□桑玉成

·學(xué)習(xí)與思考·

用制度建設(shè)奠定廉潔政治的堅實基礎(chǔ)
——學(xué)習(xí)習(xí)近平在中紀(jì)委五次會議上的講話

□桑玉成

日前，習(xí)近平在中紀(jì)委五次全會上發(fā)表重要講話，高度肯定了一段時間以來我們黨在黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭方面所取得的明顯成效。習(xí)近平指出，我們黨從關(guān)系黨和國家生死存亡的高度，以強(qiáng)烈的歷史責(zé)任感、深沉的使命憂患感、頑強(qiáng)的意志品質(zhì)推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭，堅持無禁區(qū)、全覆蓋、零容忍，嚴(yán)肅查處腐敗分子，著力營造不敢腐、不能腐、不想腐的政治氛圍。在這個講話中，習(xí)總書記還指出，要深入推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭，要做好“破”和“立”這兩篇文章，注重反腐倡廉工作的建章立制，具體來說，要著重抓好4個方面的制度建設(shè)。一是要著力健全黨內(nèi)監(jiān)督制度；二是要著力健全選人用人管人制度，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部監(jiān)督和管理，敦促領(lǐng)導(dǎo)干部按本色做人、按角色辦事；三是要著力深化體制機(jī)制改革，最大限度減少對微觀事務(wù)的管理，推行權(quán)力清單制度，公開審批流程，強(qiáng)化內(nèi)部流程控制，防止權(quán)力濫用；四是要著力完善國有企業(yè)監(jiān)管制度，加強(qiáng)黨對國有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)，加強(qiáng)對國企領(lǐng)導(dǎo)班子的監(jiān)督，搞好對國企的巡視，加大審計監(jiān)督力度。可以看到，在以高壓態(tài)勢著力推進(jìn)反腐敗斗爭的同時，積極推進(jìn)各方面的制度建設(shè)，當(dāng)可為反腐敗以及廉潔政治奠定堅實的基礎(chǔ)。

注重對反腐敗及廉潔政治制度建設(shè)的綜合性研究

要將反腐敗的斗爭進(jìn)行到底，建構(gòu)一種能夠長期保持廉潔從政的制度體系和政治生態(tài)，首先有必要加強(qiáng)對腐敗及其相關(guān)問題進(jìn)行深入的理論研究。作為一種政治行動，查辦案子、打擊腐敗分子，是反腐敗的“一線工作”，但是，就建構(gòu)一種廉潔從政的制度體系和政治生態(tài)來說，我們就不能僅僅簡單地做到有案必查、有腐必反，而要通過這些活生生的案子，從一系列案子之所以發(fā)生的社會的、文化的、制度的、人格的種種因素入手，研究腐敗問題之所以頻頻發(fā)生、之所以屢禁不止、之所以日益嚴(yán)重的深厚的社會根源、制度根源和文化根源。就當(dāng)下的情況來說，尤其有必要通過一種“反思—評估—建構(gòu)”的研究路徑，對反腐敗以及廉潔政治的相關(guān)問題進(jìn)行綜合性的研究。

首先，有必要對腐敗及其相關(guān)制度性問題進(jìn)行綜合性評估。需要評估的問題主要是四個方面。第一，對過去一段時間腐敗發(fā)生的頻率以及強(qiáng)度進(jìn)行評估，通過這種評估，來發(fā)現(xiàn)腐敗之所以發(fā)生以及發(fā)生頻度背后的社會性因素。第二，對腐敗發(fā)生的階段性特點以及地區(qū)性、領(lǐng)域性特點進(jìn)行評估，以發(fā)現(xiàn)腐敗頻頻發(fā)生的一般性規(guī)律；第三，對長期以來干部教育的內(nèi)容、方式及其效果進(jìn)行評估。通過干部教育的投入與產(chǎn)出之比，來發(fā)現(xiàn)這種培訓(xùn)教育對于提升領(lǐng)導(dǎo)干部政治素養(yǎng)和道德素養(yǎng)的效度。第四，對抑制腐敗、打擊腐敗的制度性舉措進(jìn)行評估，以便發(fā)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)體制以及職能結(jié)構(gòu)及其功能方面的問題。

其次，要研究能夠滋生腐敗以及使腐敗得以生存和蔓延的“土壤”。這里的“土壤”也可以視為一種“生態(tài)”，即腐敗得以滋生的社會的、自然的、人文的等等綜合性條件。研究這種“土壤”的特質(zhì)，搞清楚腐敗得以滋生的“綜合性條件”，當(dāng)有助于我們積極地培育清正廉潔的制度土壤和文化土壤，以奠定廉潔政治的必要社會基礎(chǔ)。在這方面，我們至少可以從三個角度去研究這種“土壤”，第一是滋生腐敗的客觀條件與主觀條件；第二是滋生腐敗的宏觀環(huán)境與微觀環(huán)境；第三是滋生腐敗的制度因素與人的因素。

