何宇行

(華南農業(yè)大學公共管理學院，廣東廣州510642)

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是我國全面建設小康社會中的一大問題［1］，關系到社會主義和諧社會的構建。而我國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中有五大失衡問題需要解決，其中之一就是公共物品和公共服務供給的失衡問題［2］。王翠芳認為我國城鄉(xiāng)居民基本公共服務不均等有其客觀和主觀的原因，客觀原因是城鄉(xiāng)之間生產力水平之間的差異，主觀原因是城鄉(xiāng)分割的二元體制及有失公平的公共服務政策的制定和制度安排［3］83。黨的十六大報告中首次提出了“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展”，可見黨中央對城鄉(xiāng)差距的重視，十八大報告進一步提出:“要加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度，增強農村發(fā)展活力，逐步縮小城鄉(xiāng)差距，促進城鄉(xiāng)共同繁榮。”［4］雖然近10年來我國在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展上做出了很大努力，城鄉(xiāng)之間的差距也在逐步縮小，但是城鄉(xiāng)之間差異依然顯著，特別是公共服務領域。蔡秋梅從橫向和縱向比較了當前我國城市和農村的基本公共服務總體能力和水平，縱向比較兩者均有顯著的改善與提高，橫向比較城鄉(xiāng)公共服務無論在數量上還是質量上都還存在較大差距，主要體現在城鄉(xiāng)之間的基礎設施建設不同步、基礎教育發(fā)展不均衡公共衛(wèi)生資源配置不合理、社會保障體系不接軌、勞動力就業(yè)機會不平等方面［5］89。筆者使用劉成奎、王朝才創(chuàng)建的“城鄉(xiāng)基本公共服務均等化水平指標體系”［6］，用統(tǒng)計數據測算了我國當前城鄉(xiāng)“基礎教育、公共醫(yī)療、社會保障、基礎設施”四個基本公共服務在數量和質量方面的不均等現狀。

一、我國城鄉(xiāng)基本公共服務的差異分析

(一)基礎教育

在城市化和城鎮(zhèn)化過程中，人類的聚集需要城市和城鎮(zhèn)提供更多的基礎教育資源和機會，各種資源在城市、城鎮(zhèn)的聚集對教育資源和質量也會起到優(yōu)化的作用，城鄉(xiāng)的教育水平差距較大。國家越來越重視城鄉(xiāng)義務教育的均衡發(fā)展，2007年全國免除農村義務教育學雜費，近年來逐年增加農村義務教育的投入。雖然如此，政府對城鄉(xiāng)基層教育投入的差距依然存在，見表1。

表1 2003～2011年城鄉(xiāng)義務教育生均教育經費支出情況

從表1 可以看出，2003年到2011年城鄉(xiāng)小學生均教育經費差額從237．14 元增加到398．53 元，增加了68%，財政預算教育經費差額從129．22 元增加到213．84 元，增加了65．49%;城鄉(xiāng)初中生均教育經費差額從457．2 元擴大到739．64 元，增加了61．78%，財政預算教育經費差額從207．29 元增長到367．41 元，增加了77．24%。說明城鄉(xiāng)基礎教育投入的差距有擴大的趨勢。況且教育的投入具有累積效應，多年來城鄉(xiāng)教育經費不均等的累積效應所造成的教育水平和質量的差距在短時間內無法消除，也就是說城鎮(zhèn)與農村的義務教育水平和質量的差距將長期存在，即使城鄉(xiāng)義務教育經費在數量上達到均等，學生享有的教育質量也是不同的。長期經費投入的不均等導致城鄉(xiāng)的辦學條件存在較大差距，農村中小學存量危房和新增危房明顯高于城市。2009年統(tǒng)計數據顯示，就危房面積占校舍建筑面積的百分比而言，農村的小學和普通初中所占比例明顯高于縣、鎮(zhèn)小學與縣、鎮(zhèn)普通中學及城市的小學、普通中學［5］89。然而在新增校舍面積方面，城區(qū)、鎮(zhèn)區(qū)的小學、初中新增比例均高達10%以上，而城鄉(xiāng)、鎮(zhèn)鄉(xiāng)結合區(qū)和鄉(xiāng)村的小學、初中的新增比例平均不足1%，見表2 。

表2 2010年我國城鄉(xiāng)義務教育(初中、小學)新增校舍面積情況比較

(二)公共醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)

