仲兵

制度管理創(chuàng)新對于中國這樣一個處于后發(fā)型、社會管理制度層面存在諸多不健全不合理內(nèi)容的社會主義國家來說，顯得尤為緊迫。近些年來，同為亞洲，被譽(yù)為“世界第一宜居城市”、“花園城市”的新加坡社會管理創(chuàng)新尤其是制度管理創(chuàng)新取得的成就是有目共睹的?？諝鉂崈?，社會和諧，尤其是政府公正廉潔的作風(fēng)，城市整齊有序的街道、路邊干凈整潔的綠地等舒適宜人的生活環(huán)境為新加坡贏得了世人的廣泛贊嘆。

全民參與、全民監(jiān)督、全民負(fù)責(zé)理念

新加坡人的國家認(rèn)同感和幸福指數(shù)都很高。在新加坡，政府一直倡導(dǎo)國家是每個人的，而絕不是某一個人或個別人的國家的理念。在制度管理上，新加坡注重全民參與國家管理，強(qiáng)調(diào)讓每個人都做管理國家的參與者和監(jiān)督者，最大限度地調(diào)動了新加坡社會民眾參與國家制度管理的熱情和積極性。新加坡整齊有序的交通環(huán)境就是全民積極參與的結(jié)果。普通公民發(fā)現(xiàn)道路上交通違規(guī)行為發(fā)生，就會立即行動起來，將自己視為一名“執(zhí)法者”前去制止或勸導(dǎo)，從而到達(dá)到全民參與、全民監(jiān)督的效果。新加坡尤其注重對全體公民的道德教育。與中國的“思想道德修養(yǎng)”課程名稱不同的是，新加坡將德育課稱為“生活教育”。也就是說，不是將道德修養(yǎng)作為一個外化于公民自身之外的東西來看待，而是堅持將公民的道德教育提升到作為一名普通公民自身的“身份”和“資格”相結(jié)合的高度來認(rèn)識。對于任何一個人來說，要想獲得真正意義的生活，就必須注重自身的道德品行修養(yǎng)，不斷提高自己的道德境界。一般說來，每個孩子從小學(xué)一年級入學(xué)開始，就圍繞著“如何做好公民”這一中心課題開展獨(dú)特的不進(jìn)行考試而注重實踐落實的思想政治理論教育，并且這一教育理念也不局限于課堂的書本傳授。新加坡利用各種機(jī)會、借助多種新聞媒介傳播“生活教育”理念。這一做法為社會公民養(yǎng)成良好的行為習(xí)慣起了至關(guān)重要的作用。

在全民教育、“生活教育”理念支配下，全民參與、全民監(jiān)督、全民負(fù)責(zé)的制度管理創(chuàng)新為新加坡經(jīng)濟(jì)生活的騰飛提供了必要的前提保證和動力源泉。在全民監(jiān)督、全民負(fù)責(zé)的氛圍和環(huán)境里，任何人都很清楚，國家的所有法律、制度和政策都是服務(wù)于全體人民的。因此，在具體的實施過程中，新加坡政府堅持公平、公正的制度管理理念，以公平、公正的方式引領(lǐng)社會制度管理不斷進(jìn)步。例如，在教育領(lǐng)域，新加坡堅持以嚴(yán)格、公正的抽簽制度管理學(xué)生的入校問題。這在很大程度上杜絕了“擇校風(fēng)”的發(fā)生，使每個公民都能夠公平、合理地接受教育，而不會因為某個孩子的父母手中有權(quán)力或者有金錢使其有機(jī)會到所謂的“名?！弊x書。也就是說，在政府的日常行為規(guī)范中，廉潔公正、服務(wù)高效的作風(fēng)貫徹于制度管理的每一個領(lǐng)域。久而久之，在這樣的氛圍中，新加坡社會民眾就將他們對政府工作的信任轉(zhuǎn)化為對制度與法律法規(guī)的自覺遵守。

