夏科

摘 要：政府采購制度的建立是為了提高財(cái)政資金使用率，資源配置合理率，促進(jìn)廉政建設(shè)。健全政府采購相關(guān)配套法律監(jiān)督管理機(jī)制，完善監(jiān)管、獎懲和問責(zé)制度，建立四維監(jiān)管模式，加強(qiáng)對政府采購的監(jiān)督管理力度，是節(jié)約財(cái)政資金，提高政府采購效率，調(diào)控經(jīng)濟(jì)，防止尋租腐敗的必然途徑。

關(guān)鍵詞：政府采購；行政管理；監(jiān)督機(jī)制；優(yōu)化

現(xiàn)代社會經(jīng)濟(jì)制度體系，是政府和市場兩種最基本的具有各自特點(diǎn)的制度組成的混合經(jīng)濟(jì)制度。政府處于國家權(quán)力執(zhí)行者和管理者的地位，政府經(jīng)濟(jì)職能的配置必須尊重市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)作的規(guī)律性，否則有可能導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)秩序的混亂，阻礙經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。構(gòu)建公共財(cái)政框架，建立規(guī)范政府采購相關(guān)制度，就是希望通過對社會經(jīng)濟(jì)事務(wù)實(shí)施公共管理，使經(jīng)濟(jì)活動處于有序狀態(tài)，來實(shí)現(xiàn)政府經(jīng)濟(jì)職能。而政府監(jiān)督管理機(jī)制的健全是降低采購成本，提高資金利用率，遏制尋租行為的有利保障。

一、政府采購與政府采購制度

（一）政府采購。政府采購，是指各級國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，使用財(cái)政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為[1]。

《中華人民共和國政府采購法》于2002年6月29日頒布，并于2003年1月1日起正式施行，至今已逾十年。而全國政府采購規(guī)模也由2002年的1009億元增加到2013年的16381.1億元，年增長率基本保持在20%左右。全國政府采購規(guī)模占全國財(cái)政支出和GDP的比重分別為11.7%和2.9%①。在發(fā)達(dá)國家，政府采購的支出占GDP的比重一般為10%，占每年財(cái)政總支出的比例平均為30%[2] 。政府采購的范圍和規(guī)模是衡量一個國家政府采購制度是否完善和健全的重要標(biāo)志。

（二）政府采購制度。所謂政府采購制度，也稱公共采購，是指包括政府在內(nèi)的公法主體將其在日常公務(wù)活動中、介入和干預(yù)市場經(jīng)濟(jì)活動中需要簽訂的各類有償合同公諸于眾，以公開招標(biāo)等方式從國內(nèi)外市場擇優(yōu)選擇合同對方當(dāng)事人的法律制度。政府采購制度就是為規(guī)范政府采購行為而制定的一系列法律、規(guī)章和辦法的總稱。

我國政府采購法制定之前，缺乏對采購活動的有效監(jiān)督，采購活動透明度低，財(cái)政資金浪費(fèi)，尋租現(xiàn)象普遍，腐敗大量滋生。因此，《中華人民共和國政府采購法》將“透明”、“平等競爭”、“公平”、“誠信”作為對政府采購活動的原則性要求②。由于政府采購支出規(guī)模大、種類多，完善的監(jiān)督機(jī)制是節(jié)約財(cái)政資金、提高政府采購效率、防止尋租腐敗的重要保障。

二、政府采購監(jiān)督管理機(jī)制存在的問題

（一）法律體系不夠健全。（1）政府采購存在法律盲區(qū)。相對于政府采購實(shí)際工作，《政府采購法》對采購活動的規(guī)定不夠全面，且部分定義較為模糊，因此在實(shí)際政府采購工作中會出現(xiàn)無法可依或模棱兩可的情況。（2）《政府采購法》與《招標(biāo)投標(biāo)法》相互交叉。兩部法律皆是對公共采購行為進(jìn)行約束，兩者既包容又排斥。《政府采購法》主要是對政府采購行為的規(guī)范，而《招標(biāo)投標(biāo)法》是對招標(biāo)投標(biāo)行為進(jìn)行要求。招標(biāo)投標(biāo)只是政府采購方式中的一種，只有實(shí)行招投標(biāo)方式的政府采購項(xiàng)目才同時(shí)適用于《招標(biāo)投標(biāo)法》。

（二）監(jiān)督管理實(shí)際工作難保公正。根據(jù)政府采購活動中的分工不同，大致可以分為三個采購當(dāng)事人，即使用者、操作者和監(jiān)督管理者。使用者指采購方；操作者一般指公共資源交易中心、招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)等第三方中介組織；監(jiān)督管理者一般為財(cái)政部門。有些地區(qū)公共資源交易中心隸屬于當(dāng)?shù)刎?cái)政局，操作者和監(jiān)督者無法分離，很難保證監(jiān)督工作的客觀公正性。

