張璐晶

一面是地方政府的熱情和急迫，一面是社會(huì)資本的猶豫和觀望。正像流傳在PPP業(yè)內(nèi)的一句話：“PPP不只是一場(chǎng)婚禮，而是一段婚姻。”

自2013年末，國(guó)務(wù)院倡導(dǎo)大力發(fā)展PPP模式以來，至今近30個(gè)省份啟動(dòng)了PPP試點(diǎn)，推出了2000多個(gè)招商項(xiàng)目，項(xiàng)目總投資額近4萬(wàn)億。其中，軌道交通領(lǐng)域是重點(diǎn)。

據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，到2020年，我國(guó)城市軌道交通里程將達(dá)到10000公里，總投資約5萬(wàn)億，投資需求量大。財(cái)政部發(fā)布的兩批次、共233個(gè)PPP示范項(xiàng)目中，軌道交通項(xiàng)目總投資達(dá)3000多億，占全部示范項(xiàng)目投資額的近一半。

但軌道交通PPP項(xiàng)目也是最難啃的骨頭。

一位業(yè)內(nèi)人士告訴《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》，談完某個(gè)軌道交通領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目，頭發(fā)都掉光了。那是國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的一個(gè)項(xiàng)目，僅工程前期的可行性研究就花了上千萬(wàn)元，但經(jīng)過5年多來來回回的談判，轟轟烈烈地開始，悄無聲息地黯淡收?qǐng)觥?/p>

如何吸引社會(huì)資本“聯(lián)姻”，如何保障PPP項(xiàng)目“婚后生活幸?！保蔀槟壳霸S多地方政府都操心的事兒。

軌道交通成PPP熱點(diǎn)——

到2020年，投資總需求達(dá)5萬(wàn)億

10月21日到22日，由財(cái)政部和亞洲開發(fā)銀行主辦，重慶市財(cái)政局承辦的“軌道交通領(lǐng)域PPP模式及應(yīng)用國(guó)際論壇”在重慶召開。來自國(guó)內(nèi)外的官員、業(yè)內(nèi)人士、專家就相關(guān)問題展開了熱烈的討論。

財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作（PPP）中心副主任焦小平告訴《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》，隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，軌道交通領(lǐng)域?qū)⑹窍乱浑A段PPP模式應(yīng)用的重點(diǎn)領(lǐng)域。

“據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，到2020年，我國(guó)城市軌道交通里程將達(dá)到10000公里，總投資約5萬(wàn)億，投資需求量大，”焦小平說，“這都表明軌道交通是未來發(fā)展的主要方向，是實(shí)現(xiàn)城市基礎(chǔ)設(shè)施綠色低碳化的必然選擇?！?/p>

目前財(cái)政部已經(jīng)發(fā)布了兩批次、共233個(gè)PPP示范項(xiàng)目，其中有19個(gè)軌道交通項(xiàng)目，但總投資達(dá)到3827億元，占全部示范項(xiàng)目投資額的45.62%。

焦小平表示，PPP在軌道交通領(lǐng)域的應(yīng)用前景廣闊。第一，軌道交通有5萬(wàn)億元的剛性投資需求;另外，因?yàn)樵诠差I(lǐng)域進(jìn)行價(jià)格機(jī)制、財(cái)政管理機(jī)制等方面的改革，投資人的預(yù)期和利益保護(hù)的環(huán)境越來越好。第二，目前在北京、深圳、杭州等地區(qū)已探索出一系列PPP模式可供參考借鑒。

重慶市財(cái)政局局長(zhǎng)助理石樵說：“PPP項(xiàng)目總體來說是前景可觀、道路艱辛，需要不斷研討?！睋?jù)其介紹，重慶市的PPP推廣起步比較早。2014年，重慶集中簽約了包括鐵路、輕軌、土地整治等13個(gè)PPP項(xiàng)目，涉及投資1300億元。按照規(guī)劃，重慶市到2020年還需新建軌道交通400公里，總投資將達(dá)到2000億元，未來幾年，建設(shè)和運(yùn)營(yíng)資金保障壓力十分巨大，因此提出要通過創(chuàng)新投融資模式吸引社會(huì)資本，拉長(zhǎng)平衡周期。

石樵告訴《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者，政府想在公用基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域搞PPP是一種趨勢(shì)，但對(duì)于地方政府來說，困難比較多。目前和社會(huì)資本合作，社會(huì)資本需要利潤(rùn)，政府需要貼錢，投資渠道需要擴(kuò)展。而且重慶地勢(shì)復(fù)雜，軌道交通，有的天上走，有的地下走，造價(jià)很高。但涉及民生的項(xiàng)目，政府必須要做;社會(huì)資本不進(jìn)來，政府也要做，社會(huì)資本愿意來做，歡迎。

地方政府的新課題——吸引社會(huì)資本進(jìn)入PPP領(lǐng)域

亞洲開發(fā)銀行高級(jí)項(xiàng)目官員肖光睿向《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者表示，地方政府對(duì)于PPP項(xiàng)目如何運(yùn)作的需求旺盛，困惑也非常多。自2013年以來，亞洲開發(fā)銀行為中國(guó)政府提供了一系列技術(shù)援助項(xiàng)目，用以支持PPP模式在中國(guó)的推廣，已先后為2000多名政府官員提供PPP培訓(xùn)。培訓(xùn)內(nèi)容從最初的“PPP是什么”已逐漸深入到針對(duì)具體行業(yè)領(lǐng)域的實(shí)際操作階段。

