梁譽，韓振燕，陳紹軍

（1.南京大學政府管理學院，南京　210023；2.河海大學公共管理學院，南京　210098）

氣候變化下的干旱致貧及救助路徑研究——以寧夏回族自治區(qū)為例

梁譽1，韓振燕2，陳紹軍2

（1.南京大學政府管理學院，南京210023；2.河海大學公共管理學院，南京210098）

氣候變化下的干旱致貧已經(jīng)成為我國扶貧工作的主要障礙。近年來寧夏的干旱程度受氣候變化影響愈發(fā)嚴重，氣候變化下的干旱致貧問題突出。究其成因是由干旱加劇導致農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)風險增加，水資源短缺，人類健康程度下降，以及人為不利因素而導致的。當前寧夏在應對氣候變化下的干旱致貧時在扶貧移民、自我發(fā)展、資金供給和政策適應等問題上仍存在許多問題。必須構(gòu)建以居住地生產(chǎn)生活適應性評估為依據(jù)，通過原地發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和異地推進扶貧移民兩種治貧途徑，并輔助以“五位一體”保障措施的救助路徑。

氣候變化；干旱致貧；寧夏；救助路徑

21世紀人類面臨的最大挑戰(zhàn)是氣候變化。國際扶貧機構(gòu)樂施會（Oxfam）于2009年發(fā)布的《生存的權利》報告中指出，從1980年以來，全球已有6500起與氣候相關的災害，預計到2015年，全球氣候危機影響的人數(shù)將增長54%，達到3.75億人［1］。中國是世界上自然災害最為嚴重的國家之一，根據(jù)國家統(tǒng)計局發(fā)布的《2013年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》的數(shù)據(jù)顯示，2011年我國各類自然災害造成直接經(jīng)濟損失3096億元，僅因旱災造成直接經(jīng)濟損失達928億元。

氣候變化既是產(chǎn)生直接氣候貧困的主要原因，又是產(chǎn)生間接氣候貧困的重要因素［2］。我國作為一個發(fā)展中的農(nóng)業(yè)大國，特殊的國情決定人們在從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和日常生活中更依賴于氣溫、降雨等氣候資源的分布。隨著近年來全球氣候變暖進程不斷加劇，由氣候變化導致的自然災害，特別是旱災，已經(jīng)對人們的生產(chǎn)生活水平的提高帶來巨大的威脅，氣候變化下的干旱致貧問題已經(jīng)成為我國扶貧救助工作的主要障礙。為此，本文以氣候變化所引起的干旱為氣候貧困一種典型致因，通過選取具有氣候變化下干旱致貧典型特征的寧夏回族自治區(qū)為研究案例，借鑒歷年來寧夏相關部門所發(fā)布的有關氣候變化、人民生活和區(qū)域發(fā)展等統(tǒng)計資料，以及寧夏氣候生態(tài)脆弱地區(qū)的391戶農(nóng)村居民的實地調(diào)查①筆者于2012年7月至9月對寧夏的紅寺堡區(qū)、同心縣、海原縣、西吉縣等8個受干旱影響的氣候生態(tài)脆弱地區(qū)進行了實地調(diào)查。調(diào)查形式以問卷和半結(jié)構(gòu)式訪談為主，調(diào)查對象為農(nóng)村居民，共發(fā)放問卷400份，收回有效問卷391份。，對氣候變化下干旱致貧這一問題進行了實證研究。

一、寧夏氣候變化下干旱致貧的現(xiàn)狀

1.干旱程度受氣候變化影響愈發(fā)嚴重

寧夏地處亞歐大陸內(nèi)部，屬溫帶大陸性半干旱氣候。近50年來，寧夏年平均氣溫在波動中不斷上升，并伴隨著時間的推進速度不斷加快。年降水量總體呈下降趨勢，尤其是2002年以來，年降水量持續(xù)減少（見圖1）。這種氣溫和降水的反向發(fā)展態(tài)勢導致了寧夏干旱化程度的不斷加重。特別是最近幾年，由于冬季氣溫較高且降水量較少，造成了嚴重的春夏連旱，對農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)帶來了更為嚴峻挑戰(zhàn)。