關(guān)于廉潔政治之制度基礎(chǔ)的一般要素的分析

社會也如一個有機(jī)體，有其健康和病患的情形。而醫(yī)學(xué)在研究生物體健康與病患的緣由時，也非常關(guān)注其賴以生存的環(huán)境與條件的因素。同樣，在政治學(xué)和社會學(xué)領(lǐng)域，注重廉潔政治之土壤的研究，當(dāng)有助于我們認(rèn)識腐敗問題得以滋生和蔓延的基礎(chǔ)，從而使我們真正能夠從“源頭上”找到逐步抑制腐敗滋生和蔓延的條件，并通過改變這種條件的途徑以有效地解決腐敗問題。

根據(jù)人類政治生活的經(jīng)驗，從宏觀上來分析，廉潔政治得以形成和維系的土壤往往具有如下方面的要素：

第一，道德化的政治。道德風(fēng)尚可以說是能夠說明人類社會一切問題的根源。當(dāng)代政治科學(xué)的結(jié)構(gòu)功能主義學(xué)說認(rèn)為，一種政治體系必然依存于它所賴以生存的文化結(jié)構(gòu)之中，在某種意義上說，一定的政治文化構(gòu)成了政治體系的心理方面。政治文化與政治體系之間存在著相互依賴的關(guān)系，政治文化影響著政治體系中每一個政治角色的行為傾向和行為方式，同時，由現(xiàn)存的政治體系所造成的機(jī)會和壓力又直接影響到一定政治文化的形成及其積淀。道德在整個文化體系中是一個核心性的概念。人是社會的人，所謂人的活動其實從來就是人的社會活動，在政治社會中，又在很大程度上體現(xiàn)為政治活動。因此，人的道德品行一定是人的政治行為的基礎(chǔ)性要素。盡管道德在不同的文化、哲學(xué)、宗教環(huán)境中具有不同的標(biāo)準(zhǔn)，但人們也普遍相信人類世界有很大部分的道德準(zhǔn)則和道德評價是相同的。在整個政治體系中，道德成為維系良好政治生態(tài)的重要規(guī)范，同時，道德往往也是人們建構(gòu)政治制度的一般依據(jù)。

在人類社會發(fā)展和演進(jìn)的長河中，應(yīng)該是先有道德，然后才有了政府、法律、制度等所謂公共性的社會結(jié)構(gòu)和社會規(guī)范。因此，思想史上的普遍認(rèn)識是，國家、政府、法律、制度等公共性結(jié)構(gòu)和規(guī)范的產(chǎn)生，第一，必須以人類原本的道德為基礎(chǔ)，或者說不能違背人類原本的道德準(zhǔn)則；第二，國家、政府、法律、制度等等公共性結(jié)構(gòu)的產(chǎn)生，其根本的目的，也正是為了依靠其權(quán)威性的力量，來維系良好的道德準(zhǔn)則，實現(xiàn)社會道德秩序的發(fā)展和升華。所以從這個角度來說，作為公共權(quán)力的直接關(guān)系人，領(lǐng)導(dǎo)干部不僅僅必須遵循社會的道德規(guī)范，而且更具有弘揚(yáng)和維系良好道德風(fēng)尚的責(zé)任。

必須指出的，道德與政治從來就是一個相輔相成難以割舍的關(guān)系，我們很難能夠理清到底是由于道德的失缺導(dǎo)致了政治的腐敗還是由于政治的腐敗導(dǎo)致了道德的失缺。所以我們用“道德化的政治”來說明廉潔政治之土壤的第一個要素，也正想指明這種道德與政治的融合關(guān)系。

第二，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的水平與經(jīng)濟(jì)制度對廉潔政治的影響。從宏觀上來說，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平肯定與廉潔政治有關(guān)。在傳統(tǒng)社會，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平極低的情況下，因為受資源本身的稀缺所限，政治相對來說是比較清廉的。因為在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平極低的情況下，財富積累尚不足以滿足腐敗行為所必要的物資條件。同樣，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展達(dá)到一個很高的水平情況下，隨著相當(dāng)一部分社會成員的物資需求相對滿足同時一些社會制度相對成熟的情況下，腐敗問題也失去了它必要的社會基礎(chǔ)，所以政治也會是比較清廉的。政治腐敗滋生并且蔓延的恰恰是經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程之中。