亞洲開發(fā)銀行駐中國(guó)首席代表哈米德·謝里夫（Hamid Sharif）告訴《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者，軌道交通有巨大的融資需求，如果融資設(shè)計(jì)做不好，融資成本就會(huì)明顯上升。PPP不僅僅和融資有關(guān)，也能讓政府部門更加高效。

國(guó)內(nèi)某政策性銀行的一位內(nèi)部人士表示，目前我國(guó)是城市軌道交通建設(shè)最大的市場(chǎng)，運(yùn)營(yíng)里程幾乎每五年翻一番。但我國(guó)城市軌道交通發(fā)展還處于粗放發(fā)展階段，重視發(fā)展速度，但不重視運(yùn)營(yíng)管理和效益的分析，推動(dòng)城市軌道交通精細(xì)化管理迫在眉睫?！捌渲匾ナ?，就是采用PPP，可以說PPP模式推廣和應(yīng)用不僅僅是國(guó)家的倡導(dǎo)，更重要的是行業(yè)自身發(fā)展需要?！?/p>

該人士表示，城市軌道交通領(lǐng)域的投資金額巨大，但整體效益差。據(jù)測(cè)算，國(guó)內(nèi)城市軌道交通地鐵輕軌項(xiàng)目平均內(nèi)部收益率為-2.5%，不僅不賺錢，還要每年往里面投錢。此外，因?yàn)閷I(yè)性非常強(qiáng)，且社會(huì)責(zé)任重大，關(guān)系國(guó)計(jì)民生，這些特點(diǎn)使得它吸引社會(huì)資本或者民營(yíng)資本尚處于一個(gè)非常初級(jí)的階段。

如何調(diào)動(dòng)社會(huì)資本進(jìn)入PPP領(lǐng)域，讓其不再觀望，成為政策制定者和行業(yè)人士共同的目標(biāo)。

如何保障PPP“婚后生活幸福”

普華永道交通及物流行業(yè)全球主管合伙人Julian Smith表示，合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)是PPP項(xiàng)目成功的關(guān)鍵，特別是軌道交通這樣一個(gè)非常復(fù)雜的大型公共產(chǎn)品，涉及到很多的風(fēng)險(xiǎn)是社會(huì)資本無法去承擔(dān)的，如路網(wǎng)規(guī)劃、土地使用、不同交通方式之間的銜接以及票價(jià)定價(jià)等，所以，政府要在PPP項(xiàng)目當(dāng)中定位準(zhǔn)確并承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)。

焦小平表示，國(guó)務(wù)院之所以把PPP這項(xiàng)改革任務(wù)交給財(cái)政部牽頭，是因?yàn)镻PP本質(zhì)上是一個(gè)財(cái)政問題。過去，政府在公共產(chǎn)品領(lǐng)域存在重投入、輕產(chǎn)出，重前期建設(shè)、輕后期服務(wù)問題。在公共產(chǎn)品領(lǐng)域運(yùn)用PPP模式，關(guān)注點(diǎn)在最終需求端，即老百姓需要什么樣的公共服務(wù)，這是以結(jié)果為導(dǎo)向，相對(duì)于過去的以供給端為導(dǎo)向，是一次大的變革?！癙PP的本質(zhì)是政府購(gòu)買公共服務(wù)，通過公開競(jìng)爭(zhēng)方式選擇最有能力的人提供服務(wù)?！?/p>

焦小平表示，從西方發(fā)達(dá)國(guó)家實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)看，采用PPP模式的項(xiàng)目，因?yàn)榭茖W(xué)成本測(cè)算和嚴(yán)格的合同約定，一般超預(yù)算的概率能控制在30%以內(nèi);反之，項(xiàng)目超預(yù)算的概率很大，就不可控。比如，有的項(xiàng)目政府初期預(yù)算較小，而最后成為一個(gè)“添醬油”項(xiàng)目，開始預(yù)算1個(gè)億，可最后也許3個(gè)億都完不成。但是如果采用PPP，因?yàn)楹贤忻鞔_約定，社會(huì)資本就會(huì)嚴(yán)格控制成本，防止超預(yù)算。同時(shí)，因?yàn)槲磥?0～30年社會(huì)資本承擔(dān)運(yùn)營(yíng)和維護(hù)責(zé)任，可有效杜絕豆腐渣工程，避免工程剛建好又馬上修改等建用不銜接問題。

北京地鐵4號(hào)線被認(rèn)為是PPP項(xiàng)目的一個(gè)成功案例。通過競(jìng)爭(zhēng)引入香港鐵路有限公司（下稱“港鐵”），北京地鐵4號(hào)線項(xiàng)目不僅解決了融資問題，還促進(jìn)了北京地鐵運(yùn)營(yíng)水平的整體提升。

北京地鐵4號(hào)線項(xiàng)目總投資153億元人民幣，分為A+B兩個(gè)部分投資。A部分包括土建、隧道，由北京市政府出資，金額107億元，占整個(gè)項(xiàng)目的70%;B部分包括機(jī)電、車輛，由PPP公司出資，金額46億元。

