陳瑩，王瑞芹，華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院，湖北武漢 430074

征地制度改革和失地農(nóng)民權(quán)益保護(hù)一直是國(guó)家關(guān)注的重點(diǎn)民生問題。黨的十八屆三中全會(huì)和2015年中央“一號(hào)文件”均指出，“在農(nóng)民利益不受損的前提下，審慎穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革。完善對(duì)被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制”。相對(duì)于“十一五”規(guī)劃綱要和黨的十七屆三中全會(huì)中“健全被征地農(nóng)民的合理補(bǔ)償機(jī)制”，國(guó)家更加重視對(duì)失地農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)，從合理的補(bǔ)償提升到多元保障。因此，本研究擬從失地農(nóng)民福利視角出發(fā)，以武漢市江夏區(qū)和杭州市西湖區(qū)的438個(gè)被征地農(nóng)民為調(diào)查樣本，通過模糊綜合評(píng)價(jià)法，綜合評(píng)判農(nóng)民在征地過程中的權(quán)益損失及其福利水平，從而對(duì)現(xiàn)行的征地補(bǔ)償安置政策進(jìn)行評(píng)價(jià)，以期為征地補(bǔ)償安置政策的完善和制度改革提供理論及實(shí)證依據(jù)。

一、文獻(xiàn)回顧

對(duì)于現(xiàn)有的征地補(bǔ)償安置政策，學(xué)者們普遍認(rèn)為其設(shè)計(jì)中的缺陷會(huì)導(dǎo)致農(nóng)民的利益受損，具體表現(xiàn)為以下幾方面:(1)失地農(nóng)民社會(huì)保障制度的缺陷導(dǎo)致失地農(nóng)民權(quán)益受損。盧海元指出，征地制度沒有為解決失地農(nóng)民就業(yè)和社會(huì)保障預(yù)留必要的政策空間，并且沒有充分考慮征地對(duì)失地農(nóng)民生產(chǎn)、生活方式帶來的深刻影響［1］。鮑海君、吳次芳指出，在城市化進(jìn)程中，由于征地權(quán)的濫用，以及沒有妥善處理失地農(nóng)民的安置問題等，導(dǎo)致失地農(nóng)民既喪失了擁有土地所帶來的社會(huì)保障權(quán)利，同時(shí)又無法享受與城市居民同等的社會(huì)保障權(quán)利，利益嚴(yán)重受損［2］。文學(xué)禹認(rèn)為農(nóng)民土地征用基本上采取單一的貨幣安置方式，大多數(shù)只考慮了短期最低現(xiàn)金補(bǔ)償，暫時(shí)解決了眼前利益，而把大多數(shù)失地農(nóng)民排除在城鎮(zhèn)保障之外［3］。(2)征地過程中的低補(bǔ)償使得失地農(nóng)民無法分享土地流轉(zhuǎn)增值收益或者維持征地前的生活水平，導(dǎo)致失地農(nóng)民經(jīng)濟(jì)權(quán)益受損。朱明芬經(jīng)過在浙江進(jìn)行調(diào)研后發(fā)現(xiàn)，我國(guó)失地農(nóng)民的現(xiàn)金補(bǔ)償過低，被征地農(nóng)戶人均獲得補(bǔ)償費(fèi)11318.3元，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能保障農(nóng)民現(xiàn)有的消費(fèi)水平［4］。(3)征地后缺乏對(duì)失地農(nóng)民身份轉(zhuǎn)變的合理引導(dǎo)和逐步過渡，使其發(fā)展權(quán)受損。孫鶴汀根據(jù)2003年九三學(xué)社進(jìn)行的一項(xiàng)調(diào)查指出，目前60%的失地農(nóng)民生活處于十分困難的境地。失地后的農(nóng)民既失去了最穩(wěn)定、最基本的生活來源，又缺乏參與市場(chǎng)就業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)能力，再加上城市生活成本的大幅提高，使被征地農(nóng)民的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)受到極大損害［5］。高珊以江蘇省為例，認(rèn)為由于農(nóng)民的文化基礎(chǔ)、技能技術(shù)、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)觀念等都較落后，失地后在就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)中總是處于弱勢(shì)地位，就業(yè)的不穩(wěn)定性大，失業(yè)比例高。據(jù)揚(yáng)州市廣陵區(qū)、儀征市、寶應(yīng)縣的調(diào)查資料發(fā)現(xiàn)，失地又失業(yè)的勞動(dòng)力占總失地農(nóng)民的34%［6］。(4)征地中未妥善解決失地農(nóng)民的住房安置問題，導(dǎo)致其利益受損。李燕瓊、呂維平在失地農(nóng)民的住房安置方面進(jìn)行了研究，通過調(diào)查全國(guó)30個(gè)省份發(fā)現(xiàn)失地后農(nóng)民的住房面積普遍下降，住房類型也發(fā)生了很大變化，房屋拆遷補(bǔ)償款占新建(購(gòu)置)房款的比例較低，增加了失地農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)［7］。