（三）對尋租腐敗懲治力度不足。由于信息不對稱等原因，容易導(dǎo)致各方當(dāng)事人為求自身利益最大化而進(jìn)行尋租，形成政府采購腐敗，這是我國政府采購監(jiān)管工作中的重點(diǎn)整治區(qū)。Jean-Jacques Lafont與Jean Tirole最先將激勵性機(jī)制框架的概念引入政府采購中，他們認(rèn)為阻礙組織良性發(fā)展的根本癥結(jié)在于組織中的串謀行為即商業(yè)賄賂行為：行賄者獲得采購項(xiàng)目，受賄人尋得租金?！墩少彿ā分械谄哒卤O(jiān)督檢查雖有提及給予通報(bào)、行政處分和依法追究刑事責(zé)任的各類情形，但總體說來處罰細(xì)則太過概括，處罰方式和力度威懾力不夠。

三、政府采購監(jiān)督存在問題的原因分析

（一）政府采購法律體系不夠系統(tǒng)化。雖然政府采購制度的研究在西方已有悠久歷史，但在我國才可謂初具雛形。舊體制下才傳統(tǒng)財(cái)政觀念是重收入、輕支出，所以我國政府采購相關(guān)法律法規(guī)出臺較晚，對政府采購活動的研究也不夠深入，并未全面客觀地根據(jù)我國政府采購實(shí)際情況制定系統(tǒng)化的法律體系。

（二）監(jiān)督管理權(quán)限分散。采購前、采購中、采購后的監(jiān)督管理工作分散，前期編制預(yù)算審批監(jiān)管環(huán)節(jié)對采購計(jì)劃的約束力不夠；紀(jì)委、監(jiān)察、審計(jì)、財(cái)政等部門聯(lián)系不夠緊密，分工不夠明確。

（三）專業(yè)水平與執(zhí)行力度不足。政府只是一個抽象的概

念，在現(xiàn)實(shí)中，政府是由政府中的政治家和公務(wù)人員組成的。而他們也是經(jīng)濟(jì)人，同樣具有一般經(jīng)濟(jì)人的特征，也有追求自身利益最大化的需求，所以即使用法律和道德來約束自己的行為，難免在政策執(zhí)行上也會存在一定的偏差。況且各方工作人員也存在知識局限、精力有限的情況，他們大多僅從財(cái)政支出的角度去看待政府采購一系列問題，而沒有充分結(jié)合具體市場情況去深入研究，具體分析。

四、政府采購行政監(jiān)督管理機(jī)制優(yōu)化建議

（一）健全政府采購配套法律監(jiān)督管理機(jī)制。法制化是完善對政府采購行為的監(jiān)督和對政府采購監(jiān)督管理機(jī)制優(yōu)化的前提。2015年《政府采購法實(shí)施條例》的出臺，更加印證了我國政府采購制度已經(jīng)走上了法制化的道路。政府采購不僅僅是單純的買賣行為，更是經(jīng)濟(jì)社會中不可或缺的重要模塊。法制化的建設(shè)使政府采購活動更加規(guī)范，加大權(quán)威懲處力度，可很大程度上預(yù)防職務(wù)犯罪。

（二）管權(quán)分離，責(zé)任明晰，監(jiān)督合力。政府采購管理機(jī)構(gòu)的職能決定了政府采購管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置。將政府采購主管機(jī)構(gòu)設(shè)置在財(cái)政部門，負(fù)責(zé)對政府財(cái)政資金支出預(yù)算進(jìn)行編制和審批，對資金使用過程進(jìn)行統(tǒng)計(jì)、分析和評估，對政府采購活動進(jìn)行全程監(jiān)督。各環(huán)節(jié)工作人員要做到“有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)”。

（三）遏止尋租，建立四維監(jiān)督模式。在財(cái)政部門挑起監(jiān)督管理工作重?fù)?dān)的同時(shí)，應(yīng)聯(lián)合紀(jì)檢、監(jiān)察、審計(jì)建立起四維監(jiān)督模式，對政府采購活動全過程進(jìn)行監(jiān)管。應(yīng)當(dāng)從法律上加強(qiáng)對商業(yè)賄賂當(dāng)事人的懲處，以《政府采購法》和其他政府采購監(jiān)管制度的相關(guān)要求作為依據(jù)，指導(dǎo)前期對編制預(yù)算的審批監(jiān)管工作，同時(shí)對整個采購活動實(shí)施環(huán)節(jié)中的人、財(cái)、物進(jìn)行系統(tǒng)性監(jiān)管。

五、結(jié)語

政府采購制度的建立就是為了通過健全的監(jiān)督體系，讓政府采購行為規(guī)范化、制度化和法律化，實(shí)現(xiàn)節(jié)約財(cái)政資金，提高其使用效率，促進(jìn)廉政建設(shè)的目標(biāo)。政府采購具體工作錯綜復(fù)雜，必須持續(xù)優(yōu)化監(jiān)督管理機(jī)制，才能保證政府采購活動健康運(yùn)行。

參考文獻(xiàn)：

[1] 《中華人民共和國政府采購法》，全國人大2002-6-29.

[2] 后小山.多維視角下的政府經(jīng)濟(jì)行為研究[M].合肥：中國科學(xué)技術(shù)大學(xué)出版社，2007.