在公共醫(yī)療方面，政府的公共支出嚴重偏向城市，導致無論是全國城鄉(xiāng)衛(wèi)生費用還是全國城鄉(xiāng)居民人均衛(wèi)生費用都存在比較明顯的差距。統(tǒng)計數據顯示，2012年我國城鄉(xiāng)衛(wèi)生費用，城市為21 065．69 億元，占總數的75．65%，農村6 781．15 億元，僅占24．35%［7］91。在城鄉(xiāng)人均衛(wèi)生費用方面，城市為2 969．0 元，農村只有1 055．9 元，城市數量將近農村的3 倍。差距巨大的城鄉(xiāng)公共醫(yī)療衛(wèi)生投入必然導致城鄉(xiāng)衛(wèi)生資源的巨大明顯差距。2012年全國城市各類醫(yī)療衛(wèi)生機構數為139 035，農村為811 262［7］6。但從組成結構上看，城市衛(wèi)生醫(yī)療機構種類齊全，綜合、大型的醫(yī)療機構數量多，而農村醫(yī)療機構種類單一，絕大部分為小型、簡陋的村衛(wèi)生室，在811 262 個醫(yī)療機構中，其中有653 419 是村衛(wèi)生室，占80．54%。除此之外，城鄉(xiāng)公共醫(yī)療衛(wèi)生之間的差距還體現在公共醫(yī)療衛(wèi)生設施方面，城鄉(xiāng)每千人口醫(yī)療衛(wèi)生機構床位數［7］26，城市是6．88 張，農村只有3．11 張，城市是農村的2．21 倍。在公共醫(yī)療衛(wèi)生人員方面，城鄉(xiāng)每千人口衛(wèi)生技術人員數，城市是8．54 人，農村僅為3．41 人，城市是農村的2．5 倍［7］78?？偟膩碚f，占全國人口50%的農村居民僅享用25%左右公共醫(yī)療衛(wèi)生資源，城鄉(xiāng)之間公共醫(yī)療衛(wèi)生資源存在嚴重不均。

(三)社會保障

在社會保障方面，多年的財政投入和制度改革，已經取得了一定的成就。以基本醫(yī)療保障為例，1998年我國開始建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度，2003年啟動了新型農村合作醫(yī)療制度試點，并建立了城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度。根據數據統(tǒng)計顯示，直至2012年，城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險參保人數53 641．3萬人［8］854，參加新型農村合作醫(yī)療人數8．05 億人，參合率98．3%，人均籌資308．5 元［8］767，二者參與的覆蓋面都呈現出逐年提高的趨勢。類似的還有養(yǎng)老保險，2012年城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險參保人數為30 426．8 萬人［8］851，達到歷史最大值。2012年8月新型農村社會養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險制度合并為城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險的參保人數多達48 369．5 萬人［8］858。但是，城鄉(xiāng)差距依然明顯，以我國民政部門醫(yī)療救助情況為例，見表3。2007年城市人均醫(yī)療救助支出326．63 元，農村僅為96．91 元，城市是農村的3．37 倍。雖然這種不均等的差距近年來逐步縮小，2012年農村人均醫(yī)療救助支出增長至222．48 元，但也不足城市的三分之二，城鄉(xiāng)差距依然存在。

(四)基礎設施

在二元體制中，城市的公共設施是由國家來提供，而農業(yè)、農村的公共設施由農民自己解決，國家只給予適當補助［3］83。雖然近年來這種狀況有所改善，國家重視并提高了農村基礎設施的投入，但是由于時間長、數量大的投入差，再加上基礎設施具有的投入累積效應，因此現階段我國城鄉(xiāng)基礎設施差距較大。例如在用水和衛(wèi)生設施方面，城市在用水和衛(wèi)生廁所的普及率早已超九成。根據國家統(tǒng)計局公布的數據，2009年末我國城市用水普及率為97%。而在這些方面，農村即使是逐年提升改善，達到歷史最大值也遠遠不及城市，2012年農村飲用自來水人口占農村人口74．6%，衛(wèi)生廁所普及率71．7%［7］288－289。

二、基于區(qū)域經濟增長理論的原因分析

造成我國城鄉(xiāng)基本公共服務不均等有其間接原因和直接原因，間接原因是經濟發(fā)展水平造成城鄉(xiāng)基本公共服務的投入差異，而更為直接的原因是城鄉(xiāng)基本公共服務的投入機制。