運(yùn)營(yíng)北京地鐵4號(hào)線的PPP項(xiàng)目公司為北京京港地鐵有限公司，首創(chuàng)集團(tuán)、京投公司和港鐵分別占股49%、2%、49%。根據(jù)客流及票價(jià)補(bǔ)償機(jī)制，北京地鐵4號(hào)線由PPP公司運(yùn)營(yíng)30年，特許期滿后，無償移交。如果同口徑比較，采用了PPP模式的北京地鐵4號(hào)線，比采用傳統(tǒng)模式減少了98.8億元的投資。

蘭州市軌道交通有限公司副總經(jīng)理潘軍告訴《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者，把PPP比作婚姻的說法在當(dāng)下頗為流行，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)和社會(huì)資本不能僅熱衷于簽約“辦婚禮”，更應(yīng)對(duì)簽約后的一系列工作（婚后生活）做細(xì)致思考和充分準(zhǔn)備。軌道交通既可以就全過程實(shí)施PPP，也可以單獨(dú)對(duì)機(jī)電設(shè)備和運(yùn)營(yíng)搞PPP，這一成功的案例當(dāng)推北京地鐵4號(hào)線的A+B模式。但其他城市復(fù)制難度較大要慎重考慮，原因是項(xiàng)目在建設(shè)和運(yùn)營(yíng)中要么沒有分開實(shí)施的可能，要么社會(huì)資本的回報(bào)無法保證。所以軌道交通PPP項(xiàng)目落地尚需各方齊心協(xié)力，否則政府著急，社會(huì)資本觀望，合作流產(chǎn)。

PPP項(xiàng)目落地率約為10%～20%

【封面故事】從軌道交通項(xiàng)目看PPP五大難點(diǎn)

雖然國(guó)內(nèi)軌道交通領(lǐng)域推廣PPP模式的需求旺盛，但在實(shí)際落地過程中還存在著不少的問題。今年4月，國(guó)家發(fā)改委投資司副司長(zhǎng)羅國(guó)三在發(fā)改委宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)與政策新聞發(fā)布會(huì)上透露，全國(guó)各地PPP項(xiàng)目大約10%-20%左右簽訂了合同。民生證券研究院一份報(bào)告稱， 全國(guó)各地PPP項(xiàng)目，真正簽約的僅占總額的1/8。

難點(diǎn)一：政府轉(zhuǎn)變觀念，允許社會(huì)資本取得合理回報(bào)

如何合理分配市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，充分挖掘項(xiàng)目盈利空間，以保障社會(huì)資本的合理回報(bào)，是項(xiàng)目能否成功吸引社會(huì)資本的關(guān)鍵。

《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者在采訪中了解到，某市一個(gè)已經(jīng)規(guī)劃談判了5年的PPP項(xiàng)目，進(jìn)入最終談判時(shí)，市領(lǐng)導(dǎo)問了準(zhǔn)備引進(jìn)的投資人一個(gè)問題：你們的投資需要多少回報(bào)？投資人回答：按照市場(chǎng)和國(guó)內(nèi)、國(guó)際行情以及前期測(cè)算，我們需要10%的回報(bào)。市領(lǐng)導(dǎo)又問本市地鐵公司：你們需要多少回報(bào)？該市地鐵公司說：我們的投資回報(bào)是零。一時(shí)間，全場(chǎng)尷尬，項(xiàng)目談判也難以繼續(xù)進(jìn)行。

當(dāng)?shù)氐罔F公司之所以敢“投資零回報(bào)”，據(jù)了解，是因?yàn)榛谲壍澜煌ㄗ陨砗茈y盈利的特征，政府會(huì)對(duì)國(guó)有地鐵公司進(jìn)行補(bǔ)貼。

某城市軌道交通集團(tuán)內(nèi)部人士向《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者表示，有些地方政府的領(lǐng)導(dǎo)對(duì)社會(huì)資本為什么要參與PPP項(xiàng)目還不能充分理解。他認(rèn)為，資本逐利，軌道交通領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目投資回報(bào)周期長(zhǎng)，愿意投資和有能力投資運(yùn)營(yíng)的社會(huì)資本非常有限;只要社會(huì)資本不是追求暴利，就不能總以“為國(guó)家做貢獻(xiàn)”這樣的思路，來要求社會(huì)資本做“無償”甚至“賠本賺吆喝”的買賣?！叭绻顿Y人要回報(bào)，一些領(lǐng)導(dǎo)就覺得非常刺耳?！?/p>

香港鐵路有限公司中國(guó)業(yè)務(wù)首席執(zhí)行官易珉表示，如果政府和社會(huì)資本想要推動(dòng)PPP項(xiàng)目談判，就不應(yīng)該研究把一塊餡餅怎么切，而應(yīng)該是如何把餅做大，讓社會(huì)價(jià)值更高。

據(jù)上述某城市軌道交通集團(tuán)內(nèi)部人士介紹，在他參與的軌道交通領(lǐng)域PPP談判中，社會(huì)資本對(duì)于合作時(shí)間長(zhǎng)達(dá)20～30年的項(xiàng)目仍有很多顧慮，最重要一點(diǎn)就是擔(dān)心政府違約，而政府代表的回應(yīng)是“政府怎么會(huì)違約，頂多是改變合約和終止合約”。這樣的解釋，顯然不能讓拿出真金白銀的社會(huì)資本放心。

