包路林 李 源

推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的政策保障措施研究
——以北京市郊區(qū)縣發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)為例

包路林 李 源

一直以來，國家對(duì)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的扶持政策主要體現(xiàn)在支持社會(huì)福利事業(yè)方面。進(jìn)入新世紀(jì)后，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，養(yǎng)老服務(wù)的社會(huì)化發(fā)展也隨即開始。2000年，民政部等國家部委發(fā)布《關(guān)于加快實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利社會(huì)化的意見》，是國家社會(huì)福利領(lǐng)域政策文件中首次出現(xiàn)“社會(huì)化”的政策指引。2006年，全國老齡委辦公室、發(fā)展改革委等部門發(fā)布《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的意見》，首次提出“養(yǎng)老服務(wù)業(yè)”的概念。2010年，國家編制“十二五”經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃時(shí)提出，“積極應(yīng)對(duì)人口老齡化，注重發(fā)揮家庭和社區(qū)功能，優(yōu)先發(fā)展社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)，培育壯大老齡服務(wù)事業(yè)和產(chǎn)業(yè)”，首次正式提出發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)。直至2013年國務(wù)院頒布《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》，其后民政部、發(fā)展改革委等相關(guān)部門陸續(xù)發(fā)布相關(guān)文件，顯示出國家在推行養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)化、產(chǎn)業(yè)化方面的決心，也標(biāo)志著社會(huì)化、產(chǎn)業(yè)化進(jìn)入了實(shí)質(zhì)性操作階段。

在國家提倡加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)之際，各地紛紛開始重視這一領(lǐng)域發(fā)展。北京市郊區(qū)縣也依托鄰近大型城市龐大老年人口的養(yǎng)老服務(wù)需求為基礎(chǔ)，綜合環(huán)境、產(chǎn)業(yè)定位等各方面優(yōu)勢，提出養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的規(guī)劃思路和目標(biāo)。新興領(lǐng)域的規(guī)劃落實(shí)，必須通過強(qiáng)有力的保障措施才能得以實(shí)現(xiàn)。

一、政府引導(dǎo)，統(tǒng)籌調(diào)度

養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的未來發(fā)展必將走向社會(huì)化，從政府職能部門管理來看，不再是民政系統(tǒng)一家的責(zé)任和義務(wù)。土地、規(guī)劃、發(fā)改、民政、建設(shè)、人保等部門因其職能設(shè)置，均與這一行業(yè)的發(fā)展休戚相關(guān)。養(yǎng)老服務(wù)業(yè)開展初期，需要政府部門形成一個(gè)聯(lián)動(dòng)的體系，才能真正推動(dòng)其發(fā)展。在北京市郊區(qū)縣，可由區(qū)縣政府統(tǒng)籌，成立由土地、規(guī)劃、發(fā)改、民政、建設(shè)、人保等部門和各鎮(zhèn)街組成的養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組，建立聯(lián)席會(huì)議制度，進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)。成立這樣的組織機(jī)構(gòu)后，才能調(diào)動(dòng)各部門的參與性，并引導(dǎo)、培育、扶持社會(huì)力量積極主動(dòng)投身養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，形成政府、市場、社會(huì)、家庭和老年人共同參與、各盡其能的發(fā)展局面。

養(yǎng)老服務(wù)業(yè)規(guī)劃的落實(shí)首先要整合養(yǎng)老服務(wù)業(yè)資源，如現(xiàn)有的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、社區(qū)養(yǎng)老站點(diǎn)、家政服務(wù)企業(yè)，等等，將其統(tǒng)一進(jìn)行歸集。其后，按照統(tǒng)一規(guī)劃、協(xié)調(diào)發(fā)展原則，優(yōu)化發(fā)展布局，避免重復(fù)建設(shè)、過度開發(fā)及惡性競爭。行業(yè)資源的整合重點(diǎn)在于打破行業(yè)分割，促進(jìn)融合發(fā)展。營造公平公正、平等競爭、寬松和諧的發(fā)展環(huán)境，進(jìn)一步降低行業(yè)的準(zhǔn)入門檻，推行社會(huì)化養(yǎng)老企業(yè)的登記和備案制度，鼓勵(lì)小微企業(yè)進(jìn)駐居家養(yǎng)老服務(wù)業(yè)。爭取養(yǎng)老機(jī)構(gòu)許可權(quán)限，積極引導(dǎo)和鼓勵(lì)民資、外資進(jìn)入，促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。

二、行業(yè)整合，制度創(chuàng)新

標(biāo)準(zhǔn)化是維護(hù)服務(wù)對(duì)象權(quán)益、提升管理水平與服務(wù)質(zhì)量的重要技術(shù)手段。建立科學(xué)合理的養(yǎng)老服務(wù)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)體系，對(duì)于發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)是首要的任務(wù)之一。標(biāo)準(zhǔn)的編制工作應(yīng)在大量實(shí)際調(diào)研的基礎(chǔ)上，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，對(duì)于切實(shí)影響到老年人生活的具體服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)予以明確。