(一)對間接原因的分析

城鄉(xiāng)基本公共服務均等化水平與城鄉(xiāng)之間經濟發(fā)展水平的差異關系緊密，最直接的原因是經濟發(fā)展水平不均衡造成城鄉(xiāng)之間基本公共服務的投入差異。而城鄉(xiāng)之間經濟水平的差異可以通過區(qū)域經濟增長理論進行分析。

歷史因素造成城鄉(xiāng)經濟發(fā)展水平不平衡。研究我國城鄉(xiāng)經濟發(fā)展水平的差異需要回顧我國城鄉(xiāng)“二元”社會結構產生的歷史背景。建國之初，國內經濟極不發(fā)達，而且在當時，只要經濟稍有提高，人民略得溫飽，人口就高速增長。使得經濟陷入內爾森的低水平均衡陷阱和納克斯的貧困惡性循環(huán)，要走出均衡陷阱和打破貧困惡性循環(huán)需要增加國家投入，將資本在各個部門平衡地進行投資。而問題在于，當時國家資本有限，難以在全國各地平衡投入。在這種情況下，國家只能犧牲農業(yè)發(fā)展工業(yè)，利用城鄉(xiāng)“剪刀差”進行“原始資本”的積累，并向城市投入。在經濟政策上，主要是實行“統(tǒng)購包銷”;在社會政策上，實行城鄉(xiāng)分割管理，落實嚴格的戶籍管理制度，農民被“捆綁”在土地上。這種做法使得城市走出經濟增長低水平均衡陷阱和打破貧困惡性循環(huán)。在城鄉(xiāng)“剪刀差”中積累的外部資本的推動下，增長在城市的各個部門間推進，造成部門之間的相互需求，促進城市經濟增長，實現城市經濟羅森斯坦—羅丹的大推進。然而，農村的發(fā)展則由于長期的“剪刀差”和其他政策因素的影響，導致缺乏資本投入，農村經濟發(fā)展長期滯后。經濟學中資本投入的“馬太效應”使得我國城鄉(xiāng)經濟水平存在巨大差異，經濟水平的發(fā)展決定一個區(qū)域的地方政府的財政收入和基本公共服務的投入，因此可以看到，現階段城鄉(xiāng)之間的差距不僅表現在經濟發(fā)展水平和收入上，更反映在政府提供的公共醫(yī)療、義務教育、社會保障等基本的公共服務上［3］82。

傳統(tǒng)管理體制因素制約著城鄉(xiāng)經濟發(fā)展水平。我國曾在很長一段時期實行計劃經濟體制，政府擁有和掌控社會的絕大部分資源，并通過行政指令的方式分配資源，不受市場的影響。正是由于計劃經濟時期政府掌控國民經濟各個部門，才能推進城鄉(xiāng)“剪刀差”的實施，從而實現了城市經濟羅森斯坦—羅丹的大推進，但也造成了城鄉(xiāng)經濟發(fā)展不平衡的局面。雖然計劃經濟已經成為歷史，但是其制度慣性依舊發(fā)揮著作用，影響著政府行政觀念和模式。然而，政府過度干預市場，市場“看不見的手”的調節(jié)作用會受到抑制，不利于經濟社會的發(fā)展。除計劃經濟體制外，城鄉(xiāng)經濟發(fā)展水平的發(fā)展也受到傳統(tǒng)行政管理體制的制約。由于受傳統(tǒng)行政管理體制的影響，行政權力過于集中，政府部門集決策與執(zhí)行于一身，缺乏有效的監(jiān)督，容易滋生腐敗和尋租行為。在政府制定政策時往往只看重短期的經濟增長，追求政績和個人升遷，缺乏地區(qū)經濟發(fā)展的戰(zhàn)略性決策，造成區(qū)域間經濟重復建設，地區(qū)特色欠缺，無法形成區(qū)域間優(yōu)勢互補與合作協調發(fā)展，不利于城鄉(xiāng)經濟健康發(fā)展。

思想觀念落后的因素阻礙城鄉(xiāng)經濟發(fā)展水平。受傳統(tǒng)體制的影響，人們思想觀念上過于依賴政府，一遇到問題就認為政府有責任而且必須得親自解決。然而，現實中的政府必須在法定的職權范圍內行使公共權力，政府與市場、政府與社會之間存在行為界限。政府是“有限”的而不是“全能”的，有些問題政府解決不了，有些問題也不應該由政府解決，即使是屬于政府責任的問題政府也不一定要親自解決。否則，過于活躍的政府將限制市場經濟的發(fā)展。此外，受傳統(tǒng)專制思想觀念的影響，部分政府官員法治觀念淡薄，以權謀私，為了追求個人私利，損害了國家和集體利益，影響社會和諧，破壞經濟秩序，損害社會公正，阻礙經濟發(fā)展。

