江蘇要建成“文化強省”，改進現(xiàn)有的公共文化服務(wù)體系保障機制是應(yīng)有的題中之意。由于當(dāng)前江蘇公共文化服務(wù)體系保障機制還存在著諸多不足，要保障公共文化服務(wù)體系發(fā)揮效能、切實惠民，關(guān)鍵在于機制建設(shè)。

一、現(xiàn)存問題

參與保障機制不完備。人民群眾是文化的創(chuàng)造者和參與者，有自主選擇公共文化產(chǎn)品和服務(wù)、參與公共文化管理事務(wù)的權(quán)利。因此，建立能夠動員廣大人民群眾和社會力量參與公共文化服務(wù)體系建設(shè)的保障機制不可或缺。然而，經(jīng)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前江蘇還尚未建立起參與主體比較完備的保障機制，主要表現(xiàn)在：有文化建設(shè)觀察員和評議員的社區(qū)（村）占比不足10%；每年將群眾對文化需求的動態(tài)反饋轉(zhuǎn)化為文化服務(wù)新項目的比例僅為1.2%；社會資本投資公共文化服務(wù)領(lǐng)域的意向偏低，社會捐助有限，政府投入仍占主體地位，占90%以上。

投入保障機制不均衡。主要表現(xiàn)在：一方面，相較于經(jīng)濟建設(shè)和環(huán)境建設(shè)等，文化建設(shè)滯后，投入占比缺乏剛性增長機制。據(jù)相關(guān)統(tǒng)計資料顯示：江蘇文化事業(yè)經(jīng)費占財政支出比重2005年為0.46%，2008年為0.43%，2009年為0.39%，2012年為0.42%，2013年為0.47%，尚未突破0.5%，與政府所預(yù)設(shè)的文化預(yù)算要占總預(yù)算4%的指標(biāo)值還相差較遠。另一方面，相較于公共文化的財政投入所建立的諸如分級投入、?？顚Ｓ谩⑥D(zhuǎn)移支付、項目補貼、資金使用電子監(jiān)管等一系列財政投入保障機制，在公共文化的人才投入方面，江蘇還尚未建立相應(yīng)的保障機制，既沒有把人才與公益性文化作品創(chuàng)作相掛鉤的要求“出人出作品”的業(yè)績考核機制，也沒有統(tǒng)一的分級分批的輪訓(xùn)培養(yǎng)機制。

法治保障機制不到位。目前，江蘇還未制定出比較完善的關(guān)于公共文化服務(wù)領(lǐng)域的法律法規(guī)，這是制約江蘇公共文化服務(wù)體系保障機制建設(shè)滯后的重要原因。盡管十七屆六中全會所做出的《中共中央關(guān)于深化文化體制改革推動社會主義文化大發(fā)展大繁榮若干重大問題的決定》要求：“完善政策保障機制。保證公共財政對文化建設(shè)投入的增長幅度高于財政經(jīng)常性收入增長幅度，提高文化支出占財政支出比例?！蓖瑫r，江蘇也已提出文化事業(yè)費占財政支出比重要達到4%，人均文化事業(yè)經(jīng)費要達到130元的發(fā)展指標(biāo)。然而，對于這些預(yù)期的財政投入指標(biāo)，目前江蘇還沒有以法治化的規(guī)章制度確定下來，并輔之以有效的政策措施或者發(fā)展規(guī)劃加以落實和保障。這也容易導(dǎo)致許多地方政府雖然提出了要“加強公共文化服務(wù)體系保障”，但在具體執(zhí)行時卻往往成為一句空談或者一紙空文。

二、對策建議

創(chuàng)建廣泛的參與保障機制。公共文化服務(wù)體系的服務(wù)對象是社會公眾，只有保障好公眾自主選擇供給自己的公共文化產(chǎn)品和服務(wù)的權(quán)利，公共文化事業(yè)的公共性才能充分體現(xiàn)出來。對此，要創(chuàng)建公眾自主選擇和互動參與的保障機制。一方面，對應(yīng)公眾組織時，可由上而下，集中歸納式地進行關(guān)鍵公眾接觸，或由下而上，層層遞進式地通過公眾協(xié)商會議來征集人民對公共文化服務(wù)的意見；另一方面，面對無組織的公眾時，可由點及面地展開公民抽樣調(diào)查，也可廣泛征詢式地利用網(wǎng)絡(luò)對話平臺來了解人民對公共文化服務(wù)的要求。另外，在公眾組織外圍，可從精英解析的視角來透視民意，發(fā)起專家開放咨詢，以此間接反映人民訴求，增強民眾的表達力和話語權(quán)。與此同時，還要吸引社會力量參與公共文化服務(wù)體系建設(shè)，探索公益性文化事業(yè)資本投入的多元化途徑。這方面對于江蘇而言，獨立于政府和企業(yè)以外的公共事業(yè)“第三方機構(gòu)”正在逐漸發(fā)展，應(yīng)鼓勵這些非營利性組織機構(gòu)的發(fā)展，并激勵它們通過采用成立基金會、尋求贊助、發(fā)起招標(biāo)、募集捐贈等方式為公共文化事業(yè)提供支持。

