徐永清

（河南大學(xué) 環(huán)境與規(guī)劃學(xué)院，河南·開封 475000）

伴隨經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與人民生活水平的提高，旅游已經(jīng)成為人們?nèi)粘Ｉ钪胁豢扇鄙俚幕顒?dòng)，當(dāng)前，經(jīng)過近些年的發(fā)展，民族地區(qū)旅游取得了規(guī)模擴(kuò)大、形象提升、市場拓展、效益提高的可喜成績。但民族地區(qū)旅游發(fā)展屮政府職能履行存在一些問題。本文在基于公共管理理論的基礎(chǔ)之上，結(jié)合民族地區(qū)旅游的發(fā)展現(xiàn)狀，通過實(shí)證研究的方式來探究民族地區(qū)旅游開展中的政府作用。

一、政府在民族地區(qū)旅游發(fā)展中的作用

（一）政策調(diào)節(jié)

近年來，民族地區(qū)政府相繼出臺(tái)了一系列扶持政策，積極引導(dǎo)、推廣旅游的發(fā)展。

表1 民族地區(qū)發(fā)展旅游政策

（二）資金扶植

在經(jīng)營活動(dòng)中，資金是造成所有問題的導(dǎo)火索，也是解決一切問題的支柱。民族地區(qū)的旅游業(yè)發(fā)展，除了民族特色之外，基礎(chǔ)設(shè)施也必不可少，包括住宿、餐飲等，都需要大量的資金才能夠?qū)崿F(xiàn)，另外，地區(qū)人才培養(yǎng)、市場推廣也需要資金才能夠?qū)崿F(xiàn)。故此，需要政府對區(qū)域旅游業(yè)做出如下扶持：一是在區(qū)域經(jīng)濟(jì)相對穩(wěn)定的情況下，政府應(yīng)當(dāng)先行扶持旅游業(yè)發(fā)展，以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展；二是民族地區(qū)政府財(cái)政有限，故此可以通過社會(huì)募集的方式，調(diào)動(dòng)資金注入到旅游業(yè)中。

近幾年，民族地區(qū)旅游扶持資金不斷地增加，受惠旅游企業(yè)超過2000家，一方面民族地區(qū)進(jìn)一步鼓勵(lì)和扶持社會(huì)資金參與旅游項(xiàng)目開發(fā)，鼓勵(lì)發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)，提升旅游產(chǎn)業(yè)層次，鼓勵(lì)旅游企業(yè)開拓市場，招徠省外游客。

（三）制度規(guī)范

制度規(guī)范是推動(dòng)旅游業(yè)發(fā)展的重要渠道，也是實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定發(fā)展、規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的唯一方式，通過制度的出臺(tái)，使旅游業(yè)的發(fā)展可以產(chǎn)生較好的持續(xù)性，在資源開發(fā)的同時(shí)，也能夠得到充分的保護(hù)。另外，良好的制度將有效地提升區(qū)域旅游服務(wù)質(zhì)量，給旅游者更好的體驗(yàn)，提升領(lǐng)域發(fā)展速度。

（四）市場監(jiān)管

旅游業(yè)是一個(gè)涉及范圍非常廣的領(lǐng)域，其不僅包括民俗特色，還包括交通、餐飲、住宿、娛樂等相關(guān)行業(yè)，事實(shí)上，旅游業(yè)更多涵蓋整個(gè)服務(wù)業(yè)，這也讓地方監(jiān)管變得十分困難。近年來，民族地區(qū)旅游開始崛起，不過市場監(jiān)管卻沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用，且至今仍舊存在著信息不對稱的問題，這也讓消費(fèi)者處于弱勢地位。雖然這樣的狀況能夠在短時(shí)間內(nèi)獲得更高的經(jīng)濟(jì)收入，但是，卻會(huì)形成惡性的循環(huán)，最終讓區(qū)域旅游業(yè)的發(fā)展終止。因此，需要區(qū)域政府對市場進(jìn)行有效監(jiān)管，并為旅游者提供充足的信息參考，促使市場信息對位、對等，保護(hù)消費(fèi)者的消費(fèi)權(quán)益，使區(qū)域旅游業(yè)良性發(fā)展。

具體可以通過如下手段實(shí)現(xiàn)：一是促進(jìn)信息對等，由區(qū)域政府的旅游相關(guān)職能部門建立信息服務(wù)平臺(tái)，為消費(fèi)者提供市場信息；二是優(yōu)化市場準(zhǔn)入制度，對相關(guān)領(lǐng)域的企業(yè)實(shí)行資質(zhì)管理，將不合格、違法違規(guī)開設(shè)的企業(yè)徹底清除；三是提升市場信息傳播監(jiān)管力度，特別是強(qiáng)力打擊虛假廣告；四是規(guī)范市場的教育方式，并提醒消費(fèi)者采取合同的方式購買旅游公司的服務(wù)，同時(shí)為消費(fèi)者提供完善的合同范本，避免其權(quán)益遭到侵害。

