馬曉雪 馬來好 石樹凱

(1．東北財經大學 國際經濟貿易學院，遼寧大連116025;2．大連海事大學公共管理與人文學院，遼寧 大連116026)

隨著以貿易自由化為主要特征的經濟全球化態(tài)勢的不斷發(fā)展，越來越多的主權國家以接受市場開放來獲得經濟發(fā)展的機會。GPA(Government Procurement Agreement，政府采購協(xié)議)作為WTO框架下的諸邊協(xié)議之一，以促進成員方開放政府采購市場，擴大國際貿易為宗旨。GPA明確規(guī)定，每一參加方應對列入出價清單中的采購實體，就門檻價以上的采購項目包括貨物、工程和服務實行對等開放，即非歧視性原則［1］。然這不意味著GPA成員方無條件地對外開放其政府采購市場，同時GPA也規(guī)定，各成員方可以根據本國具體情況進行談判出價并相應調整［2］。

作為GPA的倡導國和最先簽字國之一，日本是典型的政府主導經濟發(fā)展的國家，政府在政府采購政策中具有重要作用，其經濟管理體制與中國有相通之處，其政府采購管理制度對中國有較大的啟發(fā)和借鑒意義。故本文著手分析日本政府采購市場開放情況，運用局部均衡理論和數學方程，研究日本通過設置技術壁壘手段保護國內政府采購市場的機制，并分析技術壁壘對我國政府采購市場開放的影響，以期對我國加入GPA的談判策略提供合理的參考。

一、日本政府采購市場開放度分析

根據日本的出價清單顯示，其將中央、地方政府及相關的84家法人納入GPA管轄。對不同采購實體的采購項目規(guī)定了不同的門檻價。表面看來，日本根據GPA規(guī)定，嚴格按照GPA倡導的非歧視原則、透明度原則和對發(fā)展中國家的特殊和差別待遇原則，在國內法律體系中關于政府采購招標、投標的方式和程序進行了明確［3］。而且大多數招標都是以公開競爭性招標的方式進行，但通過對1997－2007年日本政府采購情況的數據進行分析(如圖1、2所示)，我們看到本國供應商在日本政府采購市場中占有絕對的份額。

圖1中，細實線代表中央實體采購本國供應商門檻價以上的工程項目比重;虛線代表中央實體采購本國供應商門檻價以上的服務項目比重;粗實線代表中央實體采購本國供應商門檻價以上的貨物比重?？傮w看來，在日本政府采購中至少80%的采購合同都給予了國內供應商，其中，工程合同國內供應商中標比例最高，幾乎達到100%，服務合同次之，國內供應商的中標比例也將近95%，即使國內供應商中標比例最低的貨物合同也在80%以上，甚至在2006年國內供應商采購貨物比重達到了95%。

圖2中，細實線代表次中央實體采購本國供應商門檻價以上的貨物比重;粗實線代表次中央實體采購本國供應商門檻價以上的服務與工程項目比重。可見，次中央實體的采購合同中標規(guī)律與中央實體基本一致，采購服務與工程項目的國內供應商中標比重高于貨物的中標比重，并且國內供應商的貨物合同中標比重自2002年后呈逐步上升趨勢。

以上分析表明，表面看來，日本嚴格遵守GPA的規(guī)定并積極響應GPA宗旨——“提高貿易自由化程度”，但細細看來，其政府采購市場國際化程度較低，實屬有名無實［4］。

二、日本通過技術壁壘對政府采購市場進行保護

在GPA第10條關于技術規(guī)格和招標文件中，雖然明確規(guī)定了采購實體不得以對國際貿易造成不必要障礙為目的或產生此種效果，擬制、采用或實施任何技術法規(guī)或規(guī)定任何合格評定程序，但是同時也提出技術規(guī)格應當基于該國際標準;否則應當基于國家技術法規(guī)、公認的國家標準或者建筑規(guī)范和為了達到更高確定性，參加方，包括其采購實體，根據本條可以擬制、采用和實施促進自然資源保護和環(huán)境保護的技術規(guī)格。由于GPA對技術規(guī)格的規(guī)定不夠明確，也造成了政府采購市場中存在了一種隱形的技術壁壘。根據前文的分析，日本屬于名義上高度開放實則極力保護，其主要通過以下幾種做法提高政府采購過程中國內供應商中標比重，保護國內供應商利益。

(一)設置較高的技術和資格要求，保護國內企業(yè)