亞洲開發(fā)銀行高級(jí)項(xiàng)目官員肖光睿告訴《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者，在PPP中，大家往往關(guān)注政府的“強(qiáng)”，政府信用成為履約的最大風(fēng)險(xiǎn)。亞行從2013年開始的一系列技術(shù)援助，都是在幫助完善政策制度框架的頂層設(shè)計(jì)，用一層層緊箍咒抑制地方政府的“強(qiáng)”。但另一方面，地方政府其實(shí)又很“弱”，在準(zhǔn)備和操作PPP項(xiàng)目的能力上有很大欠缺，需要能力建設(shè)，也需要裝備“武器”。

財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作（PPP）中心副主任焦小平表示，讓社會(huì)資本放心的一個(gè)關(guān)鍵因素，就是要把政府在合同中承諾的支付義務(wù)納入預(yù)算，從機(jī)制上為社會(huì)資本的合理回報(bào)提供保障。但按照現(xiàn)行收付實(shí)現(xiàn)制編制的政府預(yù)算，只能反映財(cái)政當(dāng)年收入了多少錢，花了多少錢，對(duì)PPP合同中的未來財(cái)政承諾還不能準(zhǔn)確地反映出來。比如一個(gè)合作周期20年的PPP項(xiàng)目，如果合同約定政府每年付費(fèi)1000萬(wàn)，政府未來債務(wù)總計(jì)2億元，而在當(dāng)期的政府預(yù)算中只能反映1000萬(wàn)元?！耙虼丝赡軐?dǎo)致地方政府過度融資。目前財(cái)政部正在按照中央要求研究編制權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合資產(chǎn)負(fù)債表。這個(gè)政策出臺(tái)后，政府所有的資產(chǎn)負(fù)債情況都會(huì)完全反映出來。”

難點(diǎn)二：繞不開的土地招拍掛政策

全世界的軌道交通都難以盈利，港鐵的成功模式是創(chuàng)造了“軌道加物業(yè)”的模式，即香港政府將地鐵沿線的土地按正常的土地價(jià)格定向賣給地鐵公司，地鐵開通后，港鐵與政府共享由此帶來的土地增值，并拿出部分增值持續(xù)投入于地鐵運(yùn)營(yíng)。

易珉表示，“除了是上市公司，有時(shí)人們也把港鐵稱為‘國(guó)企’，因?yàn)槠?6.7%的股份屬于香港政府。”2014年港鐵的總收入達(dá)到402億港元，可以說真正做到了公司持續(xù)發(fā)展、股東獲得合理回報(bào)，特區(qū)政府盈利，香港市民享受現(xiàn)代化交通的“三贏”。

雖然港鐵模式在內(nèi)地的許多研討會(huì)上被樹為先進(jìn)模式，但是其難以在內(nèi)地直接復(fù)制的一個(gè)主要原因，是內(nèi)地嚴(yán)格的土地出讓招拍掛政策，地方政府并不能承諾將地鐵周邊的土地交給投資人開發(fā)，這幾乎成了所有軌道交通PPP項(xiàng)目繞不過去的難題。

2014年8月，國(guó)務(wù)院公布《關(guān)于改革鐵路投融資體制加快推進(jìn)鐵路建設(shè)的意見》，支持鐵路車站及線路用地綜合開發(fā)。

遺憾的是，這一政策并不適用于城市軌道交通領(lǐng)域。

東南大學(xué)法學(xué)院教授葉樹理告訴《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者，土地是特許項(xiàng)目中最復(fù)雜的問題。軌道交通PPP項(xiàng)目用地可否劃撥？與社會(huì)資本所有制有無關(guān)聯(lián)？港鐵模式在內(nèi)地借鑒的可能性到底有無？未來該如何解決這一重大問題？這恐怕是未來《特許經(jīng)營(yíng)法》或《公私合作法》等必須正視的重大立法事項(xiàng)。

深圳市地鐵集團(tuán)有限公司首席規(guī)劃師劉卡丁告訴《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者，PPP模式中設(shè)置票價(jià)收入和土地價(jià)值波動(dòng)機(jī)制的目的，就是既要確保投資人合法利益，又要規(guī)避政府有償出讓土地的風(fēng)險(xiǎn)。要充分發(fā)揮項(xiàng)目公司的規(guī)劃優(yōu)勢(shì)，最大價(jià)值提高土地價(jià)值，建立反哺機(jī)制。

業(yè)內(nèi)人士表示，對(duì)于軌道交通行業(yè)來說，單純的票務(wù)收入絕對(duì)是入不敷出的，需要把軌道交通開通后土地溢價(jià)的增值顯現(xiàn)化，才有可能找來長(zhǎng)期的合作方?！皣?guó)家政策何時(shí)在軌道交通領(lǐng)域松綁，幾乎成為解決所有軌道交通領(lǐng)域PPP難題的一把關(guān)鍵鑰匙?！?/p>

難點(diǎn)三：避免PPP成為地方政府新的融資平臺(tái)

有業(yè)內(nèi)人士向《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者表示，相當(dāng)一部分地方政府僅將PPP視為融資平臺(tái)的一種融資手段，并沒有把精力放到轉(zhuǎn)變體制機(jī)制，保證社會(huì)資本合法權(quán)益上。

焦小平告訴《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者，運(yùn)用PPP模式之后，實(shí)行的是更為科學(xué)、積極的財(cái)政政策，即政府要在風(fēng)險(xiǎn)可控的前提下，統(tǒng)籌一切財(cái)政資源，通過市場(chǎng)機(jī)制吸引社會(huì)資本參與公共產(chǎn)品供給，平滑財(cái)政支出，有計(jì)劃地提前把政府應(yīng)該辦的事辦了。