眾所周知，新加坡嚴(yán)密而細(xì)致的法律制度為其贏得舒暢怡人的生活環(huán)境起著至關(guān)重要的積極作用。在評價機(jī)制上，新加坡將制度管理的實效與人民的滿意度緊密結(jié)合起來，嚴(yán)格落實國家的法律制度，決不姑息任何違法亂紀(jì)行為。例如，在公共交通領(lǐng)域，如果有人違反了道路交通法規(guī)，試圖通過給交警行賄等“私了”的方式解決，這種也許在某些國家的某些個別人那里可以行得通的做法，在新加坡卻是不可能的事情。也就是說，在新加坡政府的理念里，要想使所有的法律制度得以嚴(yán)格執(zhí)行，全體社會民眾擁有良好的道德風(fēng)尚，政府自身的表率作用和榜樣力量是至關(guān)重要的，而且是獲得良好社會管理秩序的重要保障。為此，在制度管理創(chuàng)新中，新加坡政府制定出一整套科學(xué)有效的評價體系，將政府自身嚴(yán)格的法治觀念與嚴(yán)明的紀(jì)律觀作為擺在公務(wù)員面前的一件大事。在新加坡，令行統(tǒng)一、法律面前一律平等幾乎成為所有公務(wù)員必須遵守的一條規(guī)則。

這種“法律面前人人平等”的理念體現(xiàn)在制度設(shè)計的公平上，就是政府對法律的制定和執(zhí)行極為嚴(yán)格。在新加坡，從上到下，所有法律制度的制定和法律制度的事實，都是在一個嚴(yán)密的“系統(tǒng)”監(jiān)控下完成的。也就是說，在完備健全的監(jiān)控體系下，所有制度的實施都盡可能地排除了“人為”的主觀因素，“系統(tǒng)”成為評判人的行為是否合法的主要標(biāo)準(zhǔn)。因而，在這里，制度法律的事實過程是制度法律自身“自由自覺”的完成，任何人包括法律的制定者都沒有權(quán)力私自參與進(jìn)來。并且，在新加坡，法律制度還對基層執(zhí)法人員的自由裁決權(quán)進(jìn)行了嚴(yán)格限制，盡可能減少他們手中的自由裁決權(quán)。這在很大程度上杜絕了由于基層執(zhí)法人員素質(zhì)低下而帶來的裁決不公問題，進(jìn)而也杜絕了腐敗等不良風(fēng)氣的滋生。例如，在學(xué)校，系主任行政秘書的權(quán)力之所以比系主任還大，就在于行政秘書手中所握有那些自己非常熟悉的、硬性的、細(xì)致嚴(yán)密的制度性“規(guī)則”，任何人在這些規(guī)則面前都一視同仁。

管理方式方法嚴(yán)密細(xì)致

作為社會公共利益的代言者，政府的任何行為都是為全體公民而絕不是為政府服務(wù)的。在新加坡，政府為了更好地行使公共利益代言者的權(quán)力，他們將制度管理的方式方法創(chuàng)新作為社會管理創(chuàng)新的重要任務(wù)和核心環(huán)節(jié)。例如，在房產(chǎn)政策上，新加坡政府將土地拆遷問題與調(diào)控房地產(chǎn)價格緊密結(jié)合起來思考。在土地拆遷賠償制度上，他們往往會將政府修建名校與名校周圍房產(chǎn)漲價的因素公布于眾，讓普通民眾清楚明白政府的各項投資與收益之間的關(guān)系，了解政府制定土地拆遷賠償制度的合理理由。新加坡政府實施“就低不就高”的土地拆遷賠償制度，其目的是為了防止個別人為惡意獲得高額賠償金而無端增加自家房屋面積。這一制度的實施，既體現(xiàn)了法律的公正、嚴(yán)密、透明和清晰，又在現(xiàn)實中最大可能地杜絕了拆遷“釘子戶”的產(chǎn)生，無疑贏得了普通民眾對社會管理制度的認(rèn)同，以及對政府的高度信任。

在不斷改進(jìn)制度管理、創(chuàng)新方式方法的過程中，新加坡政府緊緊圍繞“花園城市”的建設(shè)理念，將推進(jìn)城市的綠化建設(shè)作為重要任務(wù)來對待。在城市綠化建設(shè)規(guī)劃中，他們制定了一套嚴(yán)密的城市建設(shè)設(shè)計總體方案，由具體的負(fù)責(zé)部門落實和實施，實行責(zé)任制。需要指出的是，新加坡在進(jìn)行城市綠化建設(shè)的過程中，決不以犧牲環(huán)境建設(shè)為代價，而是高度重視民族的歷史文化遺產(chǎn)，并在具體的城市規(guī)劃和建設(shè)用地審批中極力采取切實有效的保護(hù)政策。