日本保護本國政府采購市場的一個重要做法是為競標企業(yè)設置嚴格的技術規(guī)格和復雜的評判標準，實質就是一種隱形技術壁壘。這種做法一方面提高了國內供應商的競標能力，另一方面限制和阻礙了國外供應商進入國內政府采購市場。

由于技術壁壘提高了技術要求，迫使國外供應商為達到相關的技術標準或法規(guī)要求而不得不提高其生產成本，還需支付相關檢驗和認證等費用，大大降低了國外供應商的價格競爭力;供應商資格審查是日本政府采購法律規(guī)定的必經程序，由于技術壁壘的設置提高了供應商資格要求，其對供應商資質的要求包括自由資本額度、業(yè)績、經營年限等［5］，使得國外供應商很難插足其國內政府采購市場，而且這種資格和技術標準需要經過日本政府采購部門的認定。而且這種資質認定有一定期限，過期還需重新審查、認定，認定的主觀性較強，加大了外國企業(yè)的中標難度［6］。事實上，技術規(guī)格目前也是各國政府采購所常采用的保護措施之一。

(二)拆分合同，靈活規(guī)避政府采購規(guī)則約束

GPA要求成員方采購實體在門檻價以上的采購需求須對外開放。為了規(guī)避政府采購協(xié)議的約束和義務，日本往往通過將門檻價以上“大合同”“專項合同”拆分成門檻價以下的“小合同”，以免受GPA規(guī)則約束［5］，并將這部分拆分合同直接授予了國內供應商，特別是中小企業(yè)，一方面提高了國內供應商的政府采購市場占有額，另一方面保護和扶持了國內中小企業(yè)的發(fā)展，事實上日本很多的中小企業(yè)在發(fā)展初期通過獲得“拆分合同”解決了資金和技術難題。

(三)利用“第三種機構”，減小國內產業(yè)競爭

“第三種機構”實質為日本各級政府免受GPA約束的采購代理，雖然其性質接近于政府組織機構，但由于與民間企業(yè)聯(lián)合興辦，并未納入GPA管轄［7］。日本通過“第三種機構”來完成各級政府實體需求的貨物、服務和工程采購，其規(guī)模十分巨大，減少了政府采購的國際需求，充分回避了國內供應商面臨的國際競爭，保護了國內政府采購市場。

綜上，日本在政府采購的實體規(guī)則上看似嚴格遵守GPA規(guī)定，然而復雜的執(zhí)行程序規(guī)則使得外國供應商很難進入其采購市場，進而達到了保護國內政府采購市場的目的。

三、技術壁壘保護國內政府采購市場的機理分析

本文借鑒技術壁壘在國際貿易中的影響機制，通過局部均衡理論，對其保護國內政府采購市場的機理進行分析。

圖3 中，粗實線S為某產品政府采購需求線，細實線D為該產品供給線，二者交點為無貿易情況下的國內均衡點［8］。假設政府采購市場為理想狀態(tài)即貿易自由化，若國際市場價格為Pw，那么國內需求線S和供給線D之間的差值則為國外采購量，也就是圖中的Q1Q4;由于日本政府采購市場制定的技術壁壘，使得供應商價格上升為Pw+C，國外采購量減少為Q2Q3。本國消費者剩余減少面積為(a+b+c+d);生產者剩余增加面積為a;將二者加總，實際上總福利減少面積為(b+c+d)。可以看出，價格上升給本國消費者和生產者帶來的影響，實質是用消費者的損失來換取生產者的福利增加。

假設國內需求曲線為D，供給曲線為S，有:

公式(1)、(2)中P表示供應商提供的商品價格，在政府采購市場中設置技術壁壘使得國外供應商需將價格提升到Pw+C，根據消費者剩余的概念和計算方法，可以得出它的變化情況:

把公式(1)代入(3)中，得到:

公式(4)表明消費者剩余的變化量與價格變化幅度c成負向拋物線關系，與需求彈性b成負相關，其中，價格上升幅度越大，消費者剩余減少幅度也越大;需求彈性b越大，消費者損失也就越大。

同理，可以得出生產者剩余的變化情況，有下式:

把式(2)代入(5)中，得到:

由此可以看出，生產者剩余的變化與價格變化幅度c成正向拋物線關系，與供給彈性e成正相關。

根據上述分析，政府采購通過技術壁壘使得商品價格上升，消費者總是會受損，而生產者會獲益。

四、對我國的啟示

近年來，雖然我國的經濟取得了快速發(fā)展，但與發(fā)達國家的技術差距是客觀存在的事實，特別是高新技術發(fā)展緩慢，使得我國在國際政府采購市場中能夠占據優(yōu)勢的主要是勞動密集和資源型產品［9］。然而在出現技術壁壘的政府采購市場中，這些產品將受到技術標準的限制，很難開拓我國政府采購的國際化市場。因此，有必要分析技術壁壘對我國開放政府采購市場的影響。

圖4(a)中，XS0表示我國供應商某種商品的供給曲線，MD表示發(fā)達國家對我國該商品的采購需求曲線。

假設在設置技術性壁壘之前，我國供應商供給曲線為XS0，當市場均衡時，均衡價格為P0，均衡數量為Q0。若發(fā)達國家對政府采購市場開放設置技術壁壘，那么我國生產廠家勢必進行生產方式的調整或者支付額外的費用以便使生產的商品能夠符合其政府采購市場對該商品的具體要求［5］，導致生產成本勢必將增加，降低了供給量，即供給曲線XS0將向左移到XS1，新的均衡價格變?yōu)镻1，此時，發(fā)達國家采購我國該商品量下降到Q1?？梢?，發(fā)達國家設置技術壁壘減少了我國供應商在其政府采購市場的中標規(guī)模(Q0－Q1)。

圖4(b)中，AC表示該產品的單位平均成本。在沒有設置技術壁壘的情況下，該產品在政府采購市場上的價格為P0，我國供應商可以獲得單位利潤為W。假設發(fā)達國家設置技術壁壘使得我國供應商額外支付的單位費用為C'，則AC曲線由原來所在的位置移動到AC+C'。此時，在供應量仍然為Q0的情況下，如保證國內供應商獲取利潤，則產品必須從原來的價格P0提高到P1。然而從產業(yè)競爭角度來看，提高商品的價格必然會降低國內供應商在政府采購市場的競爭力。

以提高貿易自由化為主旨的政府采購，通過技術規(guī)格等相關壁壘手段，已經成為GPA成員方保護國內產業(yè)的合法工具。開放政府采購市場后，我國的勞動密集型產品和資源型產品一方面在受到國外政府采購市場的高規(guī)格壁壘的限制下，很難從國際政府采購市場獲利，另一方面國外的高技術含量產品也必然沖擊我國國內產業(yè)。雖然我國政府采購對我國產業(yè)也有保護，但過于原則，比如規(guī)定采購本國貨物、服務、工程等，但與覬覦我國政府采購市場的歐美等開展GPA談判，必然會受到嚴重阻礙。對此，一方面我國應利用政府采購手段優(yōu)化我國產業(yè)結構，鼓勵科技創(chuàng)新，提高我國產業(yè)的競爭力;另一方面在GPA談判時，加入隱性壁壘手段，充實我國政府采購保護國內產業(yè)的手段。

通過對政府采購市場中存在的技術壁壘進行局部均衡分析，厘清技術壁壘在國內采購市場的保護機制，并模擬分析發(fā)達國家設置技術壁壘對我國開放政府市場的影響，進而采取相應措施來應付當前和以后出現的技術壁壘對我國政府采購市場開放是至關重要的。

［1］鄭小玲．開放我國政府采購市場的影響與對策［J］．經濟縱橫，2006(11):29－31．

［2］肖北庚．應當合理期待中國加入GPA之出價［J］．中國政府采購，2005(108):26－27．

［3］張家瑾．我國政府采購市場開放研究［M］．北京:對外經濟貿易大學出版社，2012．

［4］日本名義上高度開放實則極力保護［N］．政府采購信息報，2013－07－26(004)．

［5］肖北庚．美日政府采購限制措施施行方式 之比較［J］．中國政府采購，2012(131):16－17．

［6］屠新泉．日本參與《政府采購協(xié)議》的經驗與啟示［J］．國際經濟合作，2009(10):67－71．

［7］劉小川，黃河．論政府采購國際化進程中的政策思路［J］．復旦學報:社會科學版，2008(2):43－49．

［8］章志健．技術性貿易壁壘對國際貿易的影響:理論與實證研究［D］．武漢:武漢理工大學博士論文，2009．

［9］宋曉恒．中國企業(yè)突破WTO技術壁壘的思考［J］．經濟論壇，2006(9):48－49．