二、民族地區(qū)旅游發(fā)展中政府作用存在的問題

（一）政府對旅游發(fā)展的政策不完善

近年來，民族地區(qū)政府為了推動(dòng)旅游發(fā)展，制定了一些零星的、不完整的政策，民族地區(qū)出臺(tái)對旅游發(fā)展的政策不多，而且這些政策主要是旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策，沒有統(tǒng)籌推進(jìn)民族地區(qū)旅游發(fā)展體系建設(shè)的政策，更沒有專門針對民族地區(qū)旅游產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化升級(jí)的政策。民族地區(qū)政府對旅游發(fā)展的政策不完善，直接影響了民族地區(qū)旅游發(fā)展的步伐和效果。一些企業(yè)反應(yīng)，民族地區(qū)的政府宏觀調(diào)控存在著不足，主要表現(xiàn)在協(xié)調(diào)性不夠，缺乏大局觀，并沒有為區(qū)域旅游業(yè)發(fā)展做出長遠(yuǎn)的考慮，這也讓旅游業(yè)內(nèi)部存在不穩(wěn)定性，為企業(yè)的生存埋下了隱患。

（二）配套服務(wù)不到位

目前來看，民族地區(qū)的旅游配套服務(wù)體系仍舊不夠完善，特別是信息不對稱問題的存在，讓消費(fèi)者處于絕對的弱勢地位，也讓商家利用信息進(jìn)行不法勾當(dāng)，破壞了整個(gè)行業(yè)的發(fā)展。另外，相應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，旅游產(chǎn)品必備的許多基礎(chǔ)條件、設(shè)施配備都不具備，不僅缺乏旅游景區(qū)點(diǎn)的接待中心、咨詢中心、導(dǎo)游解說、導(dǎo)引標(biāo)識(shí)、參觀廊道、音像設(shè)備、購物中心等硬件配套設(shè)施建設(shè)，其專業(yè)化、人性化諸方面都還不完善，而且景區(qū)點(diǎn)外部配套服務(wù)的景點(diǎn)標(biāo)識(shí)、交通線路、停車場、住宿餐飲、商業(yè)設(shè)施等也缺乏統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一布局，不能完全適應(yīng)現(xiàn)代旅游行業(yè)的發(fā)展要求。

（三）市場發(fā)展緩慢

市場發(fā)展存在問題，大部分責(zé)任應(yīng)在于政府的管理不善。民族地區(qū)具有十分豐富的旅游資源，并且符合消費(fèi)者的旅游需求，但是，很多消費(fèi)者仍舊拒絕在民族地區(qū)旅游，說明區(qū)域旅游業(yè)在滿足消費(fèi)者的需求上存在著問題。雖然旅游業(yè)的先天資源十分重要，不過，如果服務(wù)無法達(dá)成消費(fèi)者的心理期望，其仍舊不會(huì)選擇這一地區(qū)。另外，政府在旅游資源的宣傳上不到位，很多政府以缺乏資金為由，拒絕投放廣告，仍憑旅游業(yè)自由發(fā)展，這也表現(xiàn)出區(qū)域政府在品牌意識(shí)、營銷手段上的薄弱。

（四）政府協(xié)調(diào)力度不強(qiáng)

政府在旅游業(yè)的發(fā)展中，不能僅以宏觀調(diào)控注視著其發(fā)展，更應(yīng)該深入到市場中，有效地解決各種問題，并出臺(tái)相應(yīng)的政策和規(guī)則規(guī)避市場風(fēng)險(xiǎn)，由此幫助旅游市場逐步完善。但是，從目前來看，民族地區(qū)還沒有整體的旅游布局、組合，沒有形成上下游企業(yè)互動(dòng)共贏的產(chǎn)業(yè)鏈。

面對著這一問題，政府必須首要放棄以往的發(fā)展方式，由“放任自由”調(diào)節(jié)為深入控制，但是，也要充分保證市場化的自由性。這一要求需要政府做好機(jī)制調(diào)控者和信息供給者的角色，主要實(shí)現(xiàn)的工作為：一是轉(zhuǎn)變職能，優(yōu)化市場的管理，提升監(jiān)管和控制能力，引導(dǎo)市場正向發(fā)展；二是優(yōu)化作風(fēng)，并將旅游業(yè)提升到區(qū)域經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)之中，通過重視性改善政府行為，包括簡化審批手續(xù)、杜絕特權(quán)等；三是有效地利用市場，政府應(yīng)采取措施，有效地吸取市場資金，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并由此降低配套服務(wù)不足而對市場發(fā)展的影響。