2.區(qū)域性貧困依然嚴峻

當前寧夏的貧困人口主要分布中南部8個國家級貧困縣區(qū)。從寧夏貧困人口的變動趨勢來看，伴隨著扶貧工作的深入開展和貧困人口的逐年減少，原來片狀和帶狀的貧困人口分布格局呈現(xiàn)出散點化分布的趨勢。而在這種散點化分布狀態(tài)下貧困人口又越來越集中到氣候條件最為惡劣中南部氣候生態(tài)脆弱地區(qū)。形成了貧困地區(qū)和氣候生態(tài)脆弱區(qū)的高度重疊區(qū)域性貧困分布特點。

圖1　歷年寧夏全區(qū)年平均氣溫、年降水變化趨勢［3］

3.氣候變化下的干旱致貧問題突出

一方面，在寧夏實地調(diào)查中，有336戶農(nóng)村居民認為近年來的干旱加劇現(xiàn)象導致家庭收入有所減少，占總調(diào)查樣本（391戶農(nóng)村家庭）的85.93%。而在對近年來干旱程度加劇對農(nóng)村家庭支出方面的調(diào)查中，被調(diào)查的農(nóng)村居民全部認為支出有所增加。其中認為食品費用和水費支出增加的居民最多，共有276戶和265戶（見表1）。由于干旱加劇，受貧困人口的收入水平不增反降，以及家庭支出不斷增加的雙重影響，貧困地區(qū)人口的經(jīng)濟狀況會進一步惡化。

另一方面，隨著寧夏干旱程度的

加重，氣候生態(tài)脆弱地區(qū)人口的發(fā)展能力和權利也受到了嚴重威脅。首先，寧夏南部山區(qū)農(nóng)村人口基礎教育水平和受專業(yè)技能培訓程度較低。2007年在南部山區(qū)農(nóng)村勞動力中勞動力平均受教育年限僅為5.7年，約等于小學教育年限。農(nóng)村勞動力中曾受過專業(yè)技能培訓的勞動力僅占18.2%①國家統(tǒng)計局寧夏調(diào)查總隊.改革開放30年寧夏農(nóng)村勞動力素質(zhì)全面提高［EB/OL］.中華人民共和國統(tǒng)計局，http：// www.in.ah.cn/yuce/detail.asp？newsID=2782。。其次，農(nóng)村醫(yī)療資源短缺，農(nóng)民健康缺乏有效保障。2011年末寧夏共有醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)4143個，其中村衛(wèi)生室2527個，農(nóng)村每千人擁有的衛(wèi)生資源低于全國平均水平②寧夏回族自治區(qū)統(tǒng)計局.2011年寧夏回族自治區(qū)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報。?！靶l(wèi)生設施落后，醫(yī)療人才短缺，可提供醫(yī)療服務項目少、水平低”成為當前寧夏貧困地區(qū)農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生的發(fā)展現(xiàn)狀。

表1　近三年干旱對農(nóng)村家庭支出的影響單位：戶

三、寧夏氣候變化下干旱致貧的成因

氣候變化引致的干旱會通過氣溫、降水等氣象要素的時空變化對人類生產(chǎn)生活息息相關的農(nóng)業(yè)、供水、健康等領域產(chǎn)生不利影響，進而將導致人們生活水平的下降和經(jīng)濟社會的損失，引起和加劇貧困的發(fā)生（見圖2）。

1.干旱導致農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)風險增加

圖2　氣候變化下干旱影響寧夏貧困的傳導機制

表2　寧夏391戶農(nóng)村家庭就近年來干旱對農(nóng)作物生產(chǎn)影響的感知單位：戶、%

首先，干旱加劇影響農(nóng)作物產(chǎn)量。氣候變化所導致的干旱加劇使農(nóng)作物生產(chǎn)的不穩(wěn)定性增大，農(nóng)業(yè)氣候生產(chǎn)潛力發(fā)生改變，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本增加（見表2）。其次，干旱加劇影響病蟲害發(fā)生頻率。受氣候變化的影響，近年來寧夏冬季氣溫升高容易使許多病原和害蟲越冬能力增強，增加了農(nóng)作物病蟲害發(fā)生機率和家畜疾病的發(fā)病率。由于農(nóng)牧業(yè)收入在寧夏農(nóng)村居民的收入中占有十分重要的比重，這種由氣候變化下干旱所加劇農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)風險，阻礙了農(nóng)村居民的收入提高，加劇其貧困的發(fā)生。