綜上所述，現(xiàn)有的征地補(bǔ)償安置政策存在較大的問題，不能彌補(bǔ)農(nóng)民在征地過程中的利益損失，征地使農(nóng)民的生活水平、住房及就業(yè)狀況下降，失地農(nóng)民的社會(huì)保障體系尚未完全建立，未來發(fā)展令人擔(dān)憂。我國(guó)幅員遼闊，各地實(shí)施的政策差異巨大，是否每個(gè)地區(qū)的征地補(bǔ)償安置政策都不能彌補(bǔ)失地農(nóng)民的利益損失?農(nóng)民征地后的利益損失程度有多大?如何從保障農(nóng)民利益的角度去完善征地補(bǔ)償安置政策?這些問題都需要進(jìn)行研究。因此，本文將選取經(jīng)濟(jì)發(fā)展處于不同階段的武漢市和杭州市，區(qū)分征地區(qū)域、征地時(shí)間和征地類型，從農(nóng)民福利的視角，采用模糊綜合評(píng)價(jià)法評(píng)估失地農(nóng)民補(bǔ)償安置政策的執(zhí)行效果，以期為政策的改進(jìn)提供依據(jù)。

二、研究區(qū)域失地農(nóng)民補(bǔ)償安置政策分析

(一)研究區(qū)域選取

研究區(qū)域的選擇是綜合考慮了地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、地理區(qū)位的差異性和典型性，選擇了東部地區(qū)的杭州市和中部地區(qū)的武漢市，這兩個(gè)城市也都是全國(guó)征地制度改革的試點(diǎn)城市。

西湖區(qū)位于杭州市西部，是浙江省委、省政府所在地，是全省五個(gè)老城區(qū)中面積最大、人口最多的區(qū)。轄區(qū)內(nèi)有西湖、西溪濕地、西山國(guó)家森林公園等眾多國(guó)家級(jí)旅游景區(qū)，全區(qū)面積312.91 km2，共有 11個(gè)鎮(zhèn)、街，48 個(gè)行政村和132個(gè)社區(qū)。2013年總?cè)丝?3.34萬人，其中農(nóng)業(yè)人口5.24萬人，農(nóng)民人均純收入23821元。江夏區(qū)地處武漢市南部，涵蓋了武漢“光谷高新技術(shù)區(qū)”的大部分規(guī)劃區(qū)域。全區(qū)總面積2008.98km2，共有12 個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街，337 個(gè)行政村。2013年總?cè)丝跒?8.36萬人，其中農(nóng)村人口為35.12萬人，農(nóng)村居民人均純收入12836元。

(二)失地農(nóng)民補(bǔ)償安置政策的比較

土地補(bǔ)償。武漢市江夏區(qū)采用年產(chǎn)值倍數(shù)法，杭州市采用區(qū)片綜合地價(jià)法。青苗費(fèi)及地上附著物補(bǔ)償費(fèi)、住宅房屋及裝修補(bǔ)償，杭州市都給予了明確的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，武漢市則沒有具體的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

安置方式。除了傳統(tǒng)的“貨幣安置”、“養(yǎng)老保險(xiǎn)安置”外，杭州是全國(guó)最早試行“留地安置”的城市之一。杭州對(duì)有土地征用的村集體按建設(shè)項(xiàng)目征收農(nóng)用地(不含林地)面積的10%核發(fā)留用地指標(biāo)，對(duì)暫時(shí)沒有土地被征用或現(xiàn)有指標(biāo)不足的村，允許以該村撤村建居時(shí)的測(cè)繪面積為依據(jù)，預(yù)支最高不超過指標(biāo)總量40%的指標(biāo)，以此來確保每個(gè)社區(qū)都有留用地可用。武漢市的留地安置正在探索階段，僅適用于所有中心城區(qū)的征地項(xiàng)目以及開發(fā)區(qū)等較發(fā)達(dá)地區(qū)，并未規(guī)定留地指標(biāo)。在就業(yè)安置上，杭州市被征地農(nóng)民在勞動(dòng)年齡內(nèi)的可領(lǐng)取《杭州市失業(yè)證》，享受與城市失業(yè)人員同等待遇;能免費(fèi)參加就業(yè)培訓(xùn)、擇業(yè)指導(dǎo)、職業(yè)介紹等多種就業(yè)服務(wù)，辦理城鎮(zhèn)失業(yè)登記手續(xù)后未就業(yè)的，可按規(guī)定申領(lǐng)失業(yè)保險(xiǎn)金。武漢市并未有明確相關(guān)措施的細(xì)則，僅在文件中規(guī)定當(dāng)?shù)匦璺e極提供就業(yè)崗位。

社會(huì)保障。武漢和杭州失地農(nóng)民養(yǎng)老保障均采用了自愿參保、自主選擇繳費(fèi)檔次的政策，兩地的差異體現(xiàn)在保障水平和資金籌集上。武漢市的失地農(nóng)民可自愿參加城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)、城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)和失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)，江夏區(qū)以城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)為主，養(yǎng)老金待遇為144～300元/月，其中，中央財(cái)政每月負(fù)擔(dān)55元/人，市區(qū)政府補(bǔ)貼89元/人。所有被征地農(nóng)民個(gè)人所需社會(huì)保障費(fèi)用是自行繳納，均未納入“征地補(bǔ)償安置費(fèi)用”中。杭州市農(nóng)轉(zhuǎn)非人員可自愿選擇參加“雙低”養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)，2014年最低保障標(biāo)準(zhǔn)為1300元/月，資金籌集主要來源于失地農(nóng)民的土地征用款，個(gè)人無需額外繳納，70%由被征地單位在征地補(bǔ)償費(fèi)中列支，30%由市財(cái)政補(bǔ)貼。