同時(shí)，焦小平強(qiáng)調(diào)，對(duì)于目前的PPP融資，財(cái)政部今年4月頒發(fā)的《PPP項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》規(guī)定了一個(gè)限額，即當(dāng)期各級(jí)政府所有PPP項(xiàng)目預(yù)算支出總額不超過其本級(jí)一般公共預(yù)算支出的10%。“對(duì)PPP的融資總額必須控制，如果不進(jìn)行限額封頂管理，PPP就成為第二個(gè)變相的不可控的融資平臺(tái)?！?/p>

此外，盡管財(cái)政部有關(guān)文件規(guī)定，本級(jí)政府所屬融資平臺(tái)公司及其他地方國(guó)企不允許作為社會(huì)資本一方直接參與PPP項(xiàng)目，但業(yè)內(nèi)人士表示，一些項(xiàng)目還是以“曲線”方式參與PPP，以保持地方平臺(tái)的融資功能。

9月29日，財(cái)政部推出了第二批206個(gè)PPP項(xiàng)目。據(jù)悉，此次申報(bào)項(xiàng)目達(dá)782個(gè)。對(duì)比第一批300多個(gè)申報(bào)項(xiàng)目，地方推進(jìn)PPP的熱情變得更加高漲。而倒在專家組定性評(píng)審關(guān)的項(xiàng)目中，就有一些變相融資的PPP。

第二批項(xiàng)目交通領(lǐng)域評(píng)審組專家、東南大學(xué)土木學(xué)院副教授袁競(jìng)峰告訴《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者，在第二批PPP示范項(xiàng)目評(píng)審中，發(fā)現(xiàn)有項(xiàng)目主要是利用PPP方式融資，對(duì)項(xiàng)目的質(zhì)量、運(yùn)營(yíng)績(jī)效、維護(hù)績(jī)效等并未考慮，特別是提出5～8年回購(gòu)期的，此類項(xiàng)目基本就會(huì)被認(rèn)定為變相融資，被剔除出去。另外，融資平臺(tái)公司存量項(xiàng)目轉(zhuǎn)型為PPP項(xiàng)目，對(duì)于項(xiàng)目合同變更成本高，融資結(jié)構(gòu)調(diào)整成本高，原債權(quán)人不同意轉(zhuǎn)換，不能化解政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、降低債務(wù)成本和實(shí)現(xiàn)“物有所值”的項(xiàng)目，財(cái)政部將不予受理。

難點(diǎn)四： 財(cái)政部、發(fā)改委兩部委管，指導(dǎo)辦法多、定位也不同

有人說，PPP項(xiàng)目是一個(gè)精細(xì)化、高檔的游戲，談判雙方都運(yùn)用了無窮的智慧來爭(zhēng)取合作的利益最大化。

一位參與PPP項(xiàng)目談判的業(yè)內(nèi)人士告訴《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者，某次談判時(shí)，自己的法律顧問準(zhǔn)備了全套的“武裝”，告訴他應(yīng)該這樣談、這樣寫。而對(duì)方的法律顧問則完全按照反向準(zhǔn)備，說己方的寫法、談法完全不對(duì)。因?yàn)橐殉雠_(tái)的條文在許多細(xì)節(jié)上打架，一度讓談判處于崩盤的邊緣。最后該人士出了一個(gè)主意：把兩方的法律顧問請(qǐng)到一個(gè)賓館，讓他們一起閉關(guān)3個(gè)禮拜，什么時(shí)候談攏什么時(shí)候出來。結(jié)果不到3天，他們就達(dá)成了共識(shí)，“手拉手”走了出來。

一位業(yè)內(nèi)人士表示，目前我國(guó)的PPP工作沒有公開透明的立法，而是由兩部委用各種辦法進(jìn)行約定，這就給長(zhǎng)達(dá)幾十年的PPP項(xiàng)目帶來了很多不確定性。比如，在具體的項(xiàng)目實(shí)施過程中，民企甚至央企都害怕政府違約。“按照今年修改實(shí)施的《行政訴訟法》和最高法公布的司法解釋，‘特許經(jīng)營(yíng)合同’將被視作‘行政協(xié)議’納入行政訴訟，而非民事訴訟范圍，仲裁也不再適用，若真的發(fā)生爭(zhēng)議，社會(huì)資本的贏面更低了?！?/p>

也許對(duì)于許多地方政府官員和業(yè)內(nèi)人士以及法律顧問來說，至今依然有一個(gè)困惑：PPP工作究竟該由哪個(gè)部門主導(dǎo)？

2013年11月，十八屆三中全會(huì)提出，允許社會(huì)資本通過特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)。此后國(guó)務(wù)院大力倡導(dǎo)推行PPP模式，并明確財(cái)政部作為第一牽頭人。2014年以來，財(cái)政部下發(fā)了指導(dǎo)PPP工作的一系列政策文件，并公布了兩批PPP示范項(xiàng)目。而國(guó)家發(fā)改委是綜合研究擬訂經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展政策的職能部門，政府發(fā)起的投資也主要由其負(fù)責(zé)，所以國(guó)家發(fā)改委也先后下發(fā)了多個(gè)關(guān)于PPP的政策文件。