2.干旱造成水資源短缺

受夏秋季降水的減少，降水時空分布的不均，以及黃河徑流量下降的三重影響，寧夏的水資源在氣候變化的作用下變得更加匱乏，水資源短缺形勢不容樂觀?？梢灶A見的是隨著氣候的不斷變暖，寧夏旱災發(fā)生的頻率和程度會進一步增大，人水矛盾會不斷加深。由氣候變化下導致的水資源短缺，一方面嚴重制約了寧夏農(nóng)牧業(yè)的發(fā)展。另一方面，也造成了寧夏中南部水質(zhì)型缺水的加劇，嚴重影響民眾的身體健康和正常生產(chǎn)生活，使干旱區(qū)人口原本困難的生活更加窮困。

3.干旱導致人類健康程度下降

氣候變化與人類健康緊密相關，部分氣象要素的改變會通過各種媒介威脅到人類的健康，從而直接或間接導致貧困現(xiàn)象的發(fā)生。首先，許多通過昆蟲傳播的傳染性疾病對氣候變化下所引起的干旱災害非常敏感，加劇其傳染速度，對人類疾病的防治帶來巨大的挑戰(zhàn)。其次，氣象要素的變化會作用于人體，對身體產(chǎn)生刺激，引起一系列生理反應和疾病。并且氣候變化會加快大氣中化學污染物之間的光化學反應的速度，造成氧化劑的增加進而誘發(fā)一些慢性呼吸道疾病、慢性支氣管炎、哮喘等疾病。

4.人為不利因素加劇干旱致貧

為緩解日趨嚴重的荒漠化，寧夏已經(jīng)實施了退耕還林，退牧還草、三北防護林等一系列生態(tài)補償實踐。但是，受傳統(tǒng)觀念、文化素質(zhì)和宣傳滯后等因素的影響，部分農(nóng)村居民環(huán)境保護觀念較弱，偷放牲畜、亂砍濫伐等違規(guī)行為仍然存在。加之氣候生態(tài)脆弱區(qū)的貧困人口仍然存在嚴重的“等、靠、要”思想，缺乏進取精神和致富能力。這些因素都會弱化人類自身對氣候變化下干旱災害的應對能力，從人為層面上加劇干旱致貧現(xiàn)象的發(fā)生。

四、寧夏現(xiàn)有扶貧救助措施與評析

1.現(xiàn)有的扶貧救助措施與成就

從上世紀80年代初開始，寧夏對貧困問題治理歷經(jīng)了“三西”專項建設、雙百扶貧攻堅和新世紀千村扶貧攻堅三個各具特色的扶貧救助時期。在“三西”專項建設時期（1983—1993年），寧夏圍繞“興河西、河套之利，濟定西、西海固之貧”的扶貧方針，實施了建設灌溉工程，完善基礎設施，實施吊莊移民，進行科技扶貧等以基礎設施建設為主的專項扶貧措施。在“雙百”扶貧攻堅時期（1994—2000年），寧夏的治貧工作進入攻堅階段。期間興修了扶貧揚黃灌溉工程等一批水利項目，開展了閩寧合作對口支援，實施了勞務輸出和科技扶貧等扶貧工程。在千村扶貧攻堅時期（2000年至今），寧夏以中南部山區(qū)為重點，開展了扶貧開發(fā)“十大工程”和整村推進等重大舉措，實施了生態(tài)移民和產(chǎn)業(yè)化扶貧等系統(tǒng)工程，建立了城鄉(xiāng)基本覆蓋的社會救助體系，實現(xiàn)了扶貧救助工作從“橫向擴面”到“縱深發(fā)展”的轉(zhuǎn)變。

經(jīng)過近三十年的努力，在扶貧成效上，截止到2010年，寧夏南部山區(qū)的絕對貧困人口從1982年的119.3萬人減少到10.2萬人，貧困發(fā)生率也從74.8%降低到3.9%。在扶貧觀念上，寧夏更加注重貧困人口的自我發(fā)展和主動脫貧能力，實現(xiàn)了從救濟式扶貧到開發(fā)式和產(chǎn)業(yè)化扶貧的轉(zhuǎn)變；在扶貧方式上，隨著人們對貧困認知的深化和扶貧理念的轉(zhuǎn)變，寧夏改變了只關注賑災濟貧等單一的治貧方式，開始用生態(tài)、勞務移民等多元化治貧方式實現(xiàn)貧困地區(qū)的脫貧致富。