(二)對直接原因的分析

公共選擇理論認為，可以運用經濟學的理論和方法研究和分析公共物品和公共服務的供給問題。城鄉(xiāng)基本公共服務的投入機制是造成城鄉(xiāng)基本公共服務不均等的直接原因，而這種投入機制是可以通過區(qū)域經濟增長理論進行分析。在城鄉(xiāng)基本公共服務的投入上，要運用區(qū)域經濟增長理論以達到投入效果的最大化，實現城鄉(xiāng)基本公共服務均等化。

撇開我國長期在農村基本公共服務的財政投入不足的話題，其投入機制上也存在問題。由于財政投入有限，對農村基本公共服務的投入不可能投入到所有領域，只能集中起來投入到幾個重要的領域。我國在農村基本公共服務的投入主要是圍繞改善農民生活水平方面的投入，在農民、農村的再生產和發(fā)展上投入不足。根據區(qū)域經濟非均衡增長理論，不發(fā)達地區(qū)的發(fā)展戰(zhàn)略就是選擇若干戰(zhàn)略部門投資，創(chuàng)造發(fā)展機會，如果是政府投資，應特別注重基礎設施，造就良好發(fā)展的外部環(huán)境。此外，在農村基本公共服務的投入過程中還要注意投入領域之間的連鎖效應和規(guī)模效應，并加以運用。

三、基于區(qū)域經濟增長理論的現行相關對策分析

(一)工業(yè)反哺農業(yè)、城市支持農村

實現城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，必須轉變城鎮(zhèn)化發(fā)展的現有模式，走以工促農、以城帶鄉(xiāng)的城鎮(zhèn)化道路［9］?！肮I(yè)反哺農業(yè)，城市支持農村”的對策強調發(fā)達地區(qū)對貧困地區(qū)的帶動作用。區(qū)域經濟非均衡增長理論主張首先發(fā)展某一類或幾類有帶動作用的地區(qū)或部門，通過這幾類地區(qū)或部門的發(fā)展，帶動其他地區(qū)或部門的發(fā)展。基于這一理論，改革開放初鄧小平提出:“一部分地區(qū)、一部分人可以先富起來，帶動和幫助其他地區(qū)、其他的人，逐步達到共同富裕?！闭叩膬A斜的確使部分有資源、有條件的地區(qū)和人富起來了，但是問題是由于人性的弱點和資本的性質等因素使得“先富不愿意帶后富”，結果是社會的分層更加明顯，貧富差距更加懸殊。因此，國家需要出臺適當的政策和措施保障“工業(yè)反哺農業(yè)，城市支持農村”，使農村在“剪刀差”過程的犧牲得到適當的補償。

(二)增加農業(yè)和農村的投入

當前統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中最普遍的做法就是增加農業(yè)和農村的投入。根據經濟學理論，在生產環(huán)境既定的情況下，增加投入的生產要素，包括資本、勞動力、資源、技術等能夠獲得經濟的增長。但是，在區(qū)域經濟增長理論中，如果要獲得經濟的有效增長，還需要考慮投入值的大小，即賴賓斯坦的臨界最小努力命題理論。1957年美國經濟學家哈維·賴賓斯坦在《經濟落后和經濟增長》一書中提出，如果要想使區(qū)域經濟獲得增長，必須使投入能夠足夠大，克服相反的趨勢帶來的影響。他指出應當有一個臨界點，突破這個臨界點，區(qū)域經濟就能夠增長。因此，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中如果要達到促進農村經濟發(fā)展的目的，對農業(yè)和農村的投入必須足夠大，突破賴賓斯坦最小投入臨界點。

(三)調整財政支農資金在不同領域的分配結構

調整財政支農資金在不同領域的分配結構，目的是使資本在農村基本公共服務中均衡投入，從而達到公平的目的。除此之外，基于區(qū)域經濟學理論，這種做法還有另外一個目的，是為了打破農村經濟的貧困惡性循環(huán)，而這一理論在農村基本公共服務的運用是為了促使農村公共服務需求的產生。1953年，羅格納·納克斯在《不發(fā)達國家的資本形成》一書中提出了貧困惡性循環(huán)理論認為，貧困惡性循環(huán)的根源在于本地區(qū)缺少有效需求，要造就這種需求只有在大范圍內，各個部門當中平衡地進行投資，使各部門間互相形成需求，才可能促使資本進入。因此，發(fā)展農村基本公共服務的過程中，還應注意激發(fā)農村對基本公共服務的需求，以需求帶動基本公共服務的發(fā)展。