由于兩部門均有對(duì)PPP項(xiàng)目的政策和資金支持，使得地方政府、社會(huì)資本有些左右為難。當(dāng)兩部委的文件不一致時(shí)，以哪個(gè)為準(zhǔn)？

一位不愿意具名的專家表示，兩部委的不同之處在于：財(cái)政部注重“穩(wěn)”，發(fā)改委注重“推”。一些地方政府因?yàn)榧庇诮鉀Q債務(wù)問題，會(huì)包裝出一些假PPP項(xiàng)目，財(cái)政部為規(guī)范這一問題，強(qiáng)調(diào)提高PPP項(xiàng)目質(zhì)量，將假PPP項(xiàng)目攔在門外;發(fā)改委是要做好PPP項(xiàng)目，尤其是基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域的推廣運(yùn)用，所以要求政府的主動(dòng)作為和不斷地推廣宣傳;除此之外，兩者之間的適用范圍、監(jiān)督管理、具體操作方式等，也有區(qū)別。

一位業(yè)內(nèi)人士表示，PPP項(xiàng)目中政府承擔(dān)的股權(quán)投入、運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼、政府承諾、配套投入等支出責(zé)任，必須通過現(xiàn)代財(cái)政體制改革，與財(cái)政預(yù)算安排掛鉤，這樣才能將政府的各項(xiàng)支出責(zé)任納入財(cái)政規(guī)劃和預(yù)算管理，保障資金來源，提高資金使用效益。此外，無論是PPP項(xiàng)目前期投入的公共資產(chǎn)，還是最終形成的資產(chǎn)均要按照國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行嚴(yán)格管理，防止流失。從這點(diǎn)來說，由財(cái)政部牽頭推進(jìn)PPP工作，對(duì)國(guó)家、對(duì)社會(huì)投資人來說，是一種比較科學(xué)、比較負(fù)責(zé)任的管理機(jī)制。

難點(diǎn)五：長(zhǎng)期風(fēng)險(xiǎn)如何考評(píng)

焦小平告訴《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者，PPP有一個(gè)核心的評(píng)估叫物有所值評(píng)估（VFM），用于比較一個(gè)項(xiàng)目采用PPP和傳統(tǒng)采購(gòu)模式的優(yōu)劣。

北京傳?；ㄐ畔⒖萍加邢薰臼紫瘜＜?、四川大學(xué)商學(xué)院工程管理教授陳傳告訴《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者，風(fēng)險(xiǎn)量化是物有所值定量評(píng)價(jià)中最難啃的骨頭，他們要做的就是通過數(shù)據(jù)手段解決PPP的決策問題，核心之一就是風(fēng)險(xiǎn)量化。

陳傳表示，保障城市軌道交通PPP項(xiàng)目落地的技術(shù)手段可以憑借兩類數(shù)據(jù)：一類是宏觀和行業(yè)層面的數(shù)據(jù)，主要依靠于財(cái)政部PPP綜合信息平臺(tái)和各地政府發(fā)布的PPP項(xiàng)目數(shù)據(jù)，但這些數(shù)據(jù)來源還存在著諸如結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)單、內(nèi)容粗糙的問題，還需要補(bǔ)充和優(yōu)化處理;另一類就是傳睿基建針對(duì)的具體項(xiàng)目層面的數(shù)據(jù)，依賴于已有的1000多個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的數(shù)據(jù)，結(jié)合項(xiàng)目本身的工程特點(diǎn)、投融資結(jié)構(gòu)等的因果關(guān)系等，對(duì)具體項(xiàng)目進(jìn)行比對(duì)，提升項(xiàng)目績(jī)效，幫助地方政府找到最合適的投資模式、幫助社會(huì)資本和金融機(jī)構(gòu)預(yù)估項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。

2014年，作為財(cái)政部PPP中心的專家，陳傳參與了財(cái)政部《物有所值評(píng)價(jià)指引》的草擬和后續(xù)的修訂工作。據(jù)其介紹，目前財(cái)政部已完成內(nèi)部征求意見程序，《指引》的頒布只是時(shí)間早晚的問題?！癙PP操作流程中一定要做物有所值評(píng)價(jià)，這是整個(gè)PPP流程中非常根本性、決定性的工作，因?yàn)榇_定一個(gè)項(xiàng)目為什么要按PPP模式來做，而不是按照傳統(tǒng)模式來做，主要的決策手段就是物有所值評(píng)價(jià)，否則所有后續(xù)工作都失去了基礎(chǔ)?！标悅髡f。

專訪亞洲開發(fā)銀行駐中國(guó)首席代表Hamid Sharif：

【封面故事】發(fā)展PPP項(xiàng)目，政府不應(yīng)過度承諾

《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》：您認(rèn)為目前中國(guó)發(fā)展PPP最需要注意的問題是什么？

Hamid Sharif：最重要的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，是認(rèn)真的規(guī)劃以及在進(jìn)入交易時(shí)睜大眼睛，了解風(fēng)險(xiǎn)是什么，并且有信心管控住這些風(fēng)險(xiǎn)。

第二條經(jīng)驗(yàn)是，PPP項(xiàng)目，說到底是政府和私營(yíng)部門合作，向私營(yíng)部門讓渡向公民使用某項(xiàng)服務(wù)收費(fèi)的特許權(quán)利，或者是某種形式的政府采購(gòu)服務(wù)。公眾對(duì)此的信心非常重要，一定要讓公眾清楚整個(gè)過程。否則，公眾會(huì)失去信心，私營(yíng)部門也不愿意繼續(xù)做下去。