2.現(xiàn)有扶貧措施在應對氣候變化下干旱致貧時存在的問題

第一，寧夏受氣候變化下的干旱致貧影響最為嚴重的人口目前主要集中在中南部的干旱和偏遠地區(qū)，而在歷史和現(xiàn)實條件下，這些地區(qū)可選擇的治貧方式十分有限，自我發(fā)展能力十分薄弱。首先，在產(chǎn)業(yè)化水平上，由于大多數(shù)農(nóng)民家庭仍以從事低水平農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主，人們的生產(chǎn)和收入受氣候等自然條件影響較大，尤其是偏遠地區(qū)“靠天吃飯”的情況仍十分普遍。其次，在人口素質(zhì)上，在寧夏中南部山區(qū)和偏遠地區(qū)農(nóng)村，由于年輕勞動力大多外出打工，留守居民以兒童、婦女和老年人口居多，勞動力培訓的附加人群質(zhì)量不高以及適用性有限，自我發(fā)展的動力不足。

第二，雖然國家對寧夏的扶貧投入力度不斷加大，但受地方財政能力所限，寧夏各地對于扶貧開發(fā)的配套資金投入往往不足，這對于應對氣候變化，減輕干旱對于貧困的影響起到了嚴重的制約作用。其中，對于生態(tài)移民工程的資金，目前仍以政府投入為主、自籌為輔，資金來源渠道單一，投資效益不高，嚴重制約了移民的遷移速率和遷入?yún)^(qū)土地資源開發(fā)和基礎設施建設的開展。對于扶貧救助資金使用，部分地區(qū)又存在資金分配不均、管理效率低、還款能力差、不良貸款多、對象錯選等問題，也嚴重影響了扶貧資金的有效利用。

第三，氣候變化下干旱致貧的應對政策完善和落實度不高。在政策制定方面，一方面，近年來雖然寧夏陸續(xù)出臺了《自然災害救助管理暫行辦法》等災害救助管理制度，但相應的配套政策和實施細則還很缺乏，救助政策體系構(gòu)建很不完善。另一方面，當前寧夏各類救助政策往往都是因事而建，缺乏在統(tǒng)一的政策體系中進行統(tǒng)一規(guī)劃，相關救助政策的整合性不強。在措施落實方面，受資金缺乏、點多面廣、缺乏科學評估等條件的制約，相關應對政策在執(zhí)行過程中還存在一定問題，導致抗旱應急工程建設，災害預警傳遞體系，應對氣候災害的社會化服務機制、救災應急救助機制尚未完全落實到位。

第四，實施扶貧移民存在諸多困難。對于生態(tài)移民來說，移民的遷入會造成安置地的人口承載壓力上升，導致遷入地安置能力與搬遷規(guī)模的矛盾上升。在生態(tài)移民搬遷的過程中，有些工程忽視工程建設的合理進度和遷入地土地改造程度，移民規(guī)劃缺乏科學性與整體性。移民搬遷后，面對生產(chǎn)生活方式和社會文化習俗等方面變化，容易造成搬遷“二次貧困”的發(fā)生。并且，部分移民在戶口遷入、社會保障、子女教育等基本權利方面享受不公，導致了移民主體地位邊緣化。而對于勞務移民來說，無土安置方式不僅要求移民需要不斷提升身體素質(zhì)、勞務技能和競爭力，也對市場的就業(yè)吸納能力提出了更高的要求。

五、寧夏應對氣候變化下干旱致貧的救助路徑

由于氣候變化具有其自身的綜合性和復雜性，寧夏在應對氣候變化下的干旱致貧問題時，應結(jié)合氣候變化下的干旱災害對貧困的影響，并充分結(jié)合地區(qū)特殊的自然、經(jīng)濟、社會、技術等現(xiàn)狀，提出一條具有綜合性和可持續(xù)的救助路徑。

1.選擇依據(jù)——建立生產(chǎn)生活適應性評估

生產(chǎn)生活適應性評估是選擇氣候變化下干旱致貧救助路徑的先決條件。一個科學系統(tǒng)的生產(chǎn)生活適應性評估，有利于政策制定者充分了解氣候變化下的干旱對人類經(jīng)濟社會造成的影響程度，并為選擇合理的救助途徑確立科學依據(jù)。結(jié)合干旱對寧夏生產(chǎn)生活造成的影響，寧夏氣候生態(tài)脆弱區(qū)生產(chǎn)生活適應性評估可分為干旱情況評估和干旱影響評估兩個階段（見圖3）。