經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及經(jīng)濟(jì)制度等相關(guān)因素之所以與腐敗問題有關(guān)，其主要的原因大致如下：

一是，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展極大地激發(fā)了人們的物質(zhì)欲望。恩格斯曾經(jīng)指出，正是人類的物欲、貪欲和情欲推動了人類社會的發(fā)展。不斷地追求物資生活的改善和發(fā)展，是人類的本性之所然。人具有那種如霍布斯所說的“得其一，思其二，死而后已，永無休止的權(quán)勢欲”。在我國處于物資短缺的計劃經(jīng)濟(jì)時代，人們的物資生活需求受到了客觀條件的抑制。改革開放之后，社會財富有了急劇的增長，同時也使得一些人特別是權(quán)力主體有效支配資源的能力大大提高。

二是，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展而導(dǎo)致的利益急劇分化，使得人們攫取利益的手段多樣化，同時也為人們不擇手段地獲得利益提供了一定的條件。經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及社會財富的增長導(dǎo)致了社會的利益分化，出現(xiàn)了所謂“利益主導(dǎo)、利益驅(qū)動”的社會特征。在這種情況下，人們唯利是圖，社會唯利是理，并由此而扭曲了整個的生活目標(biāo)和價值取向。

三是，為官者在經(jīng)濟(jì)發(fā)展時期對于物質(zhì)財富的支配權(quán)力迅速膨脹，而且社會沒有足夠的理由和手段給予必要的遏制。在上述“唯利是圖、唯利是理”的社會氛圍中，無論是個體還是團(tuán)體，獲利以及獲得更多的利可以得到社會的支持和鼓勵，也是個人發(fā)展以及地區(qū)發(fā)展之成功的標(biāo)志之所在。而那種能夠有效抑制財富過度集聚的稅收、保障、救濟(jì)等相關(guān)的制度又未能完備，于是就加劇了社會的利益分化，從而使腐敗問題更為突出。

第三，政治發(fā)展的水平對廉潔政治的影響。政治腐敗特別是大面積的政治腐敗既是政治不發(fā)展的特征，也是政治不發(fā)展的直接結(jié)果。根據(jù)馬克思主義的觀點，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，一定的上層建筑必須適應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，才能形成良好的社會發(fā)展態(tài)勢。相對而言，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展往往要活躍于政治的發(fā)展。在我國的發(fā)展進(jìn)程中，出現(xiàn)了政治發(fā)展滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的事實，導(dǎo)致既定的政治結(jié)構(gòu)適應(yīng)不了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及由此而帶來的人們心理和行為的變化。

一些國家在其經(jīng)濟(jì)高度發(fā)展以及社會的轉(zhuǎn)型期之所以伴隨有嚴(yán)重的腐敗問題，正是由于政治不發(fā)展所導(dǎo)致的直接結(jié)果。現(xiàn)代政治發(fā)展表明了這樣的一些政治領(lǐng)域的進(jìn)步：首先，諸如民主、自由、平等、法治等現(xiàn)代政治觀念的世俗化和普及化，并成為社會普遍的政治價值取向；其次，政治結(jié)構(gòu)的分化和?；约坝纱藥淼恼芾硇实奶岣撸鎸θ找鎻?fù)雜的社會問題，作為公共權(quán)力的政治結(jié)構(gòu)能夠持續(xù)穩(wěn)定地通過其合法的公共權(quán)力，向社會提供有效的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)；再次，廣泛有效的政治參與趨于成熟，民眾可以通過政治結(jié)構(gòu)提供的合法渠道，參與對于社會公共事務(wù)的管理，實現(xiàn)了政社共治、官民協(xié)調(diào)的治理格局。

另一方面，政治發(fā)展同時也意味著政治制度化程度的提高。很多學(xué)者把政治制度化的過程視為政治發(fā)展的過程，這是不無道理的。制度化的意義在于：首先是為政治活動提供持續(xù)性和穩(wěn)定性的規(guī)范，其次，是制度化能夠?qū)崿F(xiàn)社會對于政治的最大限度的認(rèn)同。從政治實踐的經(jīng)驗來看，能夠抑制腐敗甚至從根本上防止腐敗的政治制度主要包括如下三個層面：一是民主制度，這是現(xiàn)代政治的基石；二是官吏制度，包括最為基礎(chǔ)的選官制度以及對于官吏的一系列管理制度；三是與廉潔政治直接有關(guān)的制度，如財產(chǎn)申報制度等等。