還有一點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)是，政府不能承諾太多。PPP很多時(shí)候都是表外融資項(xiàng)目，政府完全受合同約定，未來將支付一定補(bǔ)貼或者償付某項(xiàng)服務(wù)，這些可能都不會(huì)立刻體現(xiàn)在預(yù)算上，未來的資金流或者收入可能會(huì)被過度透支。幸運(yùn)的是，中國(guó)在這方面做得還不錯(cuò)，規(guī)定了所有PPP項(xiàng)目都必須通過一項(xiàng)財(cái)政評(píng)估，通常政府不應(yīng)承擔(dān)超過一般公共預(yù)算支出的10%，這是非常好的。但是，我們需要一個(gè)機(jī)制來確保這個(gè)規(guī)定得以落實(shí)，因?yàn)橛幸恍﹪?guó)家在過去就遇到過未來承諾無法實(shí)現(xiàn)的問題。中國(guó)需要確保中央和地方政府有能力實(shí)施監(jiān)管并避免上述問題。

《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》：PPP的一大難題就是難落地，有數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)1000個(gè)項(xiàng)目中，最終落地的可能只有十分之一，您怎么看這樣的問題？

Hamid Sharif：地方政府要解決的問題是要找到那些接地氣的、有市場(chǎng)價(jià)值的項(xiàng)目。比如供水，私營(yíng)部門可能有更新的技術(shù)，也有經(jīng)驗(yàn)，或許可以和政府進(jìn)行合作，以更低的價(jià)格提供服務(wù)。政府是公共財(cái)富的使用者，政府尋求的應(yīng)該是最好的價(jià)值、最有效率的解決方案。在服務(wù)提供者間存在競(jìng)爭(zhēng)是件好事，一方面政府不愿給私營(yíng)部門支付太多，但另一方面，政府也需要給他們足夠的吸引條件，政府必須明白：私營(yíng)部門進(jìn)來，需要給他們合理的利潤(rùn)。至于何為合理，這取決于具體情況。如果私營(yíng)部門可以把投資放到其他領(lǐng)域并可以賺更多錢的話，他們?yōu)楹我顿YPPP項(xiàng)目？所以要把握好兩邊的平衡。

《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》：如何避免PPP成為地方政府新的融資平臺(tái)？國(guó)際上有這樣的問題嗎？

Hamid Sharif：正因?yàn)檫@是表外融資項(xiàng)目，不反映在政府負(fù)債表上，所以政府有過度透支未來收入的風(fēng)險(xiǎn)。如果只把PPP當(dāng)成解決其融資問題的手段的話，是非常危險(xiǎn)的。別的國(guó)家也有這樣的情況，比如葡萄牙就經(jīng)常被列舉為反面教材。中國(guó)已經(jīng)意識(shí)到了這個(gè)問題，并出臺(tái)了相應(yīng)的規(guī)定，現(xiàn)在重要的是落實(shí)這些規(guī)定。

專訪財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作（PPP）中心副主任焦小平：

【封面故事】中國(guó)將很快成為全球最大的區(qū)域PPP市場(chǎng)

2014年11月，財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作（PPP）中心成立，主要承擔(dān)PPP工作的政策研究、咨詢培訓(xùn)、信息統(tǒng)計(jì)和國(guó)際交流等職責(zé)。近日，《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》專訪財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作（PPP）中心副主任焦小平，詳解PPP實(shí)施過程中的具體問題。

中國(guó)是全球最具活力和增長(zhǎng)潛力的PPP市場(chǎng)

《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》：有人說2014年以后PPP的發(fā)展呈現(xiàn)了井噴的趨勢(shì)，您如何看待目前我國(guó)的PPP發(fā)展？

焦小平：PPP在中國(guó)不是一個(gè)新概念。早在上世紀(jì)90年代，中國(guó)就已經(jīng)引進(jìn)了PPP，但是在2014年以前，政府主要把PPP作為一種融資手段，沒有更多關(guān)注如何引進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和社會(huì)資本的創(chuàng)新、專業(yè)能力，來改善政府公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給和管理效率問題。

2013年習(xí)近平成為黨的新一任總書記以來，我國(guó)開啟了新一輪改革，目標(biāo)是推動(dòng)中國(guó)成為一個(gè)現(xiàn)代化國(guó)家，要加快國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。按照黨中央國(guó)務(wù)院改革總體部署，由財(cái)政部牽頭負(fù)責(zé)在公共產(chǎn)品服務(wù)領(lǐng)域推廣PPP模式，通過公開競(jìng)爭(zhēng)選擇社會(huì)資本提供公共服務(wù)，打破壟斷，釋放活力，提高效率。

我們PPP事業(yè)處于全面規(guī)范、蓬勃發(fā)展階段。PPP已成為各級(jí)政府穩(wěn)增長(zhǎng)、促改革、惠民生、控風(fēng)險(xiǎn)的重要抓手。中國(guó)目前是全球最具活力和增長(zhǎng)潛力的PPP市場(chǎng)，在不久將來會(huì)成為全球最大的區(qū)域PPP市場(chǎng)。