住房安置。杭州西湖區(qū)基本采取公寓房集中安置的方式，居住條件和居住環(huán)境都有所改善，拆遷安置面積按家庭人口計(jì)算，人均50平方米，未婚1個(gè)獨(dú)生子女按2人計(jì)算，一般一戶安置面積在250～300平方米，安置房一般在補(bǔ)交土地出讓金等有關(guān)手續(xù)后可以辦理產(chǎn)權(quán)證。武漢市江夏區(qū)安置房分兩類，一類是公寓房集中安置，原房屋按照評(píng)估價(jià)格進(jìn)行補(bǔ)償，農(nóng)民再到公寓購(gòu)置新房;另一類是劃地安置，依據(jù)農(nóng)戶原宅基地面積重新劃定地塊，農(nóng)戶按照統(tǒng)一規(guī)劃要求自己建造房屋。

三、績(jī)效評(píng)價(jià)的理論框架及方法

(一)福利視角的績(jī)效評(píng)價(jià)體系

對(duì)于政策的評(píng)價(jià)，學(xué)者們以不同的目標(biāo)為判斷準(zhǔn)則，有以滿意度為目標(biāo)［8］，有以投入產(chǎn)出效益為目標(biāo)［9］，有以效率和公平為目標(biāo)［10］，本文對(duì)失地農(nóng)民補(bǔ)償安置政策的績(jī)效評(píng)價(jià)是以農(nóng)民福利水平不降低為目標(biāo)，這個(gè)與國(guó)家政策提出的“完善被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制”是緊密相關(guān)的，可從四個(gè)方面予以理解:一是征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)能確保征地后失地農(nóng)民不降低原有生活標(biāo)準(zhǔn)并能適應(yīng)城市社會(huì)發(fā)展;二是安置社區(qū)能在住房面積、質(zhì)量及環(huán)境上不低于原有住房狀況，居委會(huì)來自于原村委會(huì)，管理方式沿襲傳統(tǒng)，使失地農(nóng)民能逐漸適應(yīng)和融入城市生活;三是失地農(nóng)民要逐步納入城鎮(zhèn)居民社會(huì)保障體系，享受與城鎮(zhèn)居民同等條件的社會(huì)保障;四是為失地農(nóng)民積極創(chuàng)造條件和機(jī)會(huì)，提升就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，保障未來發(fā)展權(quán)。

阿馬蒂亞·森認(rèn)為創(chuàng)造福利的不是物質(zhì)財(cái)富本身，而是建立在個(gè)人能力基礎(chǔ)上的機(jī)會(huì)和活動(dòng)，它包含了功能與能力兩方面。功能即“功能性活動(dòng)”，反映的是一個(gè)人生活中所處的狀態(tài)，如經(jīng)濟(jì)狀況、居住環(huán)境、社會(huì)保障;能力是實(shí)現(xiàn)“功能性活動(dòng)”的能力，代表一個(gè)人在生活中所擁有的機(jī)會(huì)和做出選擇的自由，如未來的發(fā)展機(jī)會(huì)和心理感受等。同時(shí)，森還強(qiáng)調(diào)個(gè)人特征和外在環(huán)境等因素也會(huì)影響人們能力和功能的獲得，相同的資源被不同的人在不同環(huán)境下可轉(zhuǎn)換成不同的功能性活動(dòng)［11］。

農(nóng)民在征地過程中，所處的生活狀態(tài)和外在的環(huán)境因素均發(fā)生了變化，進(jìn)而會(huì)影響人們能力和功能的獲得(福利)，而有效的政策就是要彌補(bǔ)在此過程中失地農(nóng)民的福利損失，實(shí)現(xiàn)福利的改進(jìn)。根據(jù)森的功能和能力福利理論，失地農(nóng)民補(bǔ)償安置政策評(píng)價(jià)指標(biāo)包括:功能指標(biāo)(經(jīng)濟(jì)狀況、居住環(huán)境、社會(huì)保障)和能力指標(biāo)(發(fā)展機(jī)會(huì)、心理情感)。因此，根據(jù)森的可行能力理論和國(guó)家的政策導(dǎo)向，建立政策績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系(表1)。

表1 政策績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

(二)績(jī)效評(píng)價(jià)方法

模糊綜合評(píng)價(jià)法是根據(jù)模糊數(shù)學(xué)的隸屬度理論把定性評(píng)價(jià)轉(zhuǎn)化為定量評(píng)價(jià)的一種方法，它能較好地解決模糊的、難以量化的問題，目前廣泛應(yīng)用于失地農(nóng)民福利水平的分析中［12］［13］［14］。本文引用已有隸屬函數(shù)的設(shè)定和權(quán)重結(jié)構(gòu)的計(jì)算方法［12］［15］，分別計(jì)算江夏區(qū)和西湖區(qū)征地前后失地農(nóng)民福利水平的模糊綜合指數(shù)，進(jìn)而對(duì)補(bǔ)償安置政策的績(jī)效進(jìn)行分析。

隸屬函數(shù)的指標(biāo)變量初始值分為:正向變量、負(fù)向變量和適度變量。具體公式為

式中，f(xij)表示指標(biāo)隸屬度，xij表示指標(biāo)值，X0為合理值，ai、bi分別為序參量的上、下限數(shù)值，i為序參量編號(hào)。