四、農村基本公共服務的投入機制策略

(一)政策和制度保障

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展應堅持“工業(yè)反哺農業(yè)，城市支持農村”的對策，一方面它符合區(qū)域經濟增長機制中以發(fā)達地區(qū)帶動落后地區(qū)的拉動機制。另一方面，它是道義的要求，依靠農村的犧牲發(fā)展起來的城市必須對農村的犧牲做出補償。在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展過程中，城市面臨的更多的是機遇而非挑戰(zhàn)。對于出現“先富不愿意帶后富”的現象，政府應該曉之以理，必要時通過制定政策和制度保障“工業(yè)反哺農業(yè)，城市支持農村”的實施。

(二)加大投入力度

根據區(qū)域經濟增長機制中要素投入的驅動機制，要素只有在投入高效率的產業(yè)和地區(qū)才能發(fā)揮最大的效用，獲得最大的增長。在農村基本公共服務投入中，投入應注意投入領域中的效率，最大化地發(fā)揮投入資本的作用。除此之外，根據賴賓斯坦的臨界最小努力命題理論，對農業(yè)和農村的投入應該足夠大，以克服相反的趨勢帶來的影響，這樣才能實現農村經濟的增長。

(三)注重投入的可持續(xù)發(fā)展

農村基本公共服務的供給是農村可持續(xù)發(fā)展的基礎。雖說如此，我國現階段在農村基本公共服務的投入主要是圍繞改善農民實際生活水平，多屬于消費性的投入，在農民、農村的再生產、發(fā)展上投入相對欠缺。根據區(qū)域經濟非均衡增長理論，不發(fā)達地區(qū)的發(fā)展戰(zhàn)略就是注重投資的方向，創(chuàng)造發(fā)展機會，特別是政府投資，應立足基礎設施，營造良好發(fā)展的外部環(huán)境，這些也屬于基本公共服務的范疇。只有具備完善的基礎設施和良好的發(fā)展環(huán)境，才能吸引外來資本，發(fā)展現代農業(yè)，實現農村經濟的可持續(xù)發(fā)展。

(四)均衡投入以激發(fā)農村基本公共服務需求

在農村基本公共服務的投入中，應注意各領域投入的均衡，這有利于激發(fā)農村基本公共服務的需求，達到以需求帶動發(fā)展的目的。根據區(qū)域經濟中納克斯提出的貧困惡性循環(huán)理論，貧困惡性循環(huán)的根源在于本地區(qū)缺少有效需求，要造就這種需求只有在大范圍內，在各個部門當中平衡地進行投資，使各部門間互相形成需求，才可能促使資本進入。根據這一理論，從供給與需求的關系分析，農村基本公共服務的匱乏是由于缺乏有效需求促進資本投入產生供給。因此，在基本公共服務各個領域均衡投入，促使有效需求的產生，從而有利于促進資本對農村基本公服務的再投入。

［1］王夢奎．關于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展［J］．管理世界，2004(4):1－8 +29．

［2］馬曉河．統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展要解決五大失衡問題［J］．宏觀經濟研究，2004(4):3－6 +12．

［3］王翠芳．試探新農村建設中城鄉(xiāng)基本公共服務均等化問題［J］．經濟問題，2007(5):82－84．

［4］十八大報告(全文)［EB/OL］．［2015－02－19］．http://www．xj．xinhuanet．com/2012－11/19/c_113722546_4．htm．

［5］蔡秋梅．略論城鄉(xiāng)基本公共服務均等化視域下的財政體制改革［J］．經濟問題，2012(12):87－91．

［6］劉成奎，王朝才．城鄉(xiāng)基本公共服務均等化指標體系研究［J］．財政研究，2011(8):25－29．

［7］國家衛(wèi)生和計劃生育委員會．中國衛(wèi)生和計劃生育統(tǒng)計年鑒［M］．北京:中國協和醫(yī)科大學出版社，2013．

［8］中華人民共和國國家統(tǒng)計局．中國統(tǒng)計年鑒［M］．北京:中國統(tǒng)計出版社，2013．

［9］王玉環(huán)．以城鎮(zhèn)化帶動河北城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展［J］．河北科技師范學院學報(社會科學版)，2011(2):46－50．