第一階段：氣候變化下的旱情評估。氣候變化下的旱情評估是充分了解氣候變化下寧夏不同地區(qū)干旱情況的客觀描述性的過程，分為對當前干旱現(xiàn)狀評估和未來干旱趨勢評估兩個方面。由于寧夏氣候變化下的干旱致貧主要發(fā)生于農(nóng)村，因此，對于評估區(qū)域的劃分，可根據(jù)寧夏農(nóng)村地區(qū)的灌溉狀況和農(nóng)牧業(yè)特點分為沒有灌溉工程設施條件的雨養(yǎng)農(nóng)業(yè)區(qū)、有灌溉工程設施和條件的灌溉農(nóng)業(yè)區(qū)，以及草原畜牧業(yè)為主的草原牧區(qū)三種區(qū)域類型，不同區(qū)域類型應采用不同的評估方法，進而寧夏對各類地區(qū)當前和未來的旱情進行綜合系統(tǒng)評估。

第二階段：氣候變化下的干旱影響評估。氣候變化下的干旱影響評估是建立在第一階段的綜合評估結(jié)果基礎之上的，對不同區(qū)域氣候變化下干旱的適應性評價的過程。這一階段對于評估指標選取，要綜合考慮氣候變化下干旱對自然、社會、經(jīng)濟等方面的影響，從經(jīng)濟、人口、資源、生態(tài)等方面進行指標建構(gòu)①經(jīng)濟方面可選取人均糧食產(chǎn)量、農(nóng)民人均純收入、農(nóng)民人均生活消費支出等要素；人口方面可選取農(nóng)業(yè)人口比重、人口密度、氣候性疾病發(fā)病率等要素；資源方面可選取人均水資源使用量、農(nóng)業(yè)人口人均耕地面積等要素；生態(tài)方面可選取人均森林面積、人均土地荒漠化等要素。。并從現(xiàn)狀分析和未來計算和預測旱災對當前或是對將來可能帶來經(jīng)濟社會損失，得出區(qū)域內(nèi)對氣候變化下干旱致貧的適應能力，為救助路徑的選擇與實施提供科學依據(jù)。

2.救助路徑的選擇與實施

圖3　寧夏氣候生態(tài)脆弱區(qū)生產(chǎn)生活適應性評估運行示意圖

根據(jù)生產(chǎn)生活適應性評估的結(jié)果，寧夏在應對氣候變化下干旱致貧問題時，可選擇兩條救助路徑：即對于能夠適應氣候變化下干旱的地區(qū)的人口采取原地發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的途徑；對于不能適應氣候變化下干旱的地區(qū)的人口實施扶貧移民。

路徑1：在適應條件下原地發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。對于生產(chǎn)生活條件相對較好，氣候變化適應能力較強的地區(qū)和人口來說，要減輕氣候變化下干旱對于當?shù)刎毨栴}影響，必須從發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)著手，提升自身能力建設，從而擺脫貧窮。

首先，面對氣溫變暖、熱量增加、降水減少、農(nóng)作物種植邊界北移等發(fā)展趨勢，寧夏今后應結(jié)合氣候變化的客觀現(xiàn)實及時對現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)區(qū)域結(jié)構(gòu)進行調(diào)整，尤其是對于南部山區(qū)而言，應在生態(tài)保護的前提下，結(jié)合旱作農(nóng)業(yè)的特點，著力發(fā)展經(jīng)濟作物和特色產(chǎn)業(yè)。其次，為增強農(nóng)業(yè)對氣候變化下干旱的抵抗能力，要加強對基礎設施的修繕與更新，完善對水利設施的除險加固，并積極發(fā)展噴灌、滴灌等高效節(jié)水技術，以及對中小河流的綜合治理。第三，寧夏在今后一個階段，一方面要積極開展內(nèi)容多樣的農(nóng)業(yè)科技工程，促進現(xiàn)代科技與當?shù)靥厣a(chǎn)業(yè)的有效結(jié)合。另一方面要加強農(nóng)業(yè)技術服務的落實力度，努力建成覆蓋全區(qū)的農(nóng)業(yè)技術服務體系。第四，在發(fā)展避災農(nóng)業(yè)上，要建立農(nóng)業(yè)避旱減旱抗旱體系，提高氣象災害綜合監(jiān)測水平和預警能力，完善農(nóng)業(yè)應對氣象災害的應急預案和抗災救災物資儲備機制，進一步提高農(nóng)業(yè)主動避災減災能力，最大限度控制災害所造成的損失。