指標(biāo)隸屬度的求取采用高進(jìn)云分析農(nóng)戶福利所設(shè)定的權(quán)重函數(shù)進(jìn)行權(quán)重的求?。?5］，即

式中，Eij表示第i個(gè)指標(biāo)項(xiàng)目中第j項(xiàng)指標(biāo)的權(quán)重表示第i個(gè)指標(biāo)項(xiàng)目中第j項(xiàng)指標(biāo)的均值。該權(quán)重公式可保證給予隸屬度較小的變量以較大的權(quán)重，在績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)更關(guān)注獲得程度較低的指標(biāo)和功能。

各指標(biāo)項(xiàng)目總隸屬度為:

其中，f(xij)'表示各指標(biāo)項(xiàng)目的總隸屬度值，m表示第i個(gè)指標(biāo)項(xiàng)目中包含m個(gè)子指標(biāo)。

(三)征地區(qū)片、征地類型對(duì)農(nóng)民福利的可能影響

征地區(qū)片、征地類型不同對(duì)農(nóng)民福利的影響存在差異:一類是城中村改造所導(dǎo)致的征地，農(nóng)民大多持支持態(tài)度，因?yàn)檫@類“農(nóng)民”生活方式早已完全融入城市，征地類似于城市拆遷，不僅使他們獲得一筆補(bǔ)償款，住宅條件也得到極大改善，農(nóng)民福利水平提高。第二類是位于城市近郊，因城市擴(kuò)張所導(dǎo)致的征地，主要用于建設(shè)商品房、開發(fā)區(qū)等非公益性用途。由于該類征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較高，農(nóng)民家庭原有收入以非農(nóng)為主，因此征地后農(nóng)民普遍感覺家庭物質(zhì)生活得到改善，發(fā)展機(jī)會(huì)增加，但居住環(huán)境變差，鄰里關(guān)系疏遠(yuǎn)。第三類為遠(yuǎn)郊土地，征地主要是因修建鐵路、公路、學(xué)校等公益性項(xiàng)目導(dǎo)致，由于該類征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低，且農(nóng)民多為純農(nóng)類型，缺乏非農(nóng)就業(yè)技能，征地后他們普遍表示福利水平下降。

四、實(shí)證分析

(一)樣本的選取及征地概況

1.樣本選取

根據(jù)征地區(qū)位(主城、近郊、遠(yuǎn)郊)、征地年限、征地用途(公益性、非公益性)的不同，采用分層隨機(jī)抽樣的方式選取了武漢市江夏區(qū)及杭州市西湖區(qū)的9個(gè)鎮(zhèn)街27個(gè)社區(qū)(村)的438個(gè)農(nóng)戶進(jìn)行調(diào)研(表2，表3)，問卷有效性分別為98.82%和100%。

表2 調(diào)查樣本分布

表3 調(diào)查樣本基本情況

2.杭州西湖區(qū)征地概況

表4 2004～2012年西湖區(qū)各鎮(zhèn)(街)征地情況統(tǒng)計(jì)表 單位:畝

西湖區(qū)2004－2012年的征地主要集中在近郊區(qū)的蔣村街道和三墩鎮(zhèn)(表4)，占征地總量的81.81%。蔣村街道所屬村主要為坑塘水面，轄區(qū)內(nèi)居民世代以漁業(yè)養(yǎng)殖和銷售為生，自2003年開始杭州市政府實(shí)行西溪濕地綜合保護(hù)工程，采取整村征收模式，對(duì)被征地農(nóng)民進(jìn)行公寓房安置。三墩鎮(zhèn)征地跨度時(shí)間較長(zhǎng)，目前城市化進(jìn)程處于加快推進(jìn)階段，中心片(三壩、蝦龍圩)已基本實(shí)現(xiàn)城市化，城郊片(塘河)征地則剛開始。主城區(qū)翠苑街道保亭村、古蕩街道益樂村自20世紀(jì)80年代開始陸續(xù)征地，尚有少量“城中村”，由于地處城市中心，房屋出租是當(dāng)?shù)亍稗r(nóng)民”很大一筆收入來源，村級(jí)組織經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚，已實(shí)行股份制改革，城中村改造主要為宅基地拆遷安置。杭州西湖區(qū)的征地用途主要集中在公建用地(占總量的48%)和住宅用地(占總量的22%)，而工業(yè)項(xiàng)目由于對(duì)環(huán)境的污染，近年來已逐漸外移出杭州市區(qū)，因此工業(yè)用地征地量最少(占總量的4%)，其他用途為商服(占總量的13%)和儲(chǔ)備用地(占總量的13%)(圖1)。

圖1 西湖區(qū)征地用途

3.江夏區(qū)征地概況

江夏區(qū)屬于武漢郊區(qū)，是光谷開發(fā)區(qū)的核心區(qū)域，又是武漢高校擴(kuò)張的主要區(qū)域。廟山辦事處是江夏設(shè)立的省級(jí)開發(fā)區(qū)，征地發(fā)生較早，且主要為房地產(chǎn)和開發(fā)區(qū)建設(shè)占用，紙坊鎮(zhèn)是江夏區(qū)政府駐扎地，征地項(xiàng)目較多，主要為建學(xué)校和工業(yè)廠房，五里界鎮(zhèn)和流芳街屬于遠(yuǎn)郊區(qū)，征地主要為觀光農(nóng)業(yè)和生態(tài)公園項(xiàng)目。江夏區(qū)的征地用途，主要為商品住宅、工業(yè)廠房和建學(xué)校，征地比例高達(dá)53%。道路建設(shè)和公園等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)占征地總量的30%(圖2)。