三、加強(qiáng)民族地區(qū)旅游發(fā)展中政府作用的對策

（一）積極轉(zhuǎn)變政府的執(zhí)政理念

民族地區(qū)旅游素以獨(dú)特的文化而享譽(yù)中外，具有不可復(fù)制性，民族地區(qū)政府需要拓寬思路、敢于創(chuàng)新，把旅游發(fā)展有機(jī)地融入到城市的可持續(xù)發(fā)展當(dāng)中，明確地制定城市未來的發(fā)展戰(zhàn)略，使民族地區(qū)的歷史能夠在城市的發(fā)展中獲得延伸，在各類旅游中得到體現(xiàn)，并通過保護(hù)各個(gè)時(shí)期具有代表性的建筑、深入挖掘旅游價(jià)值較高的資源來展現(xiàn)城市歷史風(fēng)采，實(shí)現(xiàn)城市與旅游協(xié)調(diào)發(fā)展的新模式。需要注意的是，這一發(fā)展模式需要以厚重的文化底蘊(yùn)作為支撐，城市的管理者及民眾要對歷史文化與生態(tài)自然保持敬畏，尊重不同民族的文化傳統(tǒng)，因而，政府需要做好宣傳與教育工作，注重城市、民族以及人文精神的培養(yǎng)工作。

（二）明確規(guī)范政府的履職范圍

在發(fā)展旅游業(yè)時(shí)，民族地區(qū)政府過多地對旅游發(fā)展進(jìn)行干預(yù)，承擔(dān)了眾多不應(yīng)由其承擔(dān)的職能。近幾年，民族地區(qū)政府逐漸意識(shí)到了這一問題，逐步開始調(diào)整在旅游經(jīng)濟(jì)中所承擔(dān)的職能，盡可能地減少政府干預(yù)，以市場化運(yùn)作的方式來發(fā)展旅游經(jīng)濟(jì)。然而，出于對旅游市場的扶持以及穩(wěn)定旅游市場的考慮，政府部門在實(shí)際運(yùn)作中并沒有明顯地減少對旅游市場的干預(yù)，同時(shí)還履行著旅游市場培育、經(jīng)營管理以及營銷等方面的職能。

1.落實(shí)好相關(guān)政策

政府部門屬于行政管理部門，其在公共服務(wù)于管理方面最直接的表現(xiàn)就是履行好各項(xiàng)政策，使政策能夠很好地落到實(shí)處。民族地區(qū)政府在旅游業(yè)發(fā)展規(guī)劃中明確提出一系列支持旅游行業(yè)發(fā)展的優(yōu)惠政策。因而，民族地區(qū)各級(jí)政府要認(rèn)真落實(shí)好相關(guān)政策，積極組織黨員進(jìn)行政策內(nèi)容的研討與解讀，并做好相應(yīng)的部署，細(xì)化各類政策，并有效地利用電視、網(wǎng)絡(luò)等媒體做好政策的宣傳工作。另一方面，還需要建立完善的反饋機(jī)制與監(jiān)督管理機(jī)制，對政策落實(shí)的全程進(jìn)行跟蹤，及時(shí)掌握政策落實(shí)的各項(xiàng)細(xì)節(jié)，并接受來自社會(huì)各界人士的監(jiān)督，以保障政策能夠很好地被落實(shí)，發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

2.指導(dǎo)好相關(guān)規(guī)劃

民族地區(qū)政府要大力發(fā)展旅游業(yè)，尤其需要更好、更快地建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施及重大旅游項(xiàng)目，使得其順利進(jìn)入國民經(jīng)濟(jì)及社會(huì)的發(fā)展規(guī)劃項(xiàng)目中?；谡w規(guī)劃的架構(gòu)，相關(guān)部門需要認(rèn)清當(dāng)前旅游業(yè)發(fā)展的優(yōu)勢及不足，著力于發(fā)展旅游精品項(xiàng)目、旅游產(chǎn)業(yè)聚集項(xiàng)目及旅游一體化項(xiàng)目等，在突出優(yōu)勢的同時(shí)，解決不足之處，最終形成高效的、全面的、系統(tǒng)的規(guī)劃體系。重大項(xiàng)目的建設(shè)必須圍繞著整體規(guī)劃體系的要求具體實(shí)施，保證各項(xiàng)目能夠健康、科學(xué)、合理地長期可持續(xù)發(fā)展。

（三）加快調(diào)整政府的執(zhí)政方式

大力發(fā)展旅游業(yè)，使其逐步成為國家戰(zhàn)略性的支柱產(chǎn)業(yè)。民族地區(qū)各級(jí)政府也需要在這個(gè)目標(biāo)的指引下，不斷轉(zhuǎn)變政府的執(zhí)政方式及角度，幫助旅游業(yè)的進(jìn)一步成長。