發(fā)展協(xié)調(diào)的投入保障機制。改進公共文化服務(wù)體系保障機制，既要加大財政投入力度，也要提高人才投入水平。在保障財政投入方面，首先，要改革財政管理制度，適當(dāng)增加江蘇各市縣政府可支配的財力，落實提供基本公共文化服務(wù)項目所必需的資金，確?！柏敊?quán)”與“事權(quán)”相匹配。其次，要建立財稅傾斜機制，利用財稅杠桿，落實并鼓勵關(guān)于社會組織、機構(gòu)和個人捐贈公益性文化事業(yè)所得稅稅前扣除政策的相關(guān)規(guī)定。第三，要拓寬資金來源渠道，創(chuàng)新公共文化服務(wù)投入方式，可通過采取政府購買、項目補貼、定向資助、貸款貼息等政策措施，支持包括文化企業(yè)在內(nèi)的社會各類文化機構(gòu)積極參與到提供公共文化服務(wù)的過程中來。在保障人才投入方面，一是要完善選人用人機制，要嚴格落實“逢進必考”制度，并按照一定的學(xué)歷結(jié)構(gòu)、專業(yè)結(jié)構(gòu)來選拔錄用人才。二是要特別創(chuàng)設(shè)對人才的定向培養(yǎng)機制，不僅要確保每年引入專業(yè)藝術(shù)院校的應(yīng)屆畢業(yè)生占一定比例，還要確保每年引入藝術(shù)專業(yè)的“尖子生”和研究生占一定比例。三是要根據(jù)實際情況相應(yīng)調(diào)整公共文化機構(gòu)人員編制標(biāo)準(zhǔn)，對此可嘗試建立“末位淘汰制”或者“轉(zhuǎn)崗制”，即給予機構(gòu)人員一定的考核年限，并按照“出人出作品”要求建立考核機制，也即如果在規(guī)定年限內(nèi)沒有達到既定標(biāo)準(zhǔn)，則應(yīng)淘汰或者轉(zhuǎn)崗，以此更好地激發(fā)人才潛能。

建設(shè)有效的法治保障機制。保障公共文化財政投入剛性增長機制，不僅需要科學(xué)合理的預(yù)設(shè)目標(biāo)，而且還需要強有力的貫徹該目標(biāo)的有效措施。對此，針對江蘇所提出的“文化事業(yè)費占財政支出比重要達到4%和人均文化事業(yè)經(jīng)費要達到130元”的雙重目標(biāo)，可以責(zé)成相關(guān)部門，在凝聚文化企業(yè)、相關(guān)高?？蒲性核雀叨瞬胖堑幕A(chǔ)上，在廣泛調(diào)研、深入訪談、借鑒發(fā)達地區(qū)相關(guān)經(jīng)驗做法的前提下，翔實制定江蘇公共文化服務(wù)體系的發(fā)展規(guī)劃或者發(fā)展愿景，以此分階段分步驟分地區(qū)地分解上述目標(biāo)，并有計劃有步驟地實現(xiàn)上述目標(biāo)。與此同時，為了保障上述雙重目標(biāo)的順利實現(xiàn)，在此過程中還很有必要出臺相關(guān)的公共文化服務(wù)體系保障法，通過該法律明確界定各參與主體在保障公共文化服務(wù)領(lǐng)域能夠?qū)崿F(xiàn)投入剛性增長及合理發(fā)展的法律責(zé)任，并確保公共文化服務(wù)的每一個環(huán)節(jié)有法可依和違法必究。

設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)的評估保障機制。為了協(xié)調(diào)推進公共文化服務(wù)體系的各項保障機制，還需要建立一套系統(tǒng)化的績效評估指標(biāo)體系，以此確保公共文化服務(wù)領(lǐng)域的每項工作都有具體抓手，實現(xiàn)有效問責(zé)和高效追責(zé)。對此，為了能夠建立一套科學(xué)合理的績效評估指標(biāo)體系，在制定過程中要充分體現(xiàn)出公共文化服務(wù)工作的分層分項分級的基本屬性：分層要突出系統(tǒng)性，能將公共文化服務(wù)工作按照不同的層面（如宏觀、中觀和微觀三個層面）來考核；分項要突出針對性，能夠根據(jù)公共文化服務(wù)工作的內(nèi)在屬性，將公共文化服務(wù)工作分為不同的內(nèi)在關(guān)聯(lián)的子項來執(zhí)行，并在協(xié)作分工的基礎(chǔ)上有效推進公共文化服務(wù)工作；分級要突出合理性，公共文化服務(wù)工作涉及諸多行政主體，為避免多頭管理或者無人管理的境地，應(yīng)從頂層設(shè)計的視角將公共文化服務(wù)工作進行分級管理和考核，以此確保各級之間各司其職，相互銜接。同時，為確保這一評估指標(biāo)體系的客觀性和全面性，在設(shè)計指標(biāo)體系時應(yīng)既有便于量化考核的工作指標(biāo)，也有非量化考核的民意指標(biāo)；應(yīng)既有硬性指標(biāo)，也有彈性指標(biāo)。通過建立這樣一套科學(xué)的績效評估指標(biāo)體系，旨在全方位地將公共文化服務(wù)體系的要點反映出來，以此切實保障公共文化服務(wù)體系的效能。

〔本文系江蘇省文化藝術(shù)研究院文化理論研究部徐望承擔(dān)的江蘇省社科基金項目“江蘇公共文化服務(wù)體系保障機制研究”成果〕

（江蘇省哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃辦公室供稿）

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