圖2 江夏區(qū)征地用途

(二)評(píng)價(jià)結(jié)果與分析

1.不同征地政策對(duì)農(nóng)民福利的影響

浙江省2003年提出了區(qū)片綜合價(jià)的概念，2005年全面實(shí)施《征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和區(qū)片綜合地價(jià)》補(bǔ)償辦法，由于杭州西湖區(qū)的調(diào)查主要涉及2005年后的征地項(xiàng)目，即使少量2005年前征地項(xiàng)目，被征地農(nóng)民也很難記得當(dāng)時(shí)征地前后的變量指標(biāo)數(shù)據(jù)，因此，并未分析浙江省《征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和區(qū)片綜合地價(jià)》實(shí)施對(duì)被征地農(nóng)民福利的影響。湖北省直到2009年12月1日才正式實(shí)施該補(bǔ)償辦法，之前并未規(guī)定前3年平均年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)，征地補(bǔ)償費(fèi)表現(xiàn)出極大的隨意性，公益性補(bǔ)償和非公益性補(bǔ)償差異顯著［16］。2009年出臺(tái)的征地補(bǔ)償辦法對(duì)湖北省各個(gè)地區(qū)的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)給予了具體規(guī)定，有效減少了其中的可操作性，同時(shí)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也大幅度提高。江夏區(qū)雖延用統(tǒng)一年產(chǎn)值倍數(shù)法進(jìn)行補(bǔ)償，但補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提高了2～4倍。根據(jù)績(jī)效評(píng)價(jià)的理論框架及方法，測(cè)算出不同征地政策對(duì)農(nóng)民福利的影響(表5)，結(jié)果表明，2009年前征地使失地農(nóng)民的福利水平顯著降低，從征地前的0.390降到征地后的0.284，其中除了居住環(huán)境和社會(huì)保障有所提升外，其他福利指標(biāo)均有下降。2009年后征地使得失地農(nóng)民福利水平得到提升，失地農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)狀況、社會(huì)保障、發(fā)展機(jī)會(huì)都優(yōu)于征地前水平，說明2009年《湖北省征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和區(qū)片綜合地價(jià)》的實(shí)施，極大地提升了失地農(nóng)民的福利水平。新政策除了使農(nóng)民居住環(huán)境福利由上升變?yōu)橄陆?，其他福利改善程度均大于舊政策(或者福利下降程度小于舊政策，如心理狀況)。

表5 江夏區(qū)不同征地政策對(duì)農(nóng)民福利影響的模糊評(píng)價(jià)指數(shù)

2.征地政策對(duì)不同區(qū)位下農(nóng)民福利的影響

根據(jù)績(jī)效評(píng)價(jià)的理論框架及方法，測(cè)算出征地政策對(duì)武漢市江夏區(qū)和杭州市西湖不同區(qū)位下農(nóng)民福利影響的模糊評(píng)價(jià)指數(shù)(表6)，結(jié)果表明，征地除了使江夏區(qū)遠(yuǎn)郊的失地農(nóng)民福利水平降低，其他區(qū)片農(nóng)民的福利水平均有提升，提升幅度表現(xiàn)為:西湖區(qū)主城＞西湖區(qū)近郊＞江夏區(qū)近郊?？傮w上杭州失地農(nóng)民福利優(yōu)于江夏區(qū)失地農(nóng)民，區(qū)域內(nèi)部征地區(qū)片的影響，失地農(nóng)民福利表現(xiàn)為主城＞近郊＞遠(yuǎn)郊的特征，這與上述理論分析完全契合。

表6 征地政策對(duì)不同區(qū)位下農(nóng)民福利影響的模糊評(píng)價(jià)指數(shù)

(1)征地補(bǔ)償安置政策對(duì)不同區(qū)位下農(nóng)民福利的直接影響

征地補(bǔ)償安置政策包括征地補(bǔ)償、農(nóng)民安置以及社會(huì)保障三個(gè)核心環(huán)節(jié)，因此，它將直接影響被征地農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)狀況、居住環(huán)境和社會(huì)保障三個(gè)方面，此外，由于農(nóng)民身份的轉(zhuǎn)變，征地將會(huì)對(duì)農(nóng)民未來的發(fā)展和心理狀況產(chǎn)生間接影響。