路徑2：在不適應條件下推進異地扶貧移民。氣候變化帶來的不可逆轉(zhuǎn)的影響決定了，如果不尊重當?shù)貙嶋H，只是一味的原地開發(fā)，不僅不利于扶貧工作的開展，而且會導致資源的浪費和更大程度上的生態(tài)破壞。因此，如果通過評估和預測，認定“一方水土不能養(yǎng)活一方人”，就要采取扶貧移民，從根本上杜絕貧困發(fā)生的條件。

第一，完善生態(tài)移民工程，實現(xiàn)貧困地區(qū)人口盡快轉(zhuǎn)移。為更好地開展生態(tài)移民工程，寧夏生態(tài)移民在今后一個階段必須解決好以下幾方面問題。首先，對于在生態(tài)移民的選擇，應運用科學有效的評判工具對已劃定的規(guī)劃搬遷的移民人群進行更為細致的甄選，確保對象選取的精確性和有序性。其次，在實施生態(tài)移民的過程中應堅持速度與質(zhì)量并重的原則。一方面在搬遷過程中要創(chuàng)新機制和加強協(xié)調(diào)，著手提高搬遷速度和效率。另一方面，在搬遷質(zhì)量方面，對于一些重點建設環(huán)節(jié)，既要保證速度又要嚴格質(zhì)量標準。再次，將移民發(fā)展與農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)化調(diào)整相結(jié)合，積極培育具有當?shù)靥厣姆N植和養(yǎng)殖產(chǎn)品，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級。與此同時，還要通過各種形式開展移民農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和務工就業(yè)的技能培訓，提升移民綜合素質(zhì)和發(fā)展能力。另外，要積極爭取各類扶貧資金，加強資金的科學管理，提高資金的瞄準效度。

第二，加快推進勞務移民，促進扶貧移民工程的“雙元并進”。伴隨著氣候變化下干旱的繼續(xù)加劇，農(nóng)業(yè)可利用資源的不斷減少，勞務移民應作為寧夏今后扶貧開發(fā)的重點。首先，要細化勞務移民調(diào)查，建立移民遷移檔案，實現(xiàn)信息化管理，為正確選送勞務移民、制定相關政策提供科學依據(jù)。其次，要加大對勞務移民的后期扶持和生計關懷。在社會服務管理上，要加強教育、醫(yī)療、物業(yè)管理、基層組織等公共服務配套設施建設。在就業(yè)保障上，要根據(jù)移民的自身特點和就業(yè)意向，有組織、有計劃的開展技能培訓。再者，為鼓勵更多的企業(yè)積極參與勞務移民工程，政府要分類抵免、減征或免征接收一定移民數(shù)量以上勞務移民安置企業(yè)的營業(yè)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、城市基礎設施配套費等相關稅費，加大相關補貼扶持力度，并為其提供便捷高效的金融服務。

3.救助路徑的保障措施

為確保寧夏氣候變化下干旱致貧救助路徑的有效構(gòu)建，我們還應著手從救助理念，法規(guī)制度，政策落實，救助體系，以及資金投入五個方面建立“五位一體”的保障措施。