1.在科學(xué)執(zhí)政中關(guān)注民生

面對旅游業(yè)的長期發(fā)展需求，民族地區(qū)各級(jí)政府需要積極建設(shè)“以人為本”的旅游發(fā)展項(xiàng)目，借助于政府在旅游公共管理方面的規(guī)范力及服務(wù)職能方面的引導(dǎo)力，盡力滿足各層次人群的切實(shí)需求。政府在執(zhí)政方針中關(guān)注民生可以從四個(gè)角度進(jìn)行管理：其一，保護(hù)各種旅游資源，特別是自然生態(tài)資源及歷史文化資源，向外國游客展示國家的生態(tài)美景及文化底蘊(yùn)。其二，提升旅游業(yè)相關(guān)人員的服務(wù)水平，注重培養(yǎng)全方位、高素質(zhì)的旅游人才，滿足旅游業(yè)的人員就業(yè)需求。其三，規(guī)范旅游管理，提升旅游業(yè)內(nèi)的旅游服務(wù)質(zhì)量，擴(kuò)大旅游需求，增加旅游業(yè)就業(yè)機(jī)會(huì)，提升群眾的收入水平。其四，開展旅游經(jīng)濟(jì)相關(guān)活動(dòng)，幫助居民及游客樹立正確的旅游經(jīng)濟(jì)觀念，從而為實(shí)現(xiàn)城市經(jīng)濟(jì)、旅游業(yè)長期發(fā)展等目標(biāo)而不斷努力。

2.在依法執(zhí)政中體現(xiàn)服務(wù)

民族地區(qū)的旅游業(yè)發(fā)展時(shí)間較短，當(dāng)前還未能形成完善的旅游市場環(huán)境，市場機(jī)制等也存在一定的欠缺。因此，為了優(yōu)化民族地區(qū)的旅游市場環(huán)境，民族地區(qū)要在科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下，快速建立適合當(dāng)前民族地區(qū)旅游業(yè)具體發(fā)展的管理及運(yùn)行機(jī)制。同時(shí)，還需要注重旅游業(yè)的國際發(fā)展需求及現(xiàn)代化發(fā)展要求，逐步形成具有自身特性、現(xiàn)代化及國際化項(xiàng)目的旅游業(yè)新格局，一步一步將旅游業(yè)打造成利國利民的戰(zhàn)略性支柱產(chǎn)業(yè)。另外，也需要加大旅游業(yè)的整體關(guān)注水平，鼓勵(lì)群眾積極參與，社會(huì)各領(lǐng)域科學(xué)合作，致力于形成關(guān)注旅游、重視旅游、發(fā)展旅游的社會(huì)良好氛圍。

3.在依法執(zhí)政中體現(xiàn)服務(wù)

為了促進(jìn)民族地區(qū)旅游業(yè)的長期、健康、穩(wěn)定發(fā)展，各級(jí)政府需要嚴(yán)格按照相關(guān)規(guī)定制度辦事，從法治的角度，逐步促進(jìn)旅游業(yè)中各項(xiàng)目及工作順利高效地開展。民族地區(qū)各級(jí)政府對于旅游市場的經(jīng)營、營銷及競爭應(yīng)采用間接的方式進(jìn)行處理，而不能直接進(jìn)行干預(yù)。要盡快清除具有行政背景的旅游公司，促進(jìn)旅游協(xié)會(huì)等社會(huì)中介組織的發(fā)展及擴(kuò)大。政府部門在執(zhí)法過程中對旅游業(yè)的管理及監(jiān)控，需要體現(xiàn)在良好的、正確的監(jiān)管方式上，需要體現(xiàn)在促進(jìn)服務(wù)旅游業(yè)發(fā)展的操作中，從而進(jìn)一步加強(qiáng)旅游業(yè)的生命力及活力。

四、結(jié)論

經(jīng)過近些年的發(fā)展，民族地區(qū)旅游取得了規(guī)模擴(kuò)大、形象提升、市場拓展、效益提高的可喜成績。但民族地區(qū)旅游發(fā)展屮政府作用存在一些問題：政府對旅游發(fā)展的政策不完善、配套服務(wù)不到位、市場發(fā)展緩慢和政府協(xié)調(diào)力度不強(qiáng)。為了更好解決民族地區(qū)旅游發(fā)展屮政府作用存在的問題，民族地區(qū)旅游發(fā)展中政府應(yīng)積極轉(zhuǎn)變政府的執(zhí)政理念、明確規(guī)范政府的履職范圍、加快調(diào)整政府的執(zhí)政方式。

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