第一，征地后農(nóng)戶家庭收入都有所增加，但農(nóng)戶的收入來源、收支比例地區(qū)差異顯著。

西湖區(qū)，征地后家庭收入的增加主要依靠村級(jí)留用地分紅和安置房的出租，尤其是主城區(qū)因留用地項(xiàng)目地理位置優(yōu)越，經(jīng)濟(jì)效益好，村級(jí)分紅收入可觀，除了塘河社區(qū)尚未完成村級(jí)股份制改造，其他村均有股權(quán)分紅收入。此外，房屋出租也是收入的重要部分，農(nóng)戶原有宅基地面積是按照家庭人口劃分為大戶(5人以上)、中戶(4－5人)、小戶(4人以下)確定，分別為100、85和70平方米，樓層不能超過4層，按照平均3層計(jì)算，戶均總建筑面積分別為300、255和210平方米。調(diào)查得知，主城區(qū)的翠苑街道因交通便利，家庭年租金可達(dá)到10萬以上，三墩鎮(zhèn)因配套完善，轄區(qū)內(nèi)建有工業(yè)開發(fā)區(qū)，年租金收入均為5～6萬元，蔣村街道為魚塘征地，城市配套設(shè)施尚不完善，年租金收入僅為3萬元左右。在支出上，蔣村街道變化最大，主要是因?yàn)檎鞯厍稗r(nóng)民仍以養(yǎng)殖業(yè)為生，征地后農(nóng)業(yè)收入消失，生活成本增加，主城區(qū)農(nóng)民支出略有增加。調(diào)查得知，生活成本增加除了購(gòu)置糧食和蔬菜外，還包括物業(yè)費(fèi)、管道煤氣、水費(fèi)的增加，西湖區(qū)按照每戶200平方米的安置房標(biāo)準(zhǔn)，年平均增加支出為5000元，其中物業(yè)費(fèi)支出平均為3000元。

江夏區(qū)，征地后家庭收入主要依靠非農(nóng)打工收入和征地補(bǔ)償款，近郊區(qū)農(nóng)民大都在附近打零工，收入不穩(wěn)定，遠(yuǎn)郊年輕人會(huì)選擇外地打工，老人、小孩留守。調(diào)查得知，盡管征地后會(huì)給村集留置地，但因留置地面積較小、周圍配套設(shè)施不健全，生態(tài)環(huán)境破壞較為嚴(yán)重，留置土地既無法用于物業(yè)出租，農(nóng)民也不愿意用來農(nóng)業(yè)耕種，都被閑置著。和西湖區(qū)相比，江夏區(qū)農(nóng)民征地后家庭支出占收入比顯著增加(表7)。

表7 不同區(qū)位條件下農(nóng)民征地前后的經(jīng)濟(jì)狀況比較

第二，居住環(huán)境除了杭州“城中村”有改善，其他地區(qū)的居住福利均有下降。

西湖區(qū)“城中村”的翠苑街道，征地前違章建筑肆意搭建，周圍工地眾多，治安環(huán)境較差，“城中村”改造后，房屋進(jìn)行了統(tǒng)一規(guī)劃修建，實(shí)施物業(yè)化管理，綠化、道路進(jìn)行了改造，環(huán)境得到了極大改善。郊區(qū)的農(nóng)民，普遍表示征地后搬入統(tǒng)一安置小區(qū)，基礎(chǔ)設(shè)施雖有改善，出行更加便捷，但環(huán)境質(zhì)量和社會(huì)治安方面均顯著下降。此外，江夏區(qū)采用集中安置的農(nóng)民還表示安置房質(zhì)量較差、居住面積減少，盡管居住位置靠近商圈，但經(jīng)濟(jì)條件并不足以享受這些娛樂設(shè)施帶來的福利，因此表示居住福利下降。采用就地安置的農(nóng)民表示，對(duì)于經(jīng)濟(jì)困難的補(bǔ)償資金不足以支付建房成本。

第三，失地農(nóng)民社會(huì)保障福利差異顯著，西湖區(qū)顯著優(yōu)于江夏區(qū)，近郊區(qū)優(yōu)于遠(yuǎn)郊區(qū)。

西湖區(qū)和江夏區(qū)失地農(nóng)民社會(huì)保障福利的差異是由政策本身和農(nóng)民的參保意愿導(dǎo)致的。從政策本身來看，杭州市在失地農(nóng)民保障標(biāo)準(zhǔn)和覆蓋率上都顯著高于武漢市。從農(nóng)民的參保意愿看，由于杭州失地農(nóng)民保障資金來源于征地款，個(gè)人無需繳納，因此不愿參保率僅為2%，50%的農(nóng)民選擇購(gòu)買了保障標(biāo)準(zhǔn)更高的城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)。江夏區(qū)的養(yǎng)老保險(xiǎn)由于需要農(nóng)民自行繳納，且保障標(biāo)準(zhǔn)僅為144～300元/月，因此，遠(yuǎn)郊農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)放棄率高達(dá)45%，農(nóng)民表示低標(biāo)準(zhǔn)的失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)起不到作用，高標(biāo)準(zhǔn)的城鎮(zhèn)企業(yè)職業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)需要繳納較高的費(fèi)用，農(nóng)民承擔(dān)不起。近郊農(nóng)民54%選擇城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)，每月養(yǎng)老金待遇平均為200元(表8)。醫(yī)療保險(xiǎn)兩地并無差異，參保率均高達(dá)95%以上。