第一，轉(zhuǎn)變社會救助理念。在救助組織方式的轉(zhuǎn)變上，改變當前政府建構(gòu)單一的災害救助機制，努力構(gòu)建以政府為主體，市場和社會多部門參與的災害復合治理模式。在扶貧瞄準機制的轉(zhuǎn)變上，今后扶貧開發(fā)的對象應伴隨著貧困瞄準機制的科學化和精細化，逐步實現(xiàn)由“戶”到“人”的轉(zhuǎn)變，并通過個性化的救助措施，為貧困人口創(chuàng)造良好的生存發(fā)展環(huán)境。在風險應對理念的轉(zhuǎn)變上，要改變以往救助制度設計的事后風險分擔傾向，將其更多的著眼于預防性干預和發(fā)展性干預上，建立開發(fā)式救助、預防性救助和救濟式救助有機結(jié)合的新式扶貧救助模式。第二，完善救助法規(guī)制度。首先，為解決我國在應對自然災害中目前存在的“一災一法”的問題。要盡快制定《自然災害對策基本法》，將其作為我國應對災害的綱領性法律。并在《自然災害對策基本法》的整體框架和理念下，整合和健全現(xiàn)有的各項災害的配套法規(guī)。另外，要加快建立《巨災救助制度》與《巨災保險制度》，從制度上提高重大自然災害的風險分擔能力，減少災害對人們生產(chǎn)生活所造成的各項損失。第三，嚴格落實各項扶貧與發(fā)展政策。對于各類扶貧移民，一方面，應確保移民在搬遷后繼續(xù)享受各項等惠農(nóng)補助策、醫(yī)療衛(wèi)生救助、最低生活保障等政策，滿足移民對各項政策的剛性化需求。另一方面，要通過實施公平的戶籍、計劃生育、教育就學、社會保障、土地住房等政策，實現(xiàn)基本公共服務均等化，讓移民享受“國民待遇”。對于氣候生態(tài)脆弱區(qū)的貧困人口，政府應加大對其財政稅收、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、對口幫扶等政策傾斜，彌補貧困地區(qū)和貧困人口的先賦不足，使其通過相關政策的優(yōu)惠得到更快更具效益的發(fā)展。

第四，完善農(nóng)村社會救助體系。要建立綜合性農(nóng)村社會救助體系，在原有制度的基礎上，將災害臨時救助、社會互助、社會組織救助和各項優(yōu)惠政策等救助政策措施納入到總體的制度框架之中。從而形成以農(nóng)村低保制度、農(nóng)村五保制度等基本社會救助為主體，以醫(yī)療、就業(yè)、住房、司法、教育等專項救助為輔助，以巨災救助和一般災害救助等臨時救助為重點，以社會互助、各類社會組織救助、各項優(yōu)惠政策等為補充的綜合救助體系（見圖4）。

第五，加大應對資金投入。首先，要加大中央和自治區(qū)財政對貧困地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付和傾斜力度，積極調(diào)動社會各界力量支援氣候貧困防治，實現(xiàn)扶貧資金的多元性與持續(xù)性。其次，要加大各類專項扶貧資金的投入，將資金優(yōu)先使用到基礎設施建設、扶貧移民工程、防災減災、農(nóng)業(yè)發(fā)展等關鍵領域，為貧困地區(qū)的發(fā)展創(chuàng)造條件。再次，要將貧困治理與西部大開發(fā)戰(zhàn)略有機結(jié)合，充分將國家對于西部的基礎設施、人力資源開發(fā)、生態(tài)環(huán)境建設等方面的優(yōu)惠政策運用到扶貧工作之中，達到“一項投資，多方受益”的效果。?

［1］胡鞍鋼.亟須關注氣候貧困人口［N］.21世紀經(jīng)濟報道，2009-06-10（02）.

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The Research on Poverty Leaded to Drought under the Climate Change and Its Relief Path：The Case of the Ningxia Hui Autonomous Region

LIANG Yu1，HAN Zhen-yan2，CHEN Shao-jun2
（1.School of Government Administration Nanjing University，Nanjing Jiangsu 210023，China；2.School of Public Administration Hohai University，Nanjing Jiansu 210098，China）

Poverty leaded to drought under the climate change has become the major obstacle for our country.In recent years，the drought degree in Ningxia has been influenced by climate change more serious.The problem of the poverty leaded to drought under the climate change is very prominent.It is derived from the increasing risk of agricultural and animal husbandry production under the drought，shortage of water resources，declining in human health，and other human-related causes.Therefore，Ningxia should be built the relief path which is through developping agricultural production in the original living place and implementing the immigration of proverty allevation，and aided with“Four in One"supporting measures.

climate change；poverty leaded to drought；Ningxia；relief path

圖4　寧夏農(nóng)村綜合社會救助體系框架

D632.1

A

1007-0672（2015）05-0113-06

2015-04-27

本文受國家社科基金《氣候變化與人口遷移的關聯(lián)性及其政策研究》（10BRK001），國家社科基金《極端氣候影響下的人口遷移安置政策研究》（11CRK002）資助。

梁譽，男，山東青島人，南京大學博士研究生，研究方向：社會政策與社會服務；韓振燕，女，安徽蒙城人，河海大學教授，研究方向：人口經(jīng)濟與社會保障；陳紹軍，女，安徽合肥人，河海大學教授，研究方向：移民社會學。