前沿陣地,保障性住房已經(jīng)顯露頭角,保障性住房的數(shù)量和質(zhì)量有了顯著提高,著實保障了一部分人的住房需求。

        (四)政府監(jiān)管不力,執(zhí)法不嚴(yán)。中央政府對小產(chǎn)權(quán)房的態(tài)度一直是嚴(yán)令禁止,并充分從法律角度闡述其不合法性。但是小產(chǎn)權(quán)房的數(shù)量并未得到有效遏制。一方面,由于農(nóng)民知識水平偏低,法律意識淡薄,有的甚至秉持法不責(zé)眾的心態(tài)。另一方面,政府的監(jiān)督管理工作存在問題,未形成動態(tài)高效的預(yù)警機制,沒有從小產(chǎn)權(quán)房萌芽階段遏制小產(chǎn)權(quán)房的增長。

        二、解決小產(chǎn)權(quán)房須持謹(jǐn)慎態(tài)度

        基于以上小產(chǎn)權(quán)產(chǎn)生原因的分析,可以看出其具備一定合理性。對于增量房必須執(zhí)行最為嚴(yán)格的限制手段,確保其不再增長。而對于存量房,我們應(yīng)該理性看待,不能盲目對其強制拆除。(1)城鄉(xiāng)土地二元結(jié)構(gòu)表現(xiàn)出的“同城同地不同價”的現(xiàn)象限制了農(nóng)民的增收,再將農(nóng)民集資建造的小產(chǎn)權(quán)房強制拆除,必然使得農(nóng)民更加貧困。(2)強制拆除造成建筑資源的嚴(yán)重浪費,且拆遷成本不低。(3)農(nóng)民和已購房者易產(chǎn)生抵觸情緒,甚至激化為群體性事件,不利于社會的安定團(tuán)結(jié)。故小產(chǎn)權(quán)房的解決必須深思熟慮,不能急于求成,否則事與愿違。

        三、小產(chǎn)權(quán)房問題解決探析

        (一)適度改革土地制度。城鄉(xiāng)土地二元結(jié)構(gòu)已然成為限制經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展的障礙,必須進(jìn)行深層次的改革,以期促進(jìn)社會的健康發(fā)展。針對農(nóng)村集體土地,主要是賦予農(nóng)民較為完整的土地產(chǎn)權(quán),使其權(quán)屬清晰、完善,逐步建立起城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場,保證農(nóng)民更多的享受土地增值收益。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場不能急于求成,由于土地利用方式不同所帶來顯著收益差距,必然伴隨著大量建設(shè)用地涌入土地市場,一方面影響城市的健康發(fā)展,造成城市土地粗放經(jīng)營,另一方面嚴(yán)重破壞耕地紅線,妨礙中國糧食安全。我們應(yīng)該秉持穩(wěn)中求進(jìn)的態(tài)度,先期進(jìn)行充分的試點準(zhǔn)備工作,為后續(xù)土地制度改革提供必要的理論數(shù)據(jù)。

        (二)規(guī)范相關(guān)法律制度。當(dāng)前針對性的法律體系并不健全,應(yīng)盡快完善法律制度,例如在刑法修正案中添加小產(chǎn)權(quán)房違法行為處罰辦法或單獨立法進(jìn)行規(guī)范,建立起系統(tǒng)全面、覆蓋范圍廣、具有通識性的法律體系。通過法律法規(guī)的建設(shè),使得各相關(guān)部門得到統(tǒng)籌,形成政策合力,多方協(xié)調(diào)下積極全面的對小產(chǎn)權(quán)房進(jìn)行綜合治理。但要防止令出多門,治理雜亂,力求做到集中統(tǒng)一。同時規(guī)范集體建設(shè)用地的審批程序,嚴(yán)格規(guī)范集體建設(shè)用地的建設(shè),杜絕審批過程中的各種腐敗現(xiàn)象,遏制小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)生的土壤。

        (三)將小產(chǎn)權(quán)房轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)適用房,增加保障性住房供給。國家一般直接投資建設(shè)保障性住房,但由于資金不足,征地補償費用高,建設(shè)成本大,兼有貪污腐敗,權(quán)利尋租等諸多問題,致使保障性住房供給不足。在小產(chǎn)權(quán)房日益規(guī)?;⒏邫n化的今天,我們可以在符合規(guī)劃和用途管制的前提下,對于集中成片,質(zhì)量達(dá)標(biāo),配套設(shè)施完善的小產(chǎn)權(quán)房實行政府征收或購買后轉(zhuǎn)化為保障性住房中的經(jīng)濟(jì)適用房。對于購買小產(chǎn)權(quán)房的中低收入人群,其本身具備一定的經(jīng)濟(jì)能力,較為符合經(jīng)濟(jì)適用房申請標(biāo)準(zhǔn),購買經(jīng)濟(jì)適用房與小產(chǎn)權(quán)房差價不多,可以實現(xiàn)平穩(wěn)過渡。政府對存量小產(chǎn)權(quán)房的征收或購買不能依靠其現(xiàn)實價值,而應(yīng)更多考慮其建設(shè)成本,在此基礎(chǔ)上給予一定的補償。因為其違法行為在先,同時防止土地食利集團(tuán)的產(chǎn)生。這樣的做法有利于解決已購房者的矛盾問題,同時減少政府財政支出,減輕政府負(fù)擔(dān),加大保障性住房的規(guī)模,將更多符合標(biāo)準(zhǔn)的人群納入經(jīng)濟(jì)適用房保障范圍。

        (四)加大監(jiān)督力度,遏制增量小產(chǎn)權(quán)房的產(chǎn)生。在現(xiàn)有存量小產(chǎn)權(quán)房分類治理的基礎(chǔ)上,有效遏制增量小產(chǎn)權(quán)房的產(chǎn)生,需要做到多方協(xié)調(diào),統(tǒng)籌安排。首先應(yīng)認(rèn)真識別借助戶籍制度改革、村改居、設(shè)施農(nóng)業(yè)等極具欺騙性的小產(chǎn)權(quán)房,對其更應(yīng)嚴(yán)厲處理,絕不姑息將就。其次加強監(jiān)督集體經(jīng)濟(jì)組織為謀求高額利潤而產(chǎn)生的供地行為,從根本上斷絕小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)生的土壤。同時加強對違規(guī)頒發(fā)產(chǎn)權(quán)證明的地方政府的監(jiān)管,嚴(yán)厲追究責(zé)任人,必要時予以刑事處罰。最后努力構(gòu)建土地管理部門、集體經(jīng)濟(jì)組織、村民個人三級自上而下的監(jiān)督和自下而上的反饋機制,有效實現(xiàn)上下協(xié)同,及時治理。最終達(dá) 到的目的是堅決叫停準(zhǔn)備建設(shè)的小產(chǎn)權(quán)房,強制制止正在建造銷售的小產(chǎn)權(quán)房,徹底根除小產(chǎn)權(quán)房的增長。

        參考文獻(xiàn):

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        [2] 潘磊,葛幼松.“小產(chǎn)權(quán)房”的產(chǎn)生原因、影響以及解決方案探討——基于保障性住房體系的視角[J].土地與房地產(chǎn).2014.4

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