針對(duì)北京市郊區(qū)縣在醫(yī)療、人才、配套設(shè)施等產(chǎn)業(yè)方面發(fā)展的重點(diǎn)瓶頸和短板，應(yīng)積極推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)政策制度和體制機(jī)制創(chuàng)新。在醫(yī)療保障方面，積極跟進(jìn)與推行醫(yī)療保險(xiǎn)改革，針對(duì)適合養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)模式，可以選擇部分需求較大、具有代表性的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)試點(diǎn)突破康復(fù)護(hù)理的醫(yī)保限制，拓寬醫(yī)療保險(xiǎn)的輻射范圍。由于養(yǎng)老服務(wù)業(yè)在土地審批管理方面還不具有單獨(dú)的屬性設(shè)置，因此在土地供應(yīng)方面，應(yīng)將養(yǎng)老服務(wù)服務(wù)業(yè)用地納入城鄉(xiāng)土地利用規(guī)劃和年度建設(shè)用地計(jì)劃。對(duì)于北京部分郊區(qū)縣有廢棄工礦用地等空閑用地的，應(yīng)優(yōu)先用于養(yǎng)老服務(wù)業(yè)及相關(guān)的休閑、旅游等服務(wù)業(yè)的發(fā)展，打造規(guī)?；?、具有相對(duì)高端定位的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)運(yùn)營方面，推行全面“公建民營”，明確公建民營的規(guī)范準(zhǔn)入、資質(zhì)認(rèn)定、登記審批、招投標(biāo)、服務(wù)監(jiān)管、獎(jiǎng)懲激勵(lì)及退出機(jī)制等操作規(guī)則、管理辦法和全過程制度化運(yùn)營模式。

三、擴(kuò)大投資，聯(lián)動(dòng)投資與消費(fèi)

傳統(tǒng)的養(yǎng)老服務(wù)業(yè)以社會(huì)福利為主，相應(yīng)的資金主要來自于民政部門的經(jīng)費(fèi)、福彩基金等。在養(yǎng)老服務(wù)業(yè)擴(kuò)大至全社會(huì)層面之后，資金需求量遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于傳統(tǒng)資金供給，需要大量的投資引入。在各個(gè)郊區(qū)縣初始發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)階段，應(yīng)首先積極爭取北京市扶持資金、專項(xiàng)財(cái)政經(jīng)費(fèi)和福彩公益金，同時(shí)加大本區(qū)縣專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)對(duì)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的投入力度。政府資金的支持主要用于養(yǎng)老服務(wù)的基本保障，并通過逐年增加資金，拓寬基本養(yǎng)老保障范圍，提高養(yǎng)老保障水平，重點(diǎn)解決好貧困、高齡、殘疾、孤寡等特殊情況的老年人群體的基本保障。

除了政府資金之外，來自社會(huì)的捐助也是重要的資金來源。養(yǎng)老服務(wù)有著公益和慈善的屬性，在日本，就成立有“玲之會(huì)”開展養(yǎng)老服務(wù)，成員基本上都是家庭主婦，資金完全來源于參加活動(dòng)的志愿者和社會(huì)捐助。社會(huì)捐贈(zèng)和互動(dòng)資金重點(diǎn)在于開辟多渠道的捐贈(zèng)方式，并在管理中采取透明、公開的運(yùn)營機(jī)制。

政府投資和社會(huì)捐助只能構(gòu)成養(yǎng)老服務(wù)的基本資金來源，最中堅(jiān)的資金支持還是來源于全社會(huì)。在發(fā)展初期，可以試點(diǎn)設(shè)立養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展基金，通過投入資本金、項(xiàng)目補(bǔ)貼、貸款貼息、貸款擔(dān)保等方式吸引社會(huì)資本投資養(yǎng)老服務(wù)業(yè)。同時(shí)，鼓勵(lì)和支持慈善、保險(xiǎn)資金投資養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域，拓展養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)的融資渠道，使更多社會(huì)資金投向養(yǎng)老服務(wù)業(yè)。激活金融行業(yè)參與養(yǎng)老服務(wù)，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)加快金融產(chǎn)品和服務(wù)方式創(chuàng)新，不斷加大對(duì)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的信貸支持力度。采用養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)博覽會(huì)、招商引資推介會(huì)等形式，搭建招商引資平臺(tái)，吸引國內(nèi)外大型企業(yè)入駐并發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)。