表8 失地農(nóng)民參加養(yǎng)老保險(xiǎn)基本情況

(2)征地補(bǔ)償安置政策對(duì)不同區(qū)位下農(nóng)民福利的間接影響

第一，征地后除了江夏遠(yuǎn)郊區(qū)的農(nóng)民發(fā)展機(jī)會(huì)降低，其他地區(qū)均有提高。

圖3 西湖區(qū)失地農(nóng)民提升學(xué)歷方式

征地后農(nóng)民的發(fā)展機(jī)會(huì)主要是受到地區(qū)就業(yè)環(huán)境和自身轉(zhuǎn)變的影響。城市經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)，距離城市中心越近，農(nóng)民的發(fā)展機(jī)會(huì)越多。此外，農(nóng)民對(duì)身份轉(zhuǎn)變的態(tài)度起到重要作用。調(diào)查顯示，江夏區(qū)遠(yuǎn)郊農(nóng)民征地后就業(yè)態(tài)度消極，很多農(nóng)民選擇在家靠征地補(bǔ)償款生活。杭州西湖區(qū)68.8%的農(nóng)民迫切希望通過技術(shù)培訓(xùn)或提升學(xué)歷來提高自己的就業(yè)技能，以網(wǎng)絡(luò)教育為最主要提升方式，占49.4%(圖3)。希望通過熟人介紹、人才市場(chǎng)、招聘會(huì)和職業(yè)介紹所等途徑獲得就業(yè)信息，失地農(nóng)民就業(yè)以外出打工為主要方式，占61%(圖4)。

第二，征地對(duì)農(nóng)民心理福利造成較大影響，除了“城中村”農(nóng)民能較好融入城市外，其他地區(qū)農(nóng)民心理福利降低，遠(yuǎn)郊區(qū)農(nóng)民尤為明顯。

除了城中村，其他郊區(qū)的農(nóng)民在土地征收后生活發(fā)生了較大的變化，家庭關(guān)系的調(diào)整、城市歸屬感的建立、對(duì)征地補(bǔ)償政策的滿意度都會(huì)對(duì)他們的心理福利產(chǎn)生影響。調(diào)查顯示，對(duì)于年輕農(nóng)民大多能適應(yīng)新環(huán)境，當(dāng)前采用的安置方式還是以集中安置為主，原有的人際關(guān)系并沒有變化，只是居住環(huán)境改變了。但農(nóng)民在家庭關(guān)系和征地政策滿意度方面的福利均降低。家庭關(guān)系方面主要是因?yàn)樾〖彝ブ胁糠旨彝コ蓡T進(jìn)城務(wù)工后，家庭關(guān)系逐漸疏遠(yuǎn)，大家庭中對(duì)拆遷款的分配問題引起了內(nèi)部成員的矛盾。在對(duì)征地補(bǔ)償滿意度方面，主要表現(xiàn)為垂直不公平和水平不公平，垂直不公平即同一項(xiàng)目涉及征地時(shí)間跨度較大，之前補(bǔ)償?shù)偷霓r(nóng)民希望追加補(bǔ)償;水平不公平即同一征地項(xiàng)目涉及不同村，每個(gè)村的補(bǔ)償安置方式存在差異，農(nóng)民也會(huì)不滿。此外，農(nóng)民還會(huì)對(duì)補(bǔ)償安置政策外人員要求補(bǔ)償，如因?yàn)榛榧?、讀書工作外遷人員以及勞動(dòng)年齡段外人員(未成年人、老年人)。

五、結(jié)論和建議

(一)結(jié)論

本文對(duì)不同政策(《征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和區(qū)片綜合地價(jià)》實(shí)施前后)、不同區(qū)域(武漢江夏區(qū)和杭州西湖區(qū)城中村、近郊、遠(yuǎn)郊)的被征地農(nóng)民福利狀況進(jìn)行了測(cè)算。具體研究結(jié)論如下。

湖北省2009年《征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和區(qū)片綜合地價(jià)》的實(shí)施，極大地規(guī)范了征地行為，提高了征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，江夏區(qū)實(shí)證表明，新政策提升了失地農(nóng)民的福利水平，使得農(nóng)民從福利損失轉(zhuǎn)變到福利提升。新政策除了使農(nóng)民居住環(huán)境福利由上升變?yōu)橄陆担渌＠纳瞥潭染笥谂f政策(或者福利下降程度小于舊政策，如心理狀況)。

在區(qū)域上，除了江夏區(qū)遠(yuǎn)郊農(nóng)民福利從0.371降到0.331，其他區(qū)域福利水平提高，城中村農(nóng)民福利(從0.485到0.583)提升幅度大于近郊(從0.456到0.539)。這一方面是因?yàn)榻级酁榉枪骓?xiàng)目征地，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)高，而遠(yuǎn)郊多為公益性項(xiàng)目征地，補(bǔ)償?shù)?另一方面是因?yàn)榭拷鞘?，失地農(nóng)民能享有城市化所帶來的基礎(chǔ)設(shè)施改善及區(qū)域發(fā)展所帶來的就業(yè)機(jī)會(huì)增加等福利。在經(jīng)濟(jì)狀況和發(fā)展機(jī)會(huì)上，遠(yuǎn)郊區(qū)失地農(nóng)民福利下降，其他區(qū)域福利上升;在居住環(huán)境和心理狀況上，城中村農(nóng)民福利上升，其他區(qū)域福利下降;在社會(huì)保障上，城中村農(nóng)民福利狀況無變化，其他區(qū)域福利均提高。

(二)建議

第一，政府應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況制定不同的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，杭州等發(fā)達(dá)地區(qū)要讓失地農(nóng)民更多分享土地增值收益，武漢等發(fā)展中地區(qū)要統(tǒng)一征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，讓遠(yuǎn)郊失地農(nóng)民的福利損失能得到足額補(bǔ)償。