PPP不是政府的免費(fèi)午餐

《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》：PPP融資模式與過去的傳統(tǒng)融資模式有什么不同？您如何看待有些地方政府將PPP作為新一輪的融資平臺(tái)？

焦小平：地方已有的融資平臺(tái)要進(jìn)行轉(zhuǎn)型，要把項(xiàng)目商業(yè)信用和政府信用嚴(yán)格隔離，商業(yè)信用項(xiàng)目不能再用政府信用背書。地方發(fā)展資金需求除預(yù)算安排的債券之外，PPP是另一個(gè)有效的渠道。在地方政府負(fù)債高企，財(cái)政收入增長(zhǎng)乏力的情況下，地方要保持可持續(xù)發(fā)展，消化掉前一階段粗放發(fā)展的后遺癥，就必須化解存量債務(wù)、平滑財(cái)政支出，尋求新的融資渠道。

PPP模式與傳統(tǒng)融資模式的相同點(diǎn)是都有債務(wù)融資功能，但本質(zhì)不同，傳統(tǒng)融資核心是解決政府資金短缺問題。而PPP的核心是降低市場(chǎng)準(zhǔn)入，打破壟斷，引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)，通過體制機(jī)制轉(zhuǎn)換，增加、優(yōu)化政府公共產(chǎn)品服務(wù)的供給和管理效率，融資僅僅是其中一項(xiàng)功能。長(zhǎng)期整體系統(tǒng)優(yōu)化是PPP改革的目標(biāo)。

《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》：政府在PPP中應(yīng)該扮演什么樣的角色？

焦小平：在財(cái)政改革層面，要把政府在PPP合同的政府承諾與政府預(yù)算編制銜接起來，明確社會(huì)資本合理回報(bào)機(jī)制，打消社會(huì)資本對(duì)政府因換屆或換人而履約受影響的顧慮。目前，財(cái)政部正在制定將PPP項(xiàng)目中的政府承諾納入預(yù)算管理的辦法，把政府承諾納入財(cái)政中期規(guī)劃和三年滾動(dòng)預(yù)算;另外財(cái)政部正在研究編制權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合資產(chǎn)負(fù)債表，政府所有的資產(chǎn)和債務(wù)納入統(tǒng)一核算體系，這樣政府在合同中的承諾的債務(wù)就會(huì)直接地反映出來。

《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》：財(cái)政部如何推動(dòng)PPP的投融資體制改革？

焦小平：在PPP項(xiàng)目管理中，政府支付方式由事前政府安排資金搞建設(shè)，轉(zhuǎn)換為事后按社會(huì)資本提供的服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量付費(fèi)，看似只是一個(gè)付費(fèi)時(shí)間和方式的簡(jiǎn)單變化，實(shí)際上是一種政府投融資模式轉(zhuǎn)變：一是政府關(guān)注重點(diǎn)從供給端為主轉(zhuǎn)向以老百姓最終需求為主，二是政府資金效率要以結(jié)果和績(jī)效為導(dǎo)向，三是項(xiàng)目融資要以社會(huì)資本為主。

要實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)一定要變革。不搞行政體制改革，社會(huì)資本進(jìn)不來;不搞價(jià)格改革、財(cái)政體制改革，社會(huì)資本投資回報(bào)在機(jī)制上沒有保障;政府投融資體制不改，市場(chǎng)能參與的政府依然自己投，那么擠出效應(yīng)就產(chǎn)生了，另外，市場(chǎng)收益好的項(xiàng)目不拿出搞PPP，政府本級(jí)財(cái)政可承受能力又有限，項(xiàng)目落地難就不可避免，PPP不是政府免費(fèi)午餐。這三項(xiàng)改革就像皮影戲后面的三條線，你看皮影在前面動(dòng)，實(shí)際是這三條線在動(dòng);后面的線不動(dòng)，前面的皮影也就死了。

財(cái)政部正牽頭PPP立法的相關(guān)準(zhǔn)備工作

《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》：財(cái)政部如何對(duì)各地的PPP進(jìn)行管理？PPP立法工作推進(jìn)如何？

焦小平：目前財(cái)政部已經(jīng)建立了PPP綜合信息平臺(tái)，這個(gè)綜合信息平臺(tái)從中央到省一直到縣，所有PPP的項(xiàng)目都通過網(wǎng)絡(luò)上傳到綜合信息平臺(tái)，這個(gè)平臺(tái)有三項(xiàng)功能：第一是統(tǒng)計(jì)功能，第二是網(wǎng)上監(jiān)管功能，第三是信息發(fā)布分享功能。當(dāng)然，我們傳統(tǒng)的線下服務(wù)依然不放松。

PPP立法工作很重要，我們的一切改革都要依法而行。財(cái)政部目前正在牽頭PPP立法的相關(guān)準(zhǔn)備工作。

《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》：今年9月，財(cái)政部聯(lián)合中國(guó)建設(shè)銀行等10家機(jī)構(gòu)，共同發(fā)起設(shè)立總規(guī)模為1800億元的中國(guó)政府和社會(huì)資本合作（PPP）融資支持基金，這個(gè)基金想解決PPP融資的什么問題？

焦小平：PPP融資支持基金是一種市場(chǎng)化專項(xiàng)基金，它面向全國(guó)所有的PPP項(xiàng)目，為PPP項(xiàng)目融資增加了一種新的選擇，進(jìn)一步促進(jìn)PPP項(xiàng)目融資的便利性和可得性。