四、培育專業(yè)人才隊(duì)伍

養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的當(dāng)務(wù)之急在于人才短缺，最為顯性的短缺在于基層護(hù)理人才。由于老年人身體健康狀況較差，需要不同程度的護(hù)理，而當(dāng)前很少有針對(duì)老年人的護(hù)理人員。這主要是由于老年人護(hù)理工作復(fù)雜、負(fù)擔(dān)較重、風(fēng)險(xiǎn)較大，而相應(yīng)的薪酬卻較低，因此很難找到主動(dòng)投入該行業(yè)的人員，只有部分家政護(hù)理人員兼任。因此，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展需要改變當(dāng)前養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員以家政護(hù)理為主的單一結(jié)構(gòu)，發(fā)展專職、兼職和志愿者相結(jié)合的養(yǎng)老服務(wù)隊(duì)伍，形成多主體、多層次、多領(lǐng)域的養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)群體。提高行業(yè)從業(yè)人員的薪酬待遇，完善職業(yè)保險(xiǎn)和保障，吸引更多的人才深入到各個(gè)街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，形成從業(yè)人員與地區(qū)需求之間的合理匹配。由于部分護(hù)理工作需要有醫(yī)療、護(hù)理、養(yǎng)生等方面的專業(yè)知識(shí)，因此，應(yīng)與醫(yī)療機(jī)構(gòu)、高等院校合作和對(duì)接，重點(diǎn)培養(yǎng)和引進(jìn)醫(yī)護(hù)、康復(fù)等緊缺型專業(yè)技術(shù)人員。在行業(yè)逐漸壯大發(fā)展后，需要逐步細(xì)化職業(yè)分工，創(chuàng)設(shè)老年照護(hù)師和老年人身體能力評(píng)估師等崗位。

專業(yè)人員需要持續(xù)培訓(xùn)才能適應(yīng)行業(yè)的發(fā)展。各個(gè)郊區(qū)縣發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，應(yīng)支持各類院校及培訓(xùn)機(jī)構(gòu)設(shè)置養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)專業(yè)和課程，鼓勵(lì)大中專院校對(duì)口專業(yè)畢業(yè)生從事養(yǎng)老服務(wù)工作。養(yǎng)老服務(wù)人才不僅僅限于基層護(hù)理人員，對(duì)行業(yè)發(fā)展有洞察力、領(lǐng)導(dǎo)力的組織、管理人才也面臨短缺。傳統(tǒng)的社會(huì)福利型發(fā)展模式并不適合社會(huì)化的養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展，因此急需引進(jìn)高端人才，對(duì)行業(yè)發(fā)展把脈，引導(dǎo)行業(yè)走向健康、快速的發(fā)展道路。高端人才包括研究型人才、金融人才、醫(yī)療人才等具有多種行業(yè)交叉和知識(shí)、專業(yè)復(fù)合型的人才。

五、以投資項(xiàng)目助推產(chǎn)業(yè)發(fā)展

對(duì)于郊區(qū)縣政府部門而言，審批養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目是重要的工作職責(zé)之一。由于當(dāng)前項(xiàng)目審批流程較為繁瑣，審批時(shí)間較長，而很多養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施又要大規(guī)模建設(shè)，因此需要建立養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目的聯(lián)審聯(lián)批機(jī)制，最大限度地縮短養(yǎng)老服務(wù)業(yè)項(xiàng)目的立項(xiàng)、審批、建設(shè)時(shí)限。對(duì)于中高檔老年服務(wù)設(shè)施等具有盈利能力的養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，應(yīng)積極吸引社會(huì)力量投資建設(shè)，但政府部門應(yīng)加強(qiáng)核準(zhǔn)、備案的管理，避免進(jìn)行變相房地產(chǎn)開發(fā)。

養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展應(yīng)規(guī)劃先行，并堅(jiān)持以規(guī)劃確定項(xiàng)目、以項(xiàng)目落實(shí)規(guī)劃，著眼于集中力量分階段解決一批重大問題，通過民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)試點(diǎn)和居家養(yǎng)老服務(wù)平臺(tái)等重大項(xiàng)目實(shí)施促進(jìn)規(guī)劃落實(shí)。為了使規(guī)劃項(xiàng)目落實(shí)，應(yīng)深化前期研究論證，加強(qiáng)協(xié)調(diào)調(diào)度，切實(shí)做到規(guī)劃一批、儲(chǔ)備一批、實(shí)施一批。

六、加大社會(huì)化養(yǎng)老的宣傳力度

養(yǎng)老服務(wù)規(guī)劃編制完成后，需要加大宣傳，從而使得民眾對(duì)于規(guī)劃內(nèi)容、規(guī)劃目的更為明了，并形成積極、主動(dòng)配合政府意圖，促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展和社會(huì)化的普及。宣傳工作應(yīng)發(fā)動(dòng)社區(qū)、村委會(huì)等基層組織的力量，充分發(fā)揮電視、廣播、報(bào)刊、網(wǎng)絡(luò)等媒體的作用，逐漸改變老年人及其家庭成員的傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老觀念，初步形成以社會(huì)化養(yǎng)老為主的養(yǎng)老模式。及時(shí)多途徑發(fā)布養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的政策制度和服務(wù)信息，使更多的老年人主動(dòng)接受社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)。

規(guī)劃宣傳的另一個(gè)作用還在于增強(qiáng)公眾對(duì)規(guī)劃的認(rèn)識(shí)和了解，有效組織引導(dǎo)公眾參與規(guī)劃的實(shí)施和監(jiān)督。此外，規(guī)劃的宣傳還有利于各區(qū)縣積極推介發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的環(huán)境優(yōu)勢、地理位置優(yōu)勢、相關(guān)優(yōu)惠政策和產(chǎn)業(yè)前景，吸引更多社會(huì)力量和投資進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)業(yè)。

（作者單位：北京市工程咨詢公司）

責(zé)任編輯：楊再梅