盡管湖北省2009年實(shí)施的《征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和區(qū)片綜合地價(jià)》整體上提升了失地農(nóng)民的福利水平，但主城區(qū)按照區(qū)片綜合價(jià)補(bǔ)償，郊區(qū)按照統(tǒng)一年產(chǎn)值倍數(shù)法補(bǔ)償?shù)碾p重體系加大了城鄉(xiāng)區(qū)域的補(bǔ)償差距，引發(fā)了農(nóng)民的不滿。因此湖北省應(yīng)逐步采用區(qū)片綜合價(jià)的核算方式，提高郊區(qū)失地農(nóng)民的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)遠(yuǎn)郊因公益性土地征收農(nóng)民的福利損失要進(jìn)行足額補(bǔ)償。東部發(fā)達(dá)地區(qū)現(xiàn)行的區(qū)片綜合價(jià)的土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)使得農(nóng)民經(jīng)濟(jì)福利均有提升，但農(nóng)民希望能更多分享征地過程中的土地增值收益。

第二，對(duì)失地農(nóng)民的關(guān)注重點(diǎn)應(yīng)從傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)任镔|(zhì)層面轉(zhuǎn)向心理疏導(dǎo)等精神層面。

我國(guó)的征地補(bǔ)償政策在不斷提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)民在物質(zhì)方面受益，生活水平不斷提高，但政府卻忽略了他們?cè)谡鞯睾蟮男睦頎顩r。研究表明，除了城中村農(nóng)民心理狀況較好，其他區(qū)域失地農(nóng)民的心理狀況在不斷惡化，主要體現(xiàn)在對(duì)新環(huán)境的適應(yīng)性不足、大家庭矛盾的加劇及小家庭中因部分人員外出打工而導(dǎo)致的關(guān)系疏遠(yuǎn)，特別是留守家庭的心理問題值得政府關(guān)注。政府應(yīng)對(duì)征地后外出務(wù)工的家庭予以更多觀念上的重視和政策上的傾斜。第一，安置社區(qū)群體源自原村委會(huì)，管理方式沿襲傳統(tǒng)，同時(shí)加大對(duì)安置社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的資金投入，完善社區(qū)的醫(yī)療保健設(shè)施和休閑娛樂設(shè)施，保障留守婦女、兒童和老人的休閑福利，使其能逐漸適應(yīng)和融入城市生活。第二，村政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)留守老人的關(guān)愛、對(duì)留守兒童的教育。第三，合理利用當(dāng)?shù)氐膬?yōu)勢(shì)資源，為失地農(nóng)民在當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)提供更多的機(jī)會(huì)。同時(shí)，村委會(huì)在制訂本村的征地補(bǔ)償費(fèi)分配方案時(shí)，要充分尊重農(nóng)民的意見，少數(shù)對(duì)政策不滿的農(nóng)民要加強(qiáng)對(duì)其安撫及溝通，讓其盡可能理解并支持。此外，對(duì)農(nóng)民家庭因征地補(bǔ)償費(fèi)分配造成矛盾的，原村委會(huì)可作為公平、公正的中間人，努力進(jìn)行協(xié)調(diào)，保護(hù)大家庭中老年人的權(quán)益，保障大家庭之間的和諧。

第三，借鑒留地安置模式，努力盤活閑置土地。

留地安置是一種新型的征地補(bǔ)償模式，即將征地時(shí)的一部分土地預(yù)留下來，由村政府或失地農(nóng)民發(fā)展第二、三產(chǎn)業(yè)，這不僅可以為失地農(nóng)民提供更多的就業(yè)機(jī)會(huì)，提高農(nóng)民的收入，還可以為以地補(bǔ)償部分代替征地補(bǔ)償費(fèi)用，減小政府的征地負(fù)擔(dān)。這一征地補(bǔ)償模式最早試行于深圳特區(qū)，在浙江省已經(jīng)得到了廣泛的推廣。目前，武漢只在主城區(qū)開始嘗試，并沒有在郊區(qū)實(shí)施。目前武漢近郊土地都是分階段進(jìn)行征收，往往在征收大部分土地后，還留有一小部分土地保留在村集體手中，這些土地在短時(shí)間內(nèi)不會(huì)被征收，只能用于農(nóng)用，但這類土地因周圍土地被征收，農(nóng)田水利設(shè)施破壞嚴(yán)重，投入成本大且收益小，農(nóng)民不愿意再對(duì)其進(jìn)行耕種，導(dǎo)致其被荒廢。因此，我們可以借鑒留地安置模型，將這些閑置土地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，讓村集體發(fā)展第二、三產(chǎn)業(yè)，這不僅可以充分利用這類閑置土地為農(nóng)民創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會(huì)，盤活土地資源，同時(shí)也為政府減少征地補(bǔ)償負(fù)擔(dān)。

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［15］高進(jìn)云、喬榮鋒:《森的可行能力框架下福利模糊評(píng)價(jià)的權(quán)重結(jié)構(gòu)討論》，載《軟科學(xué)》2010年第6期。

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［17］陳瑩:《土地征收補(bǔ)償及利益關(guān)系研究》，載《華中農(nóng)業(yè)大學(xué)博士學(xué)位論文》2008年版。