嚴(yán)密細(xì)致、不斷創(chuàng)新的制度管理始終體現(xiàn)并貫穿于新加坡政府的執(zhí)政過程中，從國家的宏觀政策到普通民眾個人的言談舉止。例如，政府規(guī)定，作為這個國家不可缺少的組成部分，每個普通民眾在討論關(guān)系國家政治等敏感問題時，都應(yīng)該為自己的所有言論負(fù)責(zé)，不得逾越自己不該逾越的言論邊界。同時，在引導(dǎo)民眾有效利用信息化時代網(wǎng)絡(luò)媒體的有利因素而避開不利因素的影響方面，新加坡制定了嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)，對民眾上網(wǎng)瀏覽內(nèi)容進(jìn)行了限制，要求民眾不得瀏覽帶有明顯暴力、色情的網(wǎng)站。

評價機(jī)制嚴(yán)格科學(xué)

全民參與、全民監(jiān)督的制度創(chuàng)新理念引領(lǐng)著新加坡制度管理方式方法不斷創(chuàng)新，使得新加坡的經(jīng)濟(jì)社會生活近些年來發(fā)生著驚人的變化。這一驚人變化的產(chǎn)生，除了制度管理的理念創(chuàng)新和方式方法創(chuàng)新外，新加坡制度管理層面的評價機(jī)制也是一個不容忽視的重要內(nèi)容。

人民行動黨之所以一直以來能夠在國家大選中占據(jù)絕大多數(shù)席位，主要是因為它長期以來擁有深厚的民意基礎(chǔ)，而這一民意基礎(chǔ)的獲得，則主要在于政府擁有健全合理的獲取民意的制度設(shè)置。在執(zhí)政黨的執(zhí)政理念里，政府的主要職責(zé)是“服務(wù)”，而非“管理”。在政府公務(wù)員的考核中，負(fù)主要責(zé)任的部門是公共服務(wù)署，這是一個由憲法規(guī)定的獨(dú)立國家機(jī)構(gòu)。普通公務(wù)員在應(yīng)聘過程中通過面試擇優(yōu)錄取，其待遇相當(dāng)于私人企業(yè)的一般水平，且不享受其他任何額外待遇。在制度設(shè)置上，每位公務(wù)員都有一整套嚴(yán)格完整的考核評價體系，一般是由上級對其直接負(fù)責(zé)的下級進(jìn)行考評。普通社會民眾也可以對社會公共事務(wù)進(jìn)行考核與評價，對某些不滿意的部門可以進(jìn)行投訴，任何政府部門都必須在最短時間內(nèi)予以受理，不得以任何理由不予接受或者推諉。

在新加坡，對公務(wù)員的考核機(jī)制是極其嚴(yán)格而細(xì)致的。任何公務(wù)員不得接受他人公務(wù)宴請，不得接收任何禮品，一旦發(fā)生貪污腐敗行為，則要受到法律的嚴(yán)懲，且失去再度被聘為公務(wù)員的機(jī)會。特別需要指出的是，如果某位公務(wù)員因行賄受賄受到了嚴(yán)懲，其直接負(fù)責(zé)的上級領(lǐng)導(dǎo)也難辭其咎，必須為此負(fù)連帶責(zé)任。因此，在政府職能考核和評價體系上，新加坡一直堅持“人民滿意度至上”的理念，將普通民眾的醫(yī)療、教育、住房、養(yǎng)老等關(guān)系民眾切身利益的事情作為頭等大事來抓，而政府職能、效能高低的評估直接與普通民眾對他們的醫(yī)療、教育、住房、養(yǎng)老政策的滿意度結(jié)合起來。

新加坡社會管理創(chuàng)新尤其是制度管理創(chuàng)新卓有成效的方法和經(jīng)驗給我們提供了積極有益的啟示。對于在社會管理創(chuàng)新道路上仍然面臨諸多挑戰(zhàn)，尤其在制度管理層面上仍然不健全、不合理的中國來說，深入學(xué)習(xí)、借鑒新加坡制度管理創(chuàng)新的成功經(jīng)驗，尤其在不斷推進(jìn)我國基層群眾自治建設(shè)、深化醫(yī)療教育改革、住房保障體系建設(shè)等制度層面的進(jìn)程中，無疑既是一項無比重要的理論課題，更是一個極為重大的現(xiàn)實實踐問題。

〔本文系江蘇省社科基金項目“網(wǎng)絡(luò)治理視角下的江蘇地方政府社會管理創(chuàng)新研究”（12ZZB004）的階段性成果〕

（作者系中共江蘇省委黨校公共管理教研部副教授）

責(zé)任編輯：戴群英