可以認(rèn)為，上述這些政治發(fā)展的取向，既是廉潔政治的要義，又是能夠有效防止和抑制腐敗滋生、蔓延的制度性政治土壤。

積極推進(jìn)廉潔政治之制度建設(shè)是反腐敗的基礎(chǔ)性工作

一段時間以來，反腐敗的力度和效度都達(dá)到了空前的程度，盡管在關(guān)于反腐敗的治標(biāo)與治本之間往往也難以劃出明顯的界限，但是，無論多大力度的反腐敗，都只能說僅僅是那種在田野里鏟除雜草的工作，其治標(biāo)的意義要大于治本的意義。關(guān)鍵的問題是，正如習(xí)近平所指出的，我們要加大治本的力度，需要進(jìn)一步做好培育好土壤的基礎(chǔ)性工作。如果不在改良土壤上下功夫，縱然這一次雜草鏟除得再干凈，也不能有效地抑制其再生。

多年來，我國社會已經(jīng)而且正在為腐敗承擔(dān)著巨大的成本。這種成本既包括了與腐敗及反腐敗直接相關(guān)的成本，更包括了因為嚴(yán)重的腐敗而導(dǎo)致的良好道德風(fēng)尚的流失以及廉潔政治之土壤的被破壞。相對而言，這第二個方面的成本更大、更難在短期內(nèi)得以挽回。

因此，必須高度重視并著力推進(jìn)培育廉潔政治之土壤這項綜合性基礎(chǔ)性的工程，盡管這個工程比查處腐敗、打擊腐敗更為復(fù)雜更為艱巨。就目前我國的實際情況來看，可以首先從以下三個方面入手。

第一，以權(quán)利制約權(quán)力。腐敗與權(quán)力的不當(dāng)行使有關(guān)，所以首要的是從規(guī)范權(quán)力的行使出發(fā)。對于權(quán)力的規(guī)范固然要做“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”的工作，以形成“以權(quán)力制約權(quán)力”的機(jī)制，但是，要從根本上制約權(quán)力，防止權(quán)力的不當(dāng)行使，歸根到底還是要“以權(quán)利制約權(quán)力”。這就需要我們積極推進(jìn)我國政治發(fā)展的進(jìn)程，推進(jìn)具有中國特色社會主義民主政治的制度化和規(guī)范化建設(shè)，切實保障廣大人民群眾的民主權(quán)利。歷史的經(jīng)驗表明，惟有人民的民主權(quán)利得到充分的保障，才是政治權(quán)力正當(dāng)行使的必要前提。

第二，把住選官任官第一關(guān)。腐敗的主體是執(zhí)掌權(quán)力的主體，這就提出了如何建構(gòu)科學(xué)民主的選官任官制度的問題。通過這種制度，形成官員隊伍的優(yōu)勝劣汰之機(jī)制，把好選官任官這個吏治體系的第一關(guān)。長期以來，我們的選官任官制度也有不少的改良，但是都沒有擺脫這樣的兩個基本特征：一是以官選官的模式；二是以人為中心而不是以制度為中心。事實和經(jīng)驗表明，這種以上官選任下官、大官選任小官以及通過“官找官”、“官薦官”而不是通過一種制度性程序產(chǎn)生出官的模式，未能在推出德行高超之官員特別是在規(guī)范官員之廉潔從政行為方面起到積極的作用。因此，致力于改革干部制度特別是選官任官制度，當(dāng)是培育廉潔政治之土壤的關(guān)鍵性舉措。

第三，開發(fā)官員的行為導(dǎo)向功能。多年以來，我們過多地強(qiáng)調(diào)了領(lǐng)導(dǎo)干部的“能干事、多干事”的品質(zhì)，而忽略了其社會行為導(dǎo)向的功能。誠然，領(lǐng)導(dǎo)干部出眾的指揮能力和決策水平是其重要的素養(yǎng)和才干，但是，誠如孔子所說的那樣，“政者，正也”，在領(lǐng)導(dǎo)干部的所有的功能中，行為導(dǎo)向的功能應(yīng)當(dāng)是其首要的也是最為重要的功能。當(dāng)著一個領(lǐng)導(dǎo)不能在維系和引領(lǐng)社會良好風(fēng)尚方面發(fā)揮其示范性作用的時候，那么這個領(lǐng)導(dǎo)縱然有再好的指揮才能和決策能力，其之于社會的總體效應(yīng)就是負(fù)面的。所以，我們必須通過多方面的努力，來營造一種“政者，正也”的良好政風(fēng)和民風(fēng)。

（作者系上海市社會科學(xué)界聯(lián)合會黨組副書記、專職副主席，上海市政治學(